III OSK 104/24

III OSK 104/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 427/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61 a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 427/23 w sprawie ze skargi B.D. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia 13 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Pismem z 15 lipca 2022 r. B.D. (dalej: skarżąca) wniosła o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Jaśle z 17 czerwca 2021 r., którą udzielono J.U. (dalej: inwestor) pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego z projektowanej, jednostanowiskowej, bezdotykowej myjni samochodowej, zlokalizowanej na wskazanej w tej decyzji nieruchomości, do urządzeń kanalizacyjnych będących w administracji Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej. Skarżąca powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Polegało to na wydaniu pozwolenia wodnoprawnego pomimo braku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 17 czerwca 2021 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233), stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stroną postępowania zakończonego decyzją z 17 czerwca 2021 r. był inwestor oraz M.U. (drugi użytkownik wieczysty nieruchomości), a także Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] jako właściciel urządzeń kanalizacyjnych. Skarżąca nie posiadała statusu strony tego postępowania, ponieważ nie dotyczyło ono bezpośredniego korzystania z wód przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne. Organ zaznaczył, że pozwolenie wodnoprawne udzielone kwestionowaną decyzją nie upoważniało do wykonywania jakiekolwiek urządzeń wodnych. Ścieki przemysłowe odprowadzane są bezpośrednio do urządzeń kanalizacyjnych gminnego zakładu gospodarki komunalnej, który w ramach usług wodnych wprowadza je do wód lub do ziemi. Z uwagi na to, że ścieki przemysłowe pochodzące z myjni nie są odprowadzane do wód czy do ziemi na terenie tej nieruchomości gruntowej, nie wywierają jakiegokolwiek wpływu na grunty przyległe. Skarżącej nie przysługuje zatem status strony w postępowaniu nieważnościowym, jak również nie przysługiwał jej status strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z 12 sierpnia 2022 r.
Postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy postanowienie z 12 sierpnia 2020 r.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie z 13 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z 30 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na postanowienie Prezesa Wód Polskich z 13 grudnia 2022 r.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji podkreślił, że intencją skarżącej było żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 17 czerwca 2021 r. z urzędu. Potwierdza to również złożone zażalenie oraz skarga. Sąd I instancji podkreślił, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Taki tryb zainicjowania postępowania charakteryzuje się tym, że nawet wniosek strony nie wiąże organu, a może stanowić co najwyżej "impuls" do wszczęcia postępowania z urzędu. Do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu nie jest wystarczające subiektywne przekonanie strony, że dostarczone przez nią informacje powinny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, że organ wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zamiast podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania z urzędu.
Sąd I instancji wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było "działaniem dopuszczalnym i korzystnym dla obrotu prawnego, a także - zwłaszcza - dla strony skarżącej", ponieważ z uwagi na przysługujące środki zaskarżenia, dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie nieważności w żądanym przez skarżącą trybie mogła podlegać kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie powinien formułować wniosków i ocen dotyczących istoty żądania, ponieważ postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zbyteczne było w tej sprawie odnoszenie się przez organy do argumentacji skarżącej dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, tj. kwestii związanych z potencjalną wadą tej decyzji polegającą na wydaniu jej pomimo braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zbędne było także rozważanie kwestii możliwości wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej jako legitymowanej do tego strony postępowania, skoro z wnioskiem tego rodzaju skarżąca nie wystąpiła. Nie stanowiło to jednak naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi, ponieważ nie miało to wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja narusza art. 61a § 1 k.p.a.
Skarżąca na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz "orzeczenie reformatoryjnie o uchyleniu zarówno postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie" z 13 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z 12 sierpnia 2022 r.
Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera uchybienia formalne. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała, czy sformułowana przez nią podstawa kasacyjna jest zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego czy też przepisów prawa materialnego. Ponadto nieprawidłowo zostało sformułowany wniosek procesowy, ponieważ normy z art. 185 § 1 i z art. 188 p.p.s.a. stanowią dwie odrębne podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie mogą być stosowane łącznie ani w związku. Pierwszy z tych przepisów stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, natomiast drugi pozwala na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Należy także zauważyć, że organem, który wydał zaskarżone postanowienie jest Prezes Wód Polskich, a nie Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 241 ust. 1 ustawy Prawo wodne).
Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że w związku z żądaniem skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego z urzędu, brak było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który wydaje się wyłącznie w przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek. Skarżąca nie kwestionuje przy tym, że w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, wyłącznie od woli organu zależy, czy postępowanie tego rodzaju zostanie wszczęte, a wniosek strony w tym przedmiocie stanowi wyłącznie "impuls" lub informację dla organu. Ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień nie wpłynie w żaden sposób na konieczność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym stanowi art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy:
1) wniesienie żądania nastąpiło przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych;
2) wniesienie żądania jest w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej;
3) wniesienie żądania jest w sprawie rozstrzygniętej już decyzją;
4) wniesienie żądania nastąpiło w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji;
5) wniesienie żądania nastąpiło po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2018 r. I OSK 372/18, z 15 grudnia 2020 r. I OSK 1669/20 i z 25 czerwca 2021 r. I OSK 345/21 oraz Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014,). Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dotyczy to oczywiście sytuacji, w której strona występuje z żądaniem wszczęcia postępowania, a zatem z wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. W tej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca nie występowała z wnioskiem o wszczęcie postępowania, a jedynie domagała się wszczęcia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z 12 sierpnia 2022 r. zostało wydane zatem z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że skoro organ nie ma obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu, to nie stwierdzając podstawy do tego rodzaju działania nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji podmiot domagający się wszczęcia postępowania z urzędu nie zna przyczyn, dla których organ nie wszczął postępowania we własnym zakresie. W tej sprawie kwestia ta została wyjaśniona skarżącej w zaskarżonym postanowieniu, chociaż oczywiście właściwą formą komunikacji organu ze skarżącą w takiej sytuacji powinno być pismo, a nie postanowienie. Ponadto, jak już wyżej wskazano, ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej i skargi nie wpłynie na sytuację prawną skarżącej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest w tej sprawie uprawniony do zobowiązania organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Należy mieć także na uwadze, że formalne rozstrzygnięcie sprawy przez organ stanowi dla tego organu rodzaj "ochrony" przed ewentualnym zarzutem bezczynności. Nie bez znaczenia jest również wskazywana przez Sąd I instancji okoliczność, że wydanie przez organ I instancji postanowienia z 12 sierpnia 2022 r. pozwoliło na kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną tego rozstrzygnięcia. Z tych powodów, zaskarżone postanowienie i postanowienie z 12 sierpnia 2022 r. zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.