III OSK 1040/22

III OSK 1040/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2880/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
III OSK 1040/21 - Wyrok NSA z 2022-03-09
II SA/Lu 566/18 - Wyrok WSA w Lublinie z 2018-10-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 570
art. 18 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2880/21 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2880/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1), a także zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącego J. J. zwrot kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 28 czerwca 2021 r. J. J. (dalej: "skarżący") złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej:
1. porządki obrad, listy obecności, protokoły posiedzeń, podjęte uchwały, imienne protokoły głosowań, ewentualne protokoły komisji wnioskowych i skrutacyjnych - z posiedzeń Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, które odbyły się w 2021 roku;
2. roczne sprawozdanie Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z wykonania powierzonych zadań - za rok 2019;
3. roczne sprawozdanie Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z wykonania powierzonych zadań - za rok 2020;
4. zbiorcza informacja roczna z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych - za rok 2019;
5. zbiorcza informacja roczna z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych - za rok 2020.
Wnioskowane informacje miały zostać przesłane w formie skanów na skrzynkę ePUAP, z której nadesłano wniosek, lub na adres e-mail [...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), odmówiło skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzecznictwo dotyczące informacji przetworzonej (m. in. wyroki NSA z 30 października 2008 r. I OSK 951/08, z 21 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11, z 9 grudnia 2010 r. I OSK 1768/10), podał, że udostępnienie skarżącemu żądanych informacji wymagałoby wyszukania dokumentów z okresu 2 lat, ich analizy, ewentualnej anonimizacji i zeskanowania. Oznacza to, że informacja, której domaga się skarżący stanowi informację publiczną przetworzoną, a więc taką, która nie istnieje w określonym kształcie i treści i ma zostać wypracowana specjalnie dla wnioskodawcy, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych i której udostępnienie wymaga wykazania interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien, zdaniem organu, wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie daje mu realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Według organu wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz że jego żądanie jest umotywowane interesem społecznym.
J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podało, że zarzut wydania decyzji przez organ niewłaściwy jest "całkowicie niezasadny".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem administracji publicznej, którego ustrój i zadania określa ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.k.o."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prezes kolegium jest organem kolegium, który zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 kieruje pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Natomiast według art. 11 ust. 2 ustawy prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Udostępnienie informacji publicznej należy do kompetencji organów administracji publicznej, w tym przypadku SKO. Te kompetencje nie zostały zastrzeżone dla składu orzekającego SKO. Z przepisów tych wynika zatem, że obowiązki przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej, polegające na udostępnianiu informacji publicznej ciążą na prezesie samorządowego kolegium odwoławczego.
Samorządowe kolegium odwoławcze działa natomiast w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, jeżeli działa jako organ wyższego stopnia w rozumieniu ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 u.s.k.o.) oraz w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach (art. 1 ust. 2 u.s.k.o.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przyznaje Kolegiom jako organom orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kompetencji do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została podpisana przez trzech członków SKO, czyli przez organ, który stosownie do art. 1 ust. 1 u.s.k.o. jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Nie ma przepisu prawnego, który przyznawałby składom orzeczniczym SKO kompetencji w zakresie udzielania dostępu do informacji publicznej.
Z tych powodów Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że zaskarżona decyzja SKO w [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które to naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W konsekwencji WSA w Warszawie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność decyzji i z tego powodu nie oceniał jej pod kątem merytorycznym. Stąd też nie odniósł się do zarzutów skargi, w tym nie oceniał zasadności kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
- art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.s.k.o., poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje prezes kolegium, w sytuacji gdy decyzje te zastrzeżone są dla trzyosobowych składów orzekających, a jedynym rozstrzygnięciem wydawanym przez prezesa jest postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 20 u.s.k.o.
II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 18 ust. 1 u.s.k.o., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Kolegium oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako nieuzasadnione ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.s.k.o., poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje prezes kolegium, w sytuacji gdy decyzje te zastrzeżone są dla trzyosobowych składów orzekających, a jedynym rozstrzygnięciem wydawanym przez prezesa jest postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 20 u.s.k.o.
Na wstępie wskazać należy, że w kwestii podmiotu udzielającego informacji publicznej w imieniu samorządowego kolegium odwoławczego wypowiadał się już w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 16 maja 2023 r., sygn. III OSK 2498/22; z 5 lipca 2022 r., sygn. III OSK 1309/21; z 5 stycznia 2023 r. sygn. III OSK 6555/21; z 13 stycznia 2023 r., sygn. III 6628/21, uznając, że informację publiczną udostępnia prezes kolegium. Także prezes kolegium, w trybie art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., wydaje ewentualnie decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte ww. wyrokach. Nie jest bowiem trafna argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], która opiera się zasadniczo na twierdzeniu, że organ ten, będąc kompetentnym do wydawania decyzji administracyjnych, jest organem kolegialnym, co przesądza o dopuszczalności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wyłącznie przez skład trzyosobowy, w jakim orzeka samorządowe kolegium odwoławcze. Tym samym prawidłowe jest też stanowisko Sądu I instancji.
W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy podkreślić specyfikę sprawy i postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Konieczne jest zwrócenie uwagi, że udostępnienie informacji publicznej ma z istoty swojej charakter oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli, a z pewnością nie stanowi przejawu konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie może być traktowane jako wyraz stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa, również prawa administracyjnego. Przez stosowanie prawa (norm prawnych) rozumie się bowiem czynności konwencjonalne organów administracji publicznej, przez które organy te rozstrzygają jakąś sprawę indywidualną i konkretną, czyniąc to na podstawie obowiązującej normy prawnej, a rezultatem aktu stosowania prawa jest rozstrzygnięcie jakiejś konkretnej sprawy w formie wydania normy indywidualnej i konkretnej (por. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 35). Postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Zastrzeżenie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ma walor gwarancyjny, pozwalający w założeniu adresatowi takiej decyzji składać środki prawne od decyzji i skargi do sądu administracyjnego, nie ma jednak wpływu na ocenę charakteru prawnego tego rodzaju decyzji, która będąc negatywną odpowiedzią na wniosek nie stanowi takiego materialnego aktu administracyjnego, który rozstrzygałby indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Brak podstaw do przyjęcia tezy, że ta sama sprawa indywidualnego podmiotu - której rozstrzygnięcie na etapie jej zaistnienia z istoty rzeczy nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy - zmienia swój prawny charakter w zależności od tego, którą z różnych form przewidzianych przez ustawodawcę dla jej załatwienia organ zastosował w wyniku rozpoznania sprawy. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest alternatywą dla czynności udostępnienia informacji publicznej i ma charakter odmowy uwzględnienia wniosku inicjującego sprawę udostępnienia informacji publicznej. Nie może mieć więc charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 104 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że gdyby sprawa o udostępnienie informacji publicznej była indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyganą w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a., to zbędna byłaby regulacja art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którą "do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Zastosowanie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wynikałaby bowiem z treści art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidującego kontrolę sądowoadministracyjną w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Wszystkie te okoliczności wskazują, że decyzja wydawana w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jako niewydawana w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi jedynie jedną z form zakończenia postępowania i do takiego jej rozumienia, tj. do formy decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy k.p.a. ze względu na wyraźne i wąskie odesłanie w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do formy decyzji administracyjnej. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wykreowanie normy indywidualnej i konkretnej w drodze aktu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2016 r., I OSK 1372/15, wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., III OSK 1942/21, postanowienie NSA z 16 lutego 2021 r., III OSK 3904/21).
Ta generalna specyfika informacji publicznej oraz postępowania toczącego się na wniosek o jej udostępnienie i form zakończenia tego postępowania determinuje wykładnię przepisów u.d.i.p. w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy założeniu, że normy procesowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter instrumentalny względem norm prawa materialnego i gwarancyjny w zakresie prawidłowego realizowania tych norm, należy zaakceptować te stanowiska, które dopuszczają szerokie odwoływanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w celu zagwarantowania interesów prawnych i praw podmiotowych również w tych obszarach regulacji administracyjnoprawnej, gdzie ustawodawca gwarancji takich nie przewidział, za wyjątkiem sytuacji, w których wyraźnie wyłączono dopuszczalność stosowania przepisów k.p.a. W takim kontekście jako unormowania szczególne wobec przepisów k.p.a. należy traktować przepisy ustaw, w których ustawodawca przewidział odrębne uregulowania procesowe i gwarancyjne wobec spraw określonych przepisami tych ustaw. Mając to na uwadze, należy przyjąć, że przepisy u.d.i.p. mają w omawianym zakresie charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Oznacza to, że skoro nie przewidziano w nich gwarancyjnej procesowej "obudowy" sprawy dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie mają zastosowanie te przepisy k.p.a., które takie gwarancje procesowe zapewniają podmiotom prawa dostępu do informacji publicznej.
Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej może być postępowaniem dwuetapowym. Zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot może bowiem informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej, poinformować, że żądanej informacji nie posiada lub wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej kreuje sprawę dostępu do tej informacji i inicjuje postępowanie w tej sprawie. Jeśli rozstrzygnięcie sprawy dostępu do informacji publicznej ma zakończyć się jej udostępnieniem bądź poinformowaniem o braku żądanej informacji, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Jeśli natomiast konieczna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest przejście do etapu postępowania, w którym będą miały zastosowanie gwarancyjne przepisy k.p.a., skoro odmowa ma nastąpić w formie decyzji. Możliwość zaistnienia tego etapu postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej nie uzasadnia jednak wniosku, że sprawa dostępu do informacji publicznej zmienia swój charakter w "etapie decyzyjnym" na sprawę w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) dalej u.s.k.o., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zaś stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy, na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1. Wynikająca z art. 1 ust. 2 u.s.k.o. właściwość kolegiów do orzekania "w innych sprawach" niż wymienione w art. 1 ust. 1 u.s.k.o. zdeterminowana jest "zasadami określonymi w innych ustawach". Przepisy u.d.i.p. właściwość podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej normują w sposób autonomiczny, w oderwaniu od kodeksowej konstrukcji organu administracji publicznej. W konsekwencji kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej może posiadać podmiot, który ustrojowo nie będzie organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygania spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21).
Samorządowe kolegia odwoławcze są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będąc organami władzy publicznej jako organy administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji publicznej, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07). O tym czy dany podmiot jest organem władzy publicznej decyduje fakt wykonywania "władztwa publicznego" (wyrok NSA z 15 czerwca 2018 r., I OSK 1722/16). Samorządowe kolegia odwoławcze niewątpliwe spełniają powyższe kryteria. Ponadto ich status organów administracji publicznej potwierdza treść art. 1 ust. 1 u.s.k.o. oraz skorelowana z tym przepisem treść art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który samorządowe kolegium odwoławcze definiuje jako organ samorządu terytorialnego. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób kolegium realizuje kompetencję do załatwienia sprawy dostępu do informacji publicznej: czy przez prezesa kolegium, czy też przez skład orzekający. Nie ulega wątpliwości, że sprawa dostępu do informacji publicznej finalizowana udostępnieniem tej informacji kończy się czynnością materialno-techniczną, a nie indywidulanym aktem administracyjnym bądź innym orzeczeniem. Oznacza to, że kolegium w tym zakresie nie orzeka, a zatem nie działa na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.k.o., zgodnie z którym "kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej", lecz wyraża stanowisko w przedmiocie oświadczenia wiedzy, jakim jest informacja publiczna. To z kolei prowadzi do wniosku, że dokonuje tego za pośrednictwem organu upoważnionego do jego reprezentacji.
Organem kolegium, reprezentującym je na zewnątrz, jest prezes kolegium, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o. Prezes kolegium, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.s.k.o., wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Ponadto to prezes kolegium, a nie skład orzekający kolegium, jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2018 r., II SA/Go 1116/17).
Oznacza to, że udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej realizuje prezes kolegium, a nie kolegium działające w składzie trzyosobowym.
Systemowa, dokonywana na tle unormowań u.d.i.p., analiza treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje "organ władzy publicznej" prowadzi do wniosku, że kompetencja do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jest jednoznacznie skorelowana podmiotowo z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. może zatem wydać wyłącznie organ władzy publicznej, który był zobowiązany do jej udostępnienia, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji, w jakiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegał będzie załatwieniu w drodze udostępnienia informacji publicznej, jego załatwienie należeć będzie do prezesa kolegium jako organu je reprezentującego, zaś w sytuacji, gdy wniosek ma spotkać się z odmową, wydanie decyzji administracyjnej należeć będzie do samorządowego kolegium odwoławczego jako organu działającego w składzie trzyosobowym. Obowiązek zajęcia stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. nie może prowadzić do zmiany podmiotu, do którego należy załatwienie wniosku złożonego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. do zmiany podmiotu reprezentującego samorządowe kolegium odwoławcze: z prezesa tego kolegium na skład trzyosobowy. Podmiotem wydającym decyzję (w przypadku zaistnienia podstaw do jej wydania) jest ten podmiot, który jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Ustanowiona w u.d.i.p. możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest konsekwencją przyznania konkretnemu podmiotowi kompetencji do rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, organami kolegium są zgromadzenie ogólne oraz prezes. Drugi ze wskazanych podmiotów reprezentuje kolegium na zewnątrz oraz wykonuje niezastrzeżone dla składu orzekającego czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej. Ponadto zwrócić trzeba uwagę, że katalog kompetencji prezesa kolegium, określony w art. 11 ust. 1 ustawy o SKO, ma charakter otwarty, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności". W doktrynie podkreśla się, iż w sprawach niewymagających wydania orzeczenia albo w przypadkach określonych w przepisach szczególnych, rozstrzyganie spraw należy zatem do prezesa kolegium. W szczególności prezes kolegium podpisuje pisma kończące postępowanie w sprawie w sposób inny niż przez orzeczenie składu orzekającego (tak: K. Sikora [w:] A. Ostrowska, K. Sikora, Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 11).
Dodać należy, że przekazanie kompetencji do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej składom trzyosobowym kolegium byłoby nieracjonalne także ze względu na postulat jednolitości w rozpoznawaniu dotyczących danego podmiotu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli prezes kolegium udostępnia informację publiczną, to każdorazowe stwierdzenie przez niego, iż należy wydać decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., wiązałoby się z ponowną analizą podstaw do wydania ww. decyzji przez trzyosobowy skład orzekający. Sytuacja ta byłaby także nie do pogodzenia z rolą składów określonych w art. 18 ust. 1 ustawy o SKO. Samorządowe kolegia odwoławcze w składach trzyosobowych pełnią funkcję niezależnych, zorganizowanych na podobieństwo sądów organów wyższego stopnia nad organami samorządu terytorialnego (podobnie R. Sawuła, Właściwość instancyjna wobec organów samorządu terytorialnego po reformie administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2000, nr 1, s. 86), nie zaś podmiotów wykonujących czynności w sprawie dostępu do informacji publicznej. Stanowisko zaprezentowane przez organ doprowadziłoby do błędnego wniosku o konieczności wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przez sądy w składach przewidzianych dla właściwej procedury sądowej. Tymczasem, zarówno w odniesieniu do sądów, jak i samorządowych kolegiów odwoławczych, odpowiednie składy orzekające zostały przewidziane do rozpoznawania powierzonych tym podmiotom spraw, podczas gdy kwestia udostępnienia lub odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczy reprezentacji ww. podmiotów w sferze zewnętrznej. Właściwość prezesów sądów powszechnych i administracyjnych, jako ustawowych organów tychże sądów reprezentujących je na zewnątrz, do rozpatrywania tego typu spraw nie budzi natomiast najmniejszych wątpliwości. Brak jest jakichkolwiek argumentów, zwłaszcza w sytuacji podobnego brzmienia przepisów, aby samorządowe kolegia odwoławcze traktować odmiennie.
Ponadto jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, "twierdzenie, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. posiada skład oczekający kolegium (art. 18 ust. 1 u.s.k.o.) musiałoby oznaczać, że skład ten jest związany stanowiskiem prezesa co do konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Po wpłynięciu wniosku dostępowego to prezes kolegium podejmowałby bowiem decyzję, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej; to prezes kolegium decydowałby o tym, że informacji publicznej nie można udostępnić z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) albo z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w dostępnie do informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Następnie w trybie wewnątrzustrojowym prezes kolegium "przekazywałby sprawę" składowi orzekającemu celem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takim skonfigurowaniu skład orzekający realizowałby wyłącznie stanowisko prezesa, co kłóci się z zasadą, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa – art. 21 ust. 1 u.s.k.o. Odmienna ocena składu orzekającego co do koniczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej musiałaby z kolei prowadzić, do "zwrotnego" związania prezesa kolegium stanowiskiem składu i obligować go do udostępnienia informacji publicznej. Pomijając oczywistą wadliwość takiego rozwiązania należy również wyeksponować, wynikające z niego zniekształcenie zasad odpowiedzialności karnej za brak udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 23 u.d.i.p. kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Akceptacja powołanego wyżej stanowiska nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji publicznej ponosi prezes kolegium, który niezasadnie zobowiązał skład orzekający do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy skład orzekający, który nie sprzeciwił się stanowisku prezesa i "nie zwrócił mu sprawy" celem udostępnienia tej informacji. Wątpliwości mnożą się, jeżeli uwzględni się uprawnienie do złożenia zdania odrębnego przez któregoś z członków składu orzekającego" (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21).
W konsekwencji, należy uznać, że źródłem kompetencji prezesa kolegium do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej są przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o.
Należy także zwrócić uwagę, iż przedmiotem wniosku z 28 czerwca 2021 r. J. J. było udostępnienie informacji publicznej z zakresu działalności Zgromadzenia Ogólnego, Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oraz zbiorczej informacji rocznej z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Zatem żądna informacja prawidłowo została skierowana do Prezesa SKO w [...], który pełni jednocześnie funkcję Przewodniczącego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych od 2019 r. W konsekwencji to Prezes SKO w [...] powinien udzielić informacji żądanych we wniosku z 28 czerwca 2021 r. lub decyzją odmówić ich udzielenia.
W rezultacie nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art.18 u.s.k.o. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji. Jeżeli bowiem do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., to konsekwentnie należy przyjąć, że uchybienie wymogom, jakie te przepisy dla tej decyzji przewidują, może podlegać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dotyczy to również podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.
W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Skoro, jak już wyżej wykazano, zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w składzie trzyosobowym, nie będąc organem właściwym do jej wydania, ponieważ właściwym organem był Prezes SKO w [...], to jest to równoznaczne z wydaniem decyzji z naruszeniem właściwości. Zatem nie budzi wątpliwości, że zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. wiąże się bowiem z kompetencją do udostępnienia informacji publicznej, która to sfera przypisana jest prezesowi kolegium jako związana z reprezentacją kolegium na zewnątrz.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.