III OSK 1040/25

III OSK 1040/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 734/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-02-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust 2, 13 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w J. od punktów 1, 2 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 734/24 w sprawie ze skargi Z. K. na bezczynność J. S.A. z siedzibą w J. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lutego 2025 r. (III SAB/Gl 734/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") stwierdził bezczynność J. S.A. z/s w J. i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2) w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Z. K. z 12 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, w pkt 3) na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, natomiast w pkt 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z 12 czerwca 2023 r. na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p."), skarżący zażądał od J. S.A. udostępnienia następującej informacji publicznej:
- jaki był koszt wybudowania (do stanu jego uruchomienia) szybu Jan Paweł (obecna nazwa);
- ile węgla wydobyto w ramach działalności Kopalni Węgla Kamiennego [...] od czasu jej powstania do dnia 31 grudnia 2022 r. (dane proszę podać w milionach ton).
Wnioskodawca poprosił o przesłanie wskazanych danych drogą elektroniczną na adres mailowy wskazany w otrzymanej przez organ wiadomości e-mail.
Pismem z 18 września 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność J. S.A. wskazując, że do dnia jej złożenia od daty wysłania drogą mailową wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ nie udostępnił tejże informacji, jak też nie wydał decyzji odmawiającej jej przekazania.
Odpowiadając na skargę spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, negując fakt skutecznego doręczenia wniosku dostępowego podmiotowi zobowiązanemu, z uwagi na jego wysłanie na nieobsługiwany adres poczty elektronicznej, a ponadto zawarcie żądania udostępnienia informacji publicznej w załączniku do wiadomości e-mail w formacie ".doc", a nie w jej treści, który to załącznik z uwagi na panujące w spółce zasady cyberbezpieczeństwa mające na celu ochronę infrastruktury teleinformatycznej został zablokowany z uwagi na pochodzenie z nieznanych lub nieautoryzowanych źródeł. Spółka wniosła o przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z wydruku strony internetowej BIP celem wykazania adresu mailowego na który wniosek skarżącego winien zostać wysłany, pod którym zapewniany jest niezwłoczny odbiór korespondencji. J. S.A. zwróciła także uwagę na brak złożenia podpisu pod wnioskiem dostępowym.
Ponadto organ stwierdził, że nawet jeżeli by uznać, że wniosek o dostęp do informacji publicznej został prawidłowo zaadresowany i dostarczony to wnioskowane dane nie mogłyby zostać przekazane z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.), bowiem informacja dotycząca kosztu wybudowania szybu Jan Paweł zawiera dane ekonomiczne mające bezpośredni wpływ na ocenę sytuacji finansowej spółki, a ujawnienie takich danych mogłoby doprowadzić do analizy efektywności inwestycji i w konsekwencji naruszyć interesy konkurencyjne podmiotu zarządzającego kopalnią, stawiając w niekorzystnej sytuacji rynkowej wobec kontrahentów. Z kolei dane dotyczące ilości wydobytego węgla są danymi związanymi z działalnością produkcyjną i efektywnością gospodarczą przedsiębiorstwa, a ich udostępnienie mogłoby wpłynąć na strategie rynkowe oraz plany inwestycyjne i stanowić realne zagrożenie dla pozycji spółki na rynku. Ostatecznie organ odniósł się także do przywołanego w skardze orzecznictwa, które jego zdaniem w pełni potwierdza argumentację wskazującą na konieczność jej oddalenia.
Pismem z 4 listopada 2024 r. pełnomocnik organu dodał, że w sprawie nie zostały założone akta administracyjne, a także ponownie zaprzeczył, aby spółce został doręczony wniosek dostępowy.
Natomiast w piśmie z 18 listopada 2024 r. skarżący argumentował, że "ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę". Zgodnie z tym stanowiskiem, w ocenie skarżącego, rzeczą organu jest posiadanie takiego systemu poczty elektronicznej, który umożliwi odebranie każdej elektronicznej przesyłki, mogącej zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Do akt sprawy, w ślad za odpowiedzią na skargę, pełnomocnik organu dołączył również informację z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 14 października 2024 r.), w której oznaczono adres poczty elektronicznej spółki – [...].pl (karta nr 19 akt sądowych).
Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił w części złożoną skargę, oprócz żądania skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej od organu. W treści uzasadnienia Sąd meriti stwierdził, że spółka J. S.A. stanowi podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a tym samym zobligowana była do udostępnienia wnioskowanej informacji. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne, a zatem spełnione zostały obie przesłanki: podmiotowa i przedmiotowa wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej i warunkujące możliwość ich udostępnienia.
Sąd podniósł dodatkowo w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, że wniosek wysłany na podany adres mailowy stanowił ogólny adres elektroniczny do doręczeń funkcjonujący w spółce, podważając tym samym twierdzenia pełnomocnika J. S.A. o braku skutecznego doręczenia wniosku, czemu przeczy choćby wydruk danych z KRS spółki, gdzie figuruje adres mailowy na który wniosek został wysłany, a także widniał on na stronie Biuletynu Informacji Publicznej jako elektroniczny adres biura zarządu.
Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa, WSA zwrócił uwagę, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną, a złożenie wniosku dostępowego wywołuje konieczność adekwatnego działania organu, zgodnie z wymogami stawianymi w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za fakt bezsporny uznane zostało także przez Sąd a quo złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną, co skutkowało przeniesieniem ciężaru braku doręczenia takiej korespondencji na organ, czemu ostatecznie organ nie sprostał. Zaznaczono przy tym, że dysponując kilkoma adresami mailowymi, błędnym jest założenie, że wnioskujący miałby korzystać tylko i wyłącznie z jednego dedykowanego do obsługi wniosków dostępowych adresu. Poza tym sam wniosek, nie musi być podpisany lub w inny, szczególny sposób identyfikować nadawcę, a także nie musi spełniać żadnych szczególnych wymogów, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a.
Stąd też, oceniając brak reakcji organu na skutecznie złożony przez skarżącego wniosek zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności bowiem ani nie przekazał wnioskowanych danych w terminie wynikającym z przepisów u.d.i.p. w ramach czynności materialno-technicznej, jak też nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Oceniając natomiast całokształt sekwencji zdarzeń WSA nie dopatrzył się w postępowaniu spółki rażącego naruszenia prawa, w tym możliwości przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zasądzając jednakże na jego rzecz zwrot kosztów postępowania na które składał się wpis od skargi.
Sąd pierwszej instancji wskazał także niezbędne wytyczne organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do których spółka winna się zastosować.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Sądu meriti w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 oraz 4, J. S.A. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności braku wniesienia przez skarżącego ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., jako formalnego i koniecznego warunku wstępnego do wystąpienia ze skargą na bezczynność, skutkiem czego doszło do wadliwego przyjęcia, iż skarga na bezczynność była dopuszczalna mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek.
II. Naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, mimo że nie zostało wykazane, aby do organu trafił skutecznie sformułowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a także pominięcie faktu, że system bezpieczeństwa nie dopuścił do otwarcia załącznika z nieweryfikowanego źródła, co było zgodne z wewnętrznymi regulacjami bezpieczeństwa.
III. Naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, spowodowane nie odniesieniem się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wobec stanowiska organu, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej złożony przez skarżącego, zawierał informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa (organu).
IV. Naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem istotnej części sprawy, tj. podniesionego przez organ zarzutu, iż wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa co zostało podniesione w pkt lV odpowiedzi na skargę.
V. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 13 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący skierował skutecznie wniosek o informację publiczną na adres e-mail "[...].pl'', mimo że adres ten – jak jednoznacznie wskazywano w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie - nie był obsługiwany przez J. S.A., a co więcej - nie stanowił adresu właściwego do składania tego typu wniosków, co skutkuje błędnym ustaleniem obowiązku rozpoznania wniosku.
VI. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co stanowi podstawę do ograniczenia prawa do udostępnienia informacji, co znajduje wyraz w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie w zaskarżonej części wyroku Sądu pierwszej instancji oraz odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy.
Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że skarżący nie dopełnił wymogów formalnych złożenia skargi na bezczynność, albowiem nie została ona poprzedzona ponagleniem. Zdaniem spółki zaskarżony wyrok narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego oraz procesowego, a uchybienia popełnione przez WSA mają bezpośredni wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie został on skutecznie doręczony, bowiem wysłany na nieobsługiwany adres mailowy. Wiadomość ta pozbawiona była treści, a sam wniosek znajdował się w osobnym pliku w formacie ".doc", który to załącznik został zablokowany ze względów na dochowanie cyberbezpieczeństwa wewnętrznego w spółce. Poza tym, skarżący organ zaakcentował, że Sąd wadliwie ocenił wnioskowane przez skarżącego dane jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu, w sytuacji gdy stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i które podlegają ochronie określonej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym nie mogą być udostępnione.
W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy sprawy naruszając tym samym przepisy zarówno postępowania, jak też i prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stąd też strona wnosząca skargę kasacyjną zobligowana jest przy tym do takiego jej zredagowania, aby zarówno podstawy kasacyjne, jak też i treść uzasadnienia nie budziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, albowiem Sąd rozpoznający sprawę nie jest władny do konkretyzacji stawianych zarzutów, czy ich uściślania lub też odczytywania woli autora skargi kasacyjnej, jak i samodzielnego poszukiwania takiej podstawy kasacyjnej, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do zamysłu strony, o czym wielokrotnie przesądzał już NSA w ramach wydawanych orzeczeń.
Jednakże należy zaznaczyć, że nawet wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09 (to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).
Z uwagi na okoliczność, iż organ wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie, zaś skarżący żądania takiego nie wyartykułował, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Złożony środek zaskarżenia zawiera obie kategorie zarzutów kasacyjnych, wyrażone w pkt 1 i 2 art. 174 p.p.s.a., a tym samym co do zasady zgodnie z utrwalonym już w tej mierze orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania, albowiem dopiero prawidłowo ustalony przebieg stanu faktycznego sprawy lub brak jego skutecznego podważenia umożliwia przejście do rozważań dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Kontrola bowiem subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego może się odbyć dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Przy czym, konstrukcja i treść sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów kasacyjnych umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu łączne rozpoznanie obu kategorii zarzutów bez uszczerbku dla prawidłowości dokonanej oceny.
W pierwszej kolejności weryfikacji poddany zostanie zarzut opisany w skardze kasacyjnej w pkt I., co do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., w sytuacji gdy zdaniem organu skarga skarżącego winna zostać odrzucona, albowiem nie została poprzedzona ponagleniem o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. jako warunek formalny i konieczny do złożenia skargi.
Żądanie to uznać należy za pozbawione podstaw, a sam zarzut ocenić trzeba jako chybiony. Wbrew stanowisku J. S.A. możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania w jakiejkolwiek formie w tym przypadku ponaglenia.
Pogląd ten nie był kwestionowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jeszcze przed nowelizacją p.p.s.a. dokonaną 1 czerwca 2017 r. ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935; dalej "ustawa zmieniająca") i w pełni zachowuje swą aktualność (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335; postanowienie NSA z 22.07.2014 r., I OZ 522/14, czy wyrok WSA w Opolu z 15.10.2015 r., II SAB/Op 47/15; wszystkie orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).
Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do złożenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest zatem przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, na co wprost wskazuje art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. (i odpowiednio ordynacji podatkowej – art. 141). Przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się tym samym do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych wyłącznie w trybie ww. ustaw, a zatem nie jest wymagane w sprawach dotyczących bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. nie toczy się w trybie unormowanym w k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią lex specialis, względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem reguluje ona w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. W jej zapisach brak jest natomiast środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wobec czego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (zob. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18; wyrok NSA z 21.11.2019 r., I OSK 4287/18; wyrok NSA z 19.09.2019 r., I OSK 525/18).
W kolejnym zarzucie (pkt II) naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. J. S.A. zarzuca brak wykazania, że skutecznie otrzymała sformułowany przez skarżącego w załączniku do wiadomości e-mail wniosek o udostępnienie informacji publicznej, także wskutek zadziałania systemu bezpieczeństwa uniemożliwiającego otwarcie załączników do e-maili, które nie zostały zweryfikowane lub pochodzą z niewiadomych źródeł. Zarzut ten pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z zarzutem opisanym w pkt V., a dotyczącym naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i uznanie, że skarżący skutecznie skierował wniosek dostępowy na poprawny adres, który jak konsekwentnie twierdzi organ nie był przez niego obsługiwany i nie stanowił właściwego adresu do obsługi tego typu wniosków, co zrodziło przekonanie o konieczności rozpoznania takiego wniosku.
Oba powyższe zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu, a na poruszane w nich kwestie uwagę zwrócił już Sąd pierwszej instancji, którą to argumentację w pełni podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć należy, że sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), a prezentowane w judykaturze zapatrywania za taki pisemny wniosek nakazują traktować także wszelkie zapytania również w formie elektronicznej, w tym za pośrednictwem wiadomości e-mail, czy ePUAP i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z 16.03.2009 r., I OSK 1277/08). Wynika to z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.
Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., ponieważ jak sygnalizowano na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania, w celu wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Judykatura akcentuje ponadto, że argumentem przemawiającym za dopuszczalnością anonimowej formy wniosku jest wynikający z przepisów u.d.i.p. brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, z uwagi na brak konieczności legitymowania się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (zob. w analizowanej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.06.2022 r., III OSK 5102/21 oraz z 16.03.2009 r., I OSK 1277/08).
W powyższym kontekście zauważyć należy, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełniał wszystkie niezbędne wymogi, aby mógł zostać skutecznie rozpoznany na gruncie u.d.i.p., o czym w szczególności przemawia fakt opatrzenia treści wysłanego do organu w załączniku zapytania imieniem i nazwiskiem skarżącego, czy choćby sam adres mailowy, które to dane wskazują, iż nie zostały wykreowane przez podmiot wirtualny, a które w istocie (poza adresem e-mail) dla skuteczności wniosku nie były wymagane. Po wtóre wiadomość zawierająca wniosek dostępowy, wbrew odmiennym zapatrywaniom na tą kwestię J. S.A. przesłana została na oficjalny adres mailowy spółki, który w owym czasie ujawniony był zarówno w KRS, na dowód czego organ sam dostarczył dowodu, przedkładając wydruk danych z Krajowego Rejestru Sądowego w którym spółka jest ujawniona i w treści, którego adres poczty e-mail pod który wysłany został wniosek był w nim ujawniony (karta nr 19 akt sądowych) i co potwierdzały także dane ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej, wskazujące iż jest to adres mailowy biura zarządu. Dowodów w tej materii dostarczył także sam skarżący, przedkładając print screena oficjalnej strony J S.A. wykonany 11 listopada 2024 r. na której widniał adres mailowy [...].pl, czy wydruk potwierdzający przesył danych i przeskanowanie wysłanej do organu wiadomości przez serwer poczty gmail, zawierającej załącznik. Organ natomiast nie przedstawił żadnego wiarygodnego dowodu potwierdzającego, że wiadomość zawierająca wniosek dostępowy nie dotarła do niego lub została zablokowana przez systemy bezpieczeństwa, ograniczając się w tej materii wyłącznie do negowania faktu obsługiwania rzeczonego adresu mailowego czy po prostu braku jego istnienia, czemu jednoznacznie przeczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jak słusznie zaznaczył to WSA wnioskodawca skutecznie wykazał, że wniosek skierował na oficjalny elektroniczny adres spółki, a przesłana wiadomość już w jej tytule sygnalizowała, że związana jest z zagadnieniem pozyskania informacji publicznej.
To zatem na spółce J. S.A. spoczywał ciężar dowodu w postaci wykazania, że wniosek skarżącego do niej nie dotarł, a któremu ostatecznie nie sprostała i co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do słusznego wniosku, że podmiot ten mimo ustawowego obowiązku podjęcia odpowiedniej na gruncie u.d.i.p. reakcji na złożony wniosek, pozostawał bezczynny.
Jako niezasadne należało ocenić także zarzuty wyartykułowane w pkt III. i VI., odpowiednio w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiającego się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, wskutek nie odniesienia się do stanowiska organu, iż wniosek dostępowy zawierał żądanie udostępnienia informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie i pominięcie, że wnioskowane informacje stanowią taką tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co uzasadnia możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej.
Wyjaśnić należy, że co do zasady ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje następujące formy działania organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej:
1. powiadomienie wnioskodawcy, iż organ nie pozostaje dysponentem żądanej informacji publicznej;
2. powiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja została opublikowana na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP);
3. powiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej;
4. powiadomienie wnioskodawcy, iż istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
5. udostępnienie żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.);
6. powiadomienie wnioskodawcy w 14-dniowym terminie od chwili otrzymania wniosku o tym, iż informacja nie może zostać udostępniona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku;
7. udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.);
8. wezwanie wnioskodawcy o wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego związanego z udostępnieniem informacji w przypadku konieczności dokonania przetworzenia informacji;
9. powiadomienie pisemne wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, organ wydaje decyzję o umorzeniu (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.);
10. odmowa (w drodze decyzji) udostępnienia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Na gruncie niniejszej sprawy żadna z powyższych reakcji spółki J. S.A. na złożony wniosek nie nastąpiła, co uzasadniało stwierdzenie, iż podmiot ten pozostawał w bezczynności. Okoliczności te pozostają w powiązaniu ze stawianymi pod adresem Sądu meriti zarzutami, jakoby żądane przez skarżącego informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa. Jeżeli za takowe zostałyby przez organ uznane, winien on wydać w tym przedmiocie decyzję odmową, powołując się właśnie na tajemnicę przedsiębiorstwa i wówczas to zaktualizowała by się możliwość kontroli legalności tak wydanej decyzji w oparciu o to ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, jednakże nie jest to możliwe w ramach skargi na bezczynność. W związku natomiast z brakiem adekwatnej czy wręcz żadnej reakcji spółki na wniosek dostępowy nie można mówić o naruszeniu przez Sąd meriti dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. lub też art. 5 ust. 2 u.d.i.p., albowiem byłoby to co najmniej przedwczesne. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Informacja taka nadal pozostaje informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom.
Poza tym, należy mieć na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie kwestii pozostawania podmiotu zobligowanego do udostępnienia informacji publicznej w bezczynności, co także wyklucza możliwość rozważenia pozostałych, sygnalizowanych przez J. S.A. kwestii. W takim przypadku sąd nie jest uprawniony do badania sprawy zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4.12.2019 r., I OSK 1111/18), a tym samym nie było możliwe naruszenie wskazanych przez spółkę przepisów.
Kluczową bowiem kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania, co determinuje zakres dokonywanej przez sąd kontroli, która sprowadza się do weryfikacji, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych.
W przedmiotowej sprawie obie te przesłanki (podmiotowa i przedmiotowa) zostały spełnione, co aktualizowało konieczność podjęcia jednej z wymienionych wyżej form działania organu, a co nie nastąpiło, powodując, że spółka pozostała w bezczynności, jak słusznie stwierdził WSA.
Ostatnim zarzutem adresowanym do Sądu meriti jest zarzut opisany w pkt IV skargi kasacyjnej, sprowadzający się do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem istotnej części sprawy, tj. podniesionego w pkt IV. odpowiedzi na skargę zarzutu, iż wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Już z racji wcześniejszej argumentacji odnoszącej się do zarzutów opisanych w pkt III. i VI. skargi kasacyjnej zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony, albowiem ocena czy wnioskowane przez skarżącego informację stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym podlegają ograniczeniu w ich udostępnieniu mogłaby zostać zrealizowana przez sąd dopiero w sytuacji wydania przez organ decyzji odmawiającej dostępu do takich informacji. Tymczasem, jak zaznaczono, spółka w ogóle nie podjęła jakiejkolwiek interakcji na skutek złożonego wniosku. Z tej też przyczyny nie było możliwe naruszenie przez Sąd a quo wskazywanego przepisu, bowiem opisana w stawianym zarzucie kwestia w ogóle nie była przedmiotem kontroli, wychodziła ona poza zakres kognicji sądu w tym przypadku.
Abstrahując od powyższego, należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (przy uwzględnieniu treści art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przepis ten mógłby być naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.03.2013 r., II GSK 2374/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę działał w oparciu o dostępny materiał źródłowy i nie wyszedł poza jego ramy, również z uwagi na przedmiot orzekania, co uniemożliwiało ostatecznie uznanie za skuteczny podniesionego zarzutu.
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.