III OSK 1034/22

III OSK 1034/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 82/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par 2 pkt 4 i 8, art. 13 par 2a, art. 151, art. 149 par 1 pkt 3, art. 149 par 1a, art. 149 par 1 pkt 1, art. 149 par 2, art. 154 par 7, art. 154 par 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1274
art. 26 ust. 2, art. 58 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 82/21 w sprawie ze skargi M. K. w przedmiocie bezczynności Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; II. nakazać zwrócić ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi; III. zasądzić od M. K. na rzecz Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 82/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. w przedmiocie bezczynności Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...], zobowiązał Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do odebrania zapewnienia spadkowego od M. K. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w nieodebraniu zapewnienia spadkowego od M. K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), przyznał od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz M. K. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych (pkt III), a także zasądził od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz M. K. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 22 września 2020 r. do Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...] (dalej: "Konsul") wpłynęła odezwa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie o udzielenie pomocy sądowej, poprzez odebranie od M. K. (dalej: "skarżąca") zapewnienia spadkowego w trybie art. 671 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.c."), w tym o przesłuchanie skarżącej i uzyskanie odpowiedzi na pytania, wymienione w załączniku do odezwy.
Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. Konsul poinformował skarżącą, o wpływie odezwy. Pouczył skarżącą, że w przypadku wyrażenia zgody na przesłuchanie, prosi o kontakt w celu uzgodnienia terminu przesłuchania, podkreślając sytuację epidemiczną w hrabstwie [...] oraz brak możliwości realizacji osobistych przesłuchań z powodu ograniczeń sanitarnych.
W dniu 10 listopada 2020 r. drogą e-mailową skarżąca poinformowała Konsula o chęci ustalenia terminu przesłuchania w konsulacie. Tego samego dnia poinformowano skarżącą, że zostanie zawiadomiona, gdy w konsulacie będzie ponownie wprowadzona możliwość przesłuchań.
Następnie w dniu 19 listopada 2020 r. skarżąca zwróciła się do Konsula o przeprowadzenie czynności przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie ich na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tym samym dniu Konsul poinformował skarżącą, że art. 26 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (Dz. U. z 2020 r. poz. 195 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo konsularne") nie dopuszcza przesłuchania w drodze wideokonferencji w konsulacie. Poinformował jednocześnie skarżącą, że tzw. "ustawa covidowa" odnosi się do przesłuchań realizowanych bezpośrednio przez sądy, a nie na wniosek sądu przez konsulat.
W dniu 20 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Konsula o odebranie zapewnienia spadkowego od skarżącej z wykorzystaniem przepisów prawa krajowego, umożliwiających dokonanie czynności na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, bądź też załatwienie sprawy w formie ustnej, telefonicznej lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Konsul, odpowiadając pełnomocnikowi skarżącej w tym samym dniu wskazał na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 26 Prawa konsularnego podkreślając, że ustawa ta całościowo reguluje postępowania przez Konsulem. Jednocześnie organ poinformował, że w chwili obecnej wykonanie czynności przesłuchania w drodze wideokonferencji i tak nie byłoby możliwe z powodów technicznych tj. braku wyposażenia urzędów konsularnych w odpowiedni sprzęt.
W dniu 1 grudnia 2020 r. Konsul poinformował drogą e-mailową Sąd Rejonowy, że z uwagi na sytuację epidemiczną w hrabstwie [...] oraz wprowadzone w urzędzie konsularnym restrykcje sanitarne nie było możliwe dotychczas przesłuchanie skarżącej.
Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Konsul poinformował skarżącą o okolicznościach, o których poinformował jej pełnomocnika drogą mailową w dniu 20 listopada 2020 r.
Następnie pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. Konsul poinformował Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie o okolicznościach, o których informował w dniu
1 grudnia 2020 r. drogą e-mailową.
W dniu 24 stycznia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Konsula z zapytaniem, o możliwość ustalenia terminu odebrania zapewnienia spadkowego. W odpowiedzi Konsul poinformował skarżącą, że nie może wskazać dokładnego terminu, z uwagi na sytuację epidemiologiczną.
Skarżąca w dniu 17 lutego 2021 r. ponowiła prośbę o informację, co do możliwości ustalenia terminu odebrania od skarżącej zapewnienia spadkowego. Odpowiadając skarżącej Konsul wyjaśnił, że w dalszym ciągu nie prowadzi osobistych przesłuchań w urzędzie i nie może wskazać przybliżonego terminu przesłuchania.
W dniu 15 marca 2021 r. drogą e-mailową do Konsulatu wpłynęła skarga M. K. na bezczynność Konsula w sprawie dotyczącej odebrania zapewnienia spadkowego.
Pismem z dnia 15 marca 2021 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Odpowiadając na skargę, podejmujący w postępowaniu czynności za Konsula Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w art. 26 ust. 1 pkt 2 Prawa konsularnego przewidziano, że na wniosek Sądu Konsul przesłuchuje strony, uczestników postępowania, świadków i podejrzanych. Podkreślić należy, że przepis ten nakłada na Konsula obowiązek przesłuchania i nie przewiduje możliwości uchylenia się od dokonania wnioskowanej przez sąd czynności. Możliwości takiej nie sposób również doszukać się w art. 35 Prawa konsularnego, przewidującym obowiązek Konsula odmowy wykonania czynności sprzecznej z prawem lub zasadami współżycia społecznego (ust. 1), a także możliwość odmowy wykonania czynności w określonych sytuacjach (ust. 2). W ocenie Sądu przepis art. 26 ust. 1 pkt 2 Prawa konsularnego stanowi w niniejszej sprawie dla skarżącej uprawnienie do odebrania przez Konsula zapewnienia spadkowego i przesłuchania skarżącej. Na ocenę tę nie ma wpływu okoliczność, że odezwa o udzielenie pomocy sądowej została wystosowana przez sąd powszechny. Zgodnie bowiem z art. 1134 k.p.c. sądy mogą występować do polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego o przeprowadzenie dowodu lub o doręczenie pisma, jeżeli osoba mająca być przesłuchana lub odbiorca pisma jest obywatelem polskim przebywającym za granicą.
W ocenie Sądu realizacja obowiązku, nałożona na Konsula mocą art. 26 ust. 1 pkt
2 Prawa konsularnego, wpływa w sposób wyraźny na sferę praw skarżącej i nie znajdujące uzasadnienia jest twierdzenie, że nie przysługuje skarżącej prawo kontroli sprawy wszczętej na jej wniosek dotyczący stwierdzenia nabycia spadku, w tym odebrania od niej zapewnienia spadkowego i przesłuchania jej.
Sąd I instancji stwierdził, że z przebiegu sprawy, dotyczącej odebrania przez Konsula zapewnienia spadkowego od skarżącej oraz przesłuchania jej, bezspornie wynika, że odezwa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia wpłynęła do Konsulatu w dniu 22 września 2020 r., natomiast w dniu 9 listopada 2020 r. organ poinformował skarżącą o potrzebie wyrażenia przez nią zgody na przesłuchanie oraz uzgodnienia terminu przesłuchania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że od 10 listopada 2020 r. do 17 lutego 2021 r. Konsul korespondował ze skarżącą oraz jej profesjonalnym pełnomocnikiem, zawsze stwierdzając, że nie jest możliwe przesłuchanie skarżącej w konsulacie. Przy czym podkreślić należy, że Konsul za każdym razem nie wyznaczał terminu załatwienia sprawy, czym uchybiał obowiązkowi, określonemu w art. 58 ust. 2 Prawa konsularnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z zakończeniem sprawy, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W realiach kontrolowanej sprawy Sąd dopatrzył się bezczynności Konsula.
Stwierdzenie przez Sąd, że skarga na bezczynność Konsula okazała się zasadna, skutkowało koniecznością zobowiązania organu do odebrania zapewnienia spadkowego od skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W szczególności Sąd I instancji uznał, że Konsul, w okresie od dnia 9 listopada 2020 r. do dnia 15 marca 2021 r. (data złożenia skargi na bezczynność), uzależniał możliwość odebrania zapewnienia spadkowego oraz przesłuchania skarżącej od poprawy sytuacji epidemicznej na terenie hrabstwa [...], czemu dał wyraz w korespondencji ze skarżącą oraz jej pełnomocnikiem. Już początkowy etap postępowania zainicjowanego przed Konsulem obarczony był wadą bezczynności, gdyż po wpływie odezwy o udzielenie pomocy sądowej (data wpływu do konsulatu 22 września 2020 r.) Konsul dopiero pismem z dnia 9 listopada 2020 r. zwrócił się do skarżącej o udzielnie informacji w przedmiotowej sprawie. Niedochowanie terminów załatwienia sprawy, a także udzielane przez Konsula informacje o bliżej nieokreślonej terminowo możliwości odebrania zapewnienia spadkowego i uzależnianie dokonania spornej czynności od niepewnych zdarzeń, takich jak poprawa sytuacji epidemicznej, zniesienie restrykcji, czy postępowanie procesu szczepień, mogło rodzić po stronie skarżącej uzasadnione wątpliwości, czy jej sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Jednocześnie
w odpowiedzi na skargę (str. 6) z dnia 13 kwietnia 2021 r. organ przyznał, że od 15 marca 2021 r. władze hrabstwa [...] zliberalizowały zasady funkcjonowania instytucji publicznych w związku z pandemią Covid-19.
W ocenie WSA w Warszawie takie procedowanie organu nie może być akceptowane w państwie prawa, a bezczynność, w której pozostawał Konsul, należało określić jako rażąco naruszającą prawo.
Skoro Sąd I instancji stwierdził, że co do zasad organ dopuścił się bezczynności, rażąco naruszającej prawo, to zobligowany był do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., o ile zawnioskowano w skardze o zastosowanie tej instytucji. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych spełni funkcje, które są przypisywane tej instytucji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
1. zastosowaniu:
a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznaniu, że skarga w przedmiotowej sprawie podlega kontroli przez sąd administracyjny - jako skarga na bezczynność organu w dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej (czynność materialno-techniczna) i jednocześnie
b) art. 13 § 2a p.p.s.a. i uznaniu, że przepis ten określa kognicję sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, chociaż określa on jedynie właściwość miejscową sądu, o ile sprawa należy do spraw sądowoadministracyjnych,
- co doprowadziło do niezastosowania art. 1, art. 16 i art. 21 lit. d) Konwencji o przeprowadzaniu dowodów za granicą w sprawach cywilnych lub handlowych sporządzonej w Hadze dnia 18 marca 1970 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 582, zwana dalej: "Konwencja haska"), chociaż czynność polegała na odebraniu zapewnienia spadkowego i przesłuchaniu w tym charakterze świadka na wniosek Sądu o przeprowadzenie dowodu w sprawie cywilnej, która to czynność dowodowa dokonywana jest według przepisów procedury obowiązujących Sąd, przed którym zostało wszczęte postępowanie - w tym przypadku procedury cywilnej,
- co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nieodrzucenia skargi, pomimo że sprawa nie ma charakteru sprawy sądowoadministracyjnej i nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2. niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy Prawo konsularne", oraz w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych czynności sądów w sprawach z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego oraz karnego w stosunkach międzynarodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1657 z późn. zm.) i pominięciu przez Sąd I instancji, że czynności na wniosek sądu lub prokuratora konsul wykonuje, stosując odpowiednio właściwe przepisy prawa polskiego (w tym przypadku procedury cywilnej) i w związku z tym do wniosków o przeprowadzenie dowodów przesyłanych do przedstawicielstw dyplomatycznych lub konsuli Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się przepis § 44 ust. 1 ww. rozporządzenia, do którego odsyła § 45 ust. 1 tego aktu; niezastosowanie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że organ zobowiązany był do stosowania przepisu art. 58 ustawy Prawo konsularne w zakresie terminu dokonania czynności i w konsekwencji do uwzględnienia skargi,
3. zastosowaniu art. 58 ust. 1 i ust. 2 Prawa konsularnego i uznaniu, że organ powinien przyjąć zapewnienie spadkowe w terminie wynikającym z przepisu art. 58 ust. 1 Prawa konsularnego albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, podczas gdy czynność dowodowa przeprowadzana na wniosek Sądu o przeprowadzenie dowodu w sprawie cywilnej według procedury cywilnej, w trybie art. 16 Konwencji haskiej, nie jest sprawą w rozumieniu art. 51 Prawa konsularnego i konsul nie wszczyna w tym zakresie postępowania, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd bezczynności organu i w związku z tym miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 i 2 ustawy Prawo konsularne i stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy art. 58 Prawa konsularnego nie miał zastosowania w sprawie odebrania zapewnienia spadkowego przez organ, który realizował czynność w trybie przepisów procedury cywilnej, zgodnie z brzmieniem art. 21 lit. d Konwencji haskiej i podejmował działania w sprawie, informując skarżącą i wnioskujący o czynność Sąd o uwarunkowaniach jej dokonania, co zostało przez Sąd I instancji pominięte, i w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ pozostawał w bezczynności; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wadliwością oceny działań organu i uwzględnieniem skargi;
5. zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 i 2 ustawy Prawo konsularne i stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że organ powinien przyjąć zapewnienie spadkowe w terminie wynikającym z przepisu art. 58 ust. 1 ustawy Prawo konsularne albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, a organ uzależniał dokonanie czynności od niepewnych zdarzeń takich jak poprawa sytuacji epidemicznej, zniesienie restrykcji czy postępowanie procesu szczepień, co, zdaniem Sądu, mogło rodzić po stronie skarżącej uzasadnione wątpliwości, że jej sprawa zmierza ku zakończeniu, podczas gdy Sąd pominął w tej ocenie, że:
a. art. 58 Prawa konsularnego nie miał zastosowania w sprawie odebrania zapewnienia spadkowego i nie mógł stanowić odniesienia dla oceny stopnia przekroczenia terminu przez organ, który realizował czynność w trybie przepisów procedury cywilnej, zgodnie z brzmieniem konwencji haskiej (art. 21 lit. d),
b. pandemia wirusa SARS-CoV-2 i związane z tym restrykcje wprowadzone w Hrabstwie [...] zakazujące lub znacznie ograniczające funkcjonowanie instytucji publicznych wpływały na termin dokonania czynności w ramach pomocy sądowej, o czym był informowany wnioskujący Sąd, i były to okoliczności niezawinione przez organ, a nawet niezależne od organu, a ich ustanie umożliwiające niezwłoczne podjęcie czynności
- niemożliwe do przewidzenia, o czym uczestnik postępowania przez sądem powszechnym, czyli skarżąca w niniejszej sprawie, także była informowana,
c. czynność została dokonana niezwłocznie, przed wydaniem wyroku, w sytuacji ziszczenia się warunków umożliwiających jej bezpieczne przeprowadzenie,
- co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że bezczynność organu miała miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wadliwością oceny działań organu i uwzględnieniem skargi;
6. zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 i ust. 2 Prawa konsularnego i ustaleniu, że organ nie dokonał czynności do dnia wydania wyroku przez co pozostawał w rażącej bezczynności w świetle terminu określonego w art. 58 ust. 1 Prawa konsularnego, podczas gdy organ odebrał zapewnienie spadkowe w dniu 18 maja 2021 r. w trybie przewidzianym przez przepisy konwencji haskiej, co czyni bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do dokonania czynności odebrania zapewnienia spadkowego od skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zastosowanie tego przepisu doprowadziło do zobowiązania organu do przeprowadzenia czynności, która została dokonana przed wydaniem wyroku, miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy;
7. zastosowaniu art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. i przyznaniu przez Sąd I Instancji od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych na skutek:
a) błędnego przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 58 Prawa konsularnego, a nieodebranie zapewnienia spadkowego w terminie wynikającym z tego przepisu skutkowało bezczynnością organu określoną jako rażąca, oraz
b) nieuwzględnienia przez Sąd obiektywnych okoliczności niezależnych od organu, które miały wpływ na termin dokonania czynności procesowej, i wynikały bezpośrednio z trwającego stanu pandemii oraz wprowadzonych restrykcji w obszarze funkcjonowania organu, a które to okoliczności powinny być uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze środki tego rodzaju powinny być stosowane z rozwagą, a więc
w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż organ odebrał zapewnienie spadkowe w trybie przepisów procedury cywilnej w dniu 18 maja 2021 r. - w terminie i okolicznościach zapewniających bezpieczeństwo dla uczestniczących w czynności osób
- co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena działań organu w oparciu o przepisy mające w sprawie zastosowanie (przepisy procedury cywilnej) oraz uwzględnienie okoliczności, w których działał organ, doprowadziłyby do niezasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma Organu do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. KG LAN 3101-36-2020) na stwierdzenie faktu, że organ odebrał od skarżącej zapewnienie spadkowe w dniu 18 maja 2021 r., co czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do odebrania zapewnienia spadkowego od skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w
§ 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na zasadnicze pytanie, tj. czy czynność konsula polegająca na odebraniu zapewnienia spadkowego i przesłuchaniu w tym charakterze świadka na wniosek sądu powszechnego o przeprowadzenie dowodu w sprawie cywilnej, a dokonywaną na podstawie art. 671 § 1 k.p.c. w zw. z art. 1134 k.p.c. jest czynnością, na którą można wnieść skargę na bezczynność do sądu administracyjnego.
Odpowiedź na to pytanie jest konieczna dla stwierdzenia, czy taka sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a.). Aby zatem sąd administracyjny mógł rozpoznać skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, niezbędne jest ustalenie czy wniesiona w tym zakresie skarga dotyczy przypadków określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a art. 3 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie nie chodzi o bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w punktach 1- 3 i 4a art. 3 § 2 p.p.s.a. W grę wchodzi zatem kwalifikacja tej czynności jako przedmiotu zaskarżenia z punktu 4 art. 3 §
2 p.p.s.a. tj. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taką też kwalifikację zaskarżonej czynności przyjął Sąd I instancji (s. 5-6 uzasadnienia). Jednak, aby móc zakwalifikować akt lub czynność jako przedmiot zaskarżenia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy stwierdzić czy:
1. akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3.
2. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
3. akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;
4. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 – zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej" (aspekcie przedmiotowym w zakresie aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 nie mieszczą się wszelkie przejawy działania organów administracji publicznej podlegające kwalifikacji jako czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego [por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 182, i uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147, oraz M. Bogusz, Pojęcie aktów..., s. 178–179, i B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 15]. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tak też przyjął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 października 2009 r., I SA/Gd 220/09, LEX nr 524668. Z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający do zakwalifikowania aktu lub czynności jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości., s. 15, i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r., II SA/Ol 456/06, LEX nr 193384);
5. akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Będąca przedmiotem analizy czynność konsula, polegająca na odebraniu zapewnienia spadkowego i przesłuchaniu w tym charakterze świadka na wniosek sądu powszechnego o przeprowadzenie dowodu w sprawie cywilnej, jest wprawdzie dokonywana przez organ administracyjny, nie przyjmuje formy decyzji lub postanowienia oraz odnosi się do podmiotu zewnętrznego, to jednak nie ma ona charakteru publicznoprawnego (nie jest przejawem władztwa administracyjnego), nie dotyczy wprost praw lub obowiązków adresata wynikających z przepisów prawa (nie kreuje ich, ani nie konkretyzuje), a także chociaż podmiotem tej czynności jest skarżąca (która, występując w roli świadka miała być przesłuchana w celu złożenia zapewnienia spadkowego), to adresatem tej czynności jest Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie, który zlecił przeprowadzenie tej czynności i jest jej odbiorcą.
Przypomnieć należy pogląd wyrażony w postanowieniu składu 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 51. W postanowieniu tym NSA zwrócił uwagę, że podczas gdy decyzja administracyjna stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4,
są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Czynność polegająca na przesłuchaniu przez konsula osoby wskazanej przez sąd powszechny nie realizuje praw i obowiązków tej osoby, które wynikałyby z przepisów z zakresu administracji publicznej.
Jak wynika z treści art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne czynność przesłuchania strony, uczestników postępowania, świadków i podejrzanych konsul wykonuje, stosują odpowiednie przepisy prawa polskiego, jeżeli osoba, która ma być przesłuchana, jest obywatelem polskim i zgadza się dobrowolnie przyjąć pismo lub inny dokument albo złożyć zeznanie lub wyjaśnienie. Czynność odebrania zapewnienia spadkowego następuje na podstawie art. 671 § 1 k.p.c. w zw. z art. 1134 k.p.c. Jest to zatem typowa czynność o charakterze procesowym, a nie materialnoprawnym, a jej przeprowadzenie nie jest wynikiem wszczętego przez konsula postępowania z urzędu lub na wniosek strony.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić, że czynność konsula polegająca na odebraniu zapewnienia spadkowego i przesłuchaniu w tym charakterze świadka na wniosek sądu powszechnego o przeprowadzenie dowodu w sprawie cywilnej, a dokonywaną na podstawie art. 671 § 1 k.p.c. w zw. z art. 1134 k.p.c. nie jest inną czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność do sądu administracyjnego
Zasadny jest także zarzut wskazujący, iż kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z art. 13 § 2a p.p.s.a. Przepis ten określa jedynie właściwość miejscową sądu, o ile sprawa należy do spraw sądowoadministracyjnych, to w przypadku skargi na działalność konsula właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę urząd obsługujący ministra właściwego do spraw zagranicznych.
Mając powyższe na uwadze odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe.
Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego zaskarżony wyrok został uchylony a skarga M. K. w przedmiocie bezczynności Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzekając jak w pkt II sentencji postanowienia.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.