III OSK 1032/22

III OSK 1032/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 813/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art.6r ust.4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Prażmów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 813/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę nr XVII.159.2020 Rady Gminy Prażmów z dnia 17 stycznia 2020 r. w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Prażmów na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/21, uzupełnionym postanowieniem z dnia 14 marca 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Prażmów z dnia 17 stycznia 2020 r., nr XVII.159.2020, w przedmiocie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi stwierdził: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. oddalił wniosek Wojewody Mazowieckiego o zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Rada Gminy Prażmów w dniu 17 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr XVII.159.2020 w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi.
Pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej "skarżący") wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 6r ust. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej "u.c.p.g."). Skarżący podniósł, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g."). Rada Gminy Prażmów wprowadziła odpłatność za dodatkową usługę w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, polegającą na zwiększeniu częstotliwości odbioru szkła i papieru do jednego razu w miesiącu w kwocie 3,86 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej nieruchomość oraz zwiększeniu częstotliwości odbioru papieru do jednego razu w miesiącu w kwocie 2 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej nieruchomość. Skarżący zwrócił uwagę na definicję pojęcia odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r, poz. 797 ze zm.), wedle której odpadami komunalnymi są również szkło i papier wytworzone w gospodarstwie domowym. Na podstawie art. 6 c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. W zamian za pobraną opłatę gmina zapewnia pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Odbiór szkła i papieru następuje w ramach jednej opłaty za ogólny odbiór odpadów komunalnych. Z treści art. 6r ust. 3a u.c.p.g. wynika a contrario, że nie jest dopuszczalne ograniczenie ilości niewymienionych tam rodzajów odbieranych odpadów. Nadto skarżący stwierdził, że skoro w art. 6r ust. 4 u.c.p.g. jest mowa o rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów – to podjęta na tej podstawie prawnej uchwała nie może dotyczyć usług tożsamych rodzajowo z usługami już określonymi w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Dopiero wyraźne wyłączenie odbioru, w ramach uiszczanej opłaty, pewnej kategorii odpadów komunalnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 6r ust. 3a u.c.p.g. może uzasadniać odbiór wyłączonych odpadów jako dodatkową usługę świadczoną przez gminę. Skarżący podkreślił też, że rada gminy podejmując przedmiotową uchwałę obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w art. 6r ust. 4 u.c.p.g., a tym samym regulacje zawarte w uchwale nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem. Odbiór szkła i papieru nie stanowi dodatkowej usługi świadczonej przez gminę w zakresie odbioru odpadów komunalnych i nie uprawnia do określenia wysokości opłaty za taką usługę, gdyż odbiór tych odpadów powinien następować w ramach pobieranej przez gminę podstawowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że u.c.p.g. nie definiuje pojęcia usługi dodatkowej, a więc pozostawia gminie prawo do określania rodzaju usług dodatkowych.
W dniu 30 grudnia 2021 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym; jedną z form naruszenia prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, organ stanowiący musi bowiem ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Podstawę materialnoprawną przedmiotowej uchwały Rady Gminy Prażmów stanowił art. 6r ust. 4 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały. W celu dokonania prawidłowej wykładni tego przepisu konieczne jest odniesienie się do innych regulacji zawartych w u.c.p.g. Naczelna norma tego aktu zawarta jest w art. 3 ust. 1 – przewiduje ona, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada może postanowić o odbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości, które nie są zamieszkałe, a powstają odpady komunalne. Odbieranie odpadów komunalnych jest odpłatne (art. 6r ust. 3 u.c.p.g.) U.c.p.g. nie definiuje pojęcia odpadów komunalnych, niemniej ze względu na dyspozycję art. 1a należy odnieść się do definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym przez odpady komunalne należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwie domowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów. Jednocześnie na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach Minister Klimatu wydał rozporządzenie z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Zgodnie z § 2 odpady dzieli się na dwadzieścia grup, w tym odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie i zostały one oznaczone kodem 20 01. W tabeli tego rozporządzenia podano papier i tekturę pod kodem 20 01 01 oraz szkło pod kodem 20 01 02. Bezspornie zatem objęte przedmiotową uchwałą odpady w postaci papieru i szkła stanowią odpad komunalny powstający w gospodarstwach domowych.
Sąd I instancji wskazał dalej, że uchwała, którą podejmuje rada na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., jako akt prawa miejscowego reguluje podstawowe zasady świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych w zamian za opłatę. Takimi usługami jest odbieranie odpadów komunalnych w postaci papieru i szkła. Tego rodzaju odpady są objęte zasadniczą uchwałą regulującą sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbioru oraz zagospodarowania odpadów komunalnych. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa odbiór przez gminę papieru i szkła stanowi tzw. "dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych" – co uprawniałoby gminę do określenia wysokości ceny za taką usługę, czy też co do zasady odbiór takich odpadów komunalnych powinien następować w ramach pobieranej przez gminę opłaty za gospodarowanie (odbiór) odpadów komunalnych. Regulamin nie może przy tym modyfikować regulacji ustawowych lub nadawać im innego brzmienia. Gmina na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie może zwolnić się z wykonywania nałożonych na nią ustawowo obowiązków przez uchwalenie określonego regulaminu. Podstawowym obowiązkiem wynikającym z ustawy jest odbieranie odpadów komunalnych, do których zaliczają się m.in. papier i szkło. Odbiór tych odpadów nie może więc stanowić co do zasady usługi dodatkowej. Mieści się on generalnie w pojęciu odpadów komunalnych. Na podstawie zaś art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, a więc papieru i szkła od właścicieli nieruchomości. Za taką działalność gmina pobiera opłatę. A zatem w zamian za opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości odbiór wszystkich odpadów komunalnych. Wynika to wprost z art. 6r ust. 2d u.c.p.g.
Zdaniem Sądu i instancji, na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. rada gminy może podjąć uchwałę, której przedmiotem są dodatkowe usługi, tj. usługi wykraczające ponad standardowe (podstawowe), określone w uchwale wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ustawodawca nie sprecyzował, o jakie dodatkowe usługi chodzi, a jedynie wskazał na trzy elementy, które powinny być przedmiotem uchwały, tj. rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (pierwszy element) oraz sposób ich świadczenia (drugi element), a także wysokość cen za te usługi dodatkowe (trzeci element). Niemniej jednak według Sądu I instancji analiza wszystkich regulacji zawartych w u.c.p.g. nie pozwala na objęcie tą uchwałą tych odpadów, które podlegają uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Dlatego też zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/21, wywiodła Gmina Prażmów (dalej "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 6r ust. 4 u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości albo o uchylenie wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono zwięzłą argumentację.
Pismem z dnia 24 marca 2022 r. skarżący udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł: 1. na podstawie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 180 p.p.s.a. o odrzucenie skargi kasacyjnej Gminy Prażmów z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w przepisie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia oraz z uwagi na brak prawidłowo sformułowanego wniosku o uchylenie i zmianę zaskarżonego orzeczenia, a także powołanie się w uzasadnieniu skargi na treść innej uchwały, które to braki są brakami istotnymi i nienaprawialnymi w trybie przewidzianym dla uzupełnienia braków formalnych; 2. alternatywnie, w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 3. na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo ogólnego ujęcia zarzutu i skrótowej argumentacji spełnia ona wymogi formalne, jednak nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Zgodnie z powołanym w zarzucie skargi kasacyjnej art. 6r ust. 4 u.c.p.g. rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Przedmiotem uchwały podjętej na podstawie powołanego przepisu mogą być tylko "dodatkowe usługi" – tj. usługi wykraczające ponad usługi standardowe (podstawowe), które powinny być objęte uchwałą wydaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1493/18). Skoro "dodatkowe usługi" nie zostały w ustawie w sposób pozytywny zdefiniowane, to kluczowy pozostaje ów negatywny element ich określenia – są to usługi niebędące usługami standardowymi (podstawowymi); innymi słowy, jeżeli dana usługa jest usługą standardową (podstawową), to nie ma znamion usługi dodatkowej i pozostaje poza zakresem kompetencji prawotwórczej z art. 6r ust. 4 u.c.p.g. Kategorie usług, o których mowa w art. 6r ust. 3 i w art. 6r ust. 4 u.c.p.g., są rozłączne; podobnie rozłączne są zakresy przedmiotowe uchwał podejmowanych na podstawie tych przepisów.
Usługi polegające na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowaniu tych odpadów są usługami standardowymi (podstawowymi) – co do zasady – bez względu na kryterium ilościowe. Wspomniane kryterium ilościowe ma zastosowanie tylko do określonych kategorii odpadów, tj. zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych (art. 6r ust. 3a u.c.p.g.) – a contrario, nie ma zastosowania do pozostałych. Dodatkowe usługi, hipotetycznie rzecz ujmując, mogą być zrelatywizowane do odpadów komunalnych objętych usługami podstawowymi, ale w takim przypadku musiałyby polegać na jakichś czynnościach o charakterze akcesoryjnym, a nie na samym odbiorze tych odpadów. Sam odbiór odpadów komunalnych będzie zaś mógł uchodzić za usługę dodatkową, gdy będzie dotyczył odpadów w ilościach przekraczających limity określone na podstawie art. 6r ust. 3a.
Szkło i papier są – co wykazał Sąd I instancji i co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej – odpadami komunalnymi. Nie są one objęte regułą z art. 6r ust. 3a u.c.p.g., przeto ich odbiór – bez względu na ilość i częstotliwość – nie jest usługą dodatkową w rozumieniu art. 6r ust. 4 u.c.p.g. i tym samym nie mógł być przedmiotem uchwały podjętej na podstawie tego przepisu. Określenie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych przynależy do materii uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. – samego zwiększenia tej częstotliwości również nie sposób uznać za usługę dodatkową.
Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 6r ust. 4 u.c.p.g. jest prawidłowa, a pozbawiony szerszego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do jej zakwestionowana – nietrafny. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przedmiotem usług dodatkowych może być częstszy odbiór odpadów komunalnych w postaci szkła i papieru.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a.