III OSK 1031/22

III OSK 1031/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 614/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 614/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 11 marca 2021 r. nr SKO.4000-338/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 614/21 oddalił skargę K. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: "SKO") z 11 marca 2021 r. nr SKO.4000-338/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli była decyzja SKO z 11 marca 2021 r., nr SKO.4000-338/2021 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 15 stycznia 2021 r., nr OŚ.6220.1.2020.HCh.69, w której odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nazwanego "[...]".
Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, co do zasady jest decyzją związaną. Sąd wskazał, że w postanowieniu z 31 lipca 2020 r., nr WOOŚ-I.4221.118.2020.ML.2, RDOŚ w Warszawie negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że uzgodnienie z art. 77 ust. 1 pkt 1 udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.: Dz.U. z 2021 poz. 247 ze zm., dalej: "u.u.i.ś.") dokonywane z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jest postanowieniem niezaskarżalnym, a więc może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji środowiskowej. Ponadto regionalny organ ten jest podmiotem wyspecjalizowanym i w większości przypadków warunki formułowane przez ten organ w uzgodnieniu są w całości inkorporowane do osnowy decyzji środowiskowej przez organ prowadzący postępowanie główne. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Uzgodnienie powoduje zatem w postępowaniu głównym związanie organu właściwego stanowiskiem organu uzgadniającego.
Zdaniem Sądu, związanie należy traktować jako brak sprzeczności decyzji wydanej w postępowaniu głównym ze stanowiskiem organu uzgadniającego (czyli m.in. respektowanie wszystkich zaleceń organu uzgadniającego). Pomimo że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter postępowania akcesoryjnego i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej i nie może być samodzielnie przez ten organ weryfikowane czy zmieniane.
Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie porównanie wydanego postanowienia RDOŚ w Warszawie z 31 lipca 2020 r. nr WOOŚ-I.4221,118,2020.ML.2 i decyzji organu I instancji z 15 stycznia 2021 r. nr OŚ.6220.1.2020.H.Ch.69 prowadzi do konkluzji, że ten ostatni w swojej decyzji zastosował się do poglądu w sprawie organu uzgadniającego. Zatem będąc związany stanowiskiem organu uzgadniającego, organ I instancji uwzględnił tezy wskazane w postanowieniu RDOŚ w Warszawie z 31 lipca 2020 r. nr WOOŚ-I.4221.118.2020.ML.2. Sąd wskazał, że mimo iż właściwy organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia jest związany tym postanowieniem uzgodnieniowym, to do jego kontroli jest kompetentny właściwy organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji głównej. Sąd podkreślił, że postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ w Warszawie z 31 lipca 2020 r. nie jest wiążące dla organu odwoławczego. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.
Sąd zwrócił uwagę, że SKO oceniło, że RDOŚ w Warszawie dokonał negatywnego uzgodnienia w oparciu o kompletny materiał dowodowy. RDOŚ w Warszawie dysponował wnioskiem o wydanie decyzji oraz sporządzonym na potrzeby postępowania raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z inwentaryzacją przyrodniczą. Nadto, był również w posiadaniu dokumentacji, o dołączenie której wnioskuje w treści skargi skarżący. Wymieniane w skardze opracowania zostały sporządzonego na zlecenie RDOŚ w Warszawie, są w jego posiadaniu, a treść tych dokumentów była znana ww. organowi z urzędu. Mając na uwadze całokształt posiadanej wiedzy na datę 31 lipca 2020 r., to jest datę wydania postanowienia w sprawie, RDOŚ uznał, że dla działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości [...], to jest dla działek objętych wnioskiem, zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza (Crex crex) w postaci użytków zielonych, przez ich użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe lub pastwiskowe, utrzymanie ich otwartego charakteru i zabezpieczenie przed istotnymi naruszeniami warunków wodnych. W zarządzeniu nr 12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 31 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002 (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2014 r.. poz. 3825 ze zm.) ustalono istniejące i potencjalne zagrożenia dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony w obszarze oraz działania ochronne. W ww. zarządzeniu zdefiniowano również zagrożenia, które mogą się przyczynić do pogorszenia stanu zachowania gatunków i ich siedlisk, którym jest zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych (z łąk i pastwisk na pola uprawne lub inne użytki, zaniechanie koszenia) skutkujące uszczupleniem areału siedlisk dostępnych dla gatunku, powodujące w efekcie zubożenie bazy pokarmowej. Z danych posiadanych przez RDOŚ w Warszawie jednoznacznie wynika, że omawiane działki stanowią siedliska lęgowe i miejsce żerowania derkacza (Crex crex) - będącego przedmiotem ochrony na terenie obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB 140002. W tym przypadku podstawowe i szczególne znaczenie ma zachowanie obecnego stanu użytkowania gruntów oraz również przeprowadzenie działań, o których mowa w treści przywoływanego powyżej zarządzenia, w tym przede wszystkim działań zapobiegawczych i ochronnych. RDOŚ w Warszawie jest organem odpowiedzialnym za wdrażanie szczegółowych procedur i działań zmierzających do ochrony określonych gatunków roślin, zwierząt, ptaków. W zakresie jego kompetencji leży również identyfikowanie występowania określonych gatunków na danych terenach, ich miejsce lęgowych, czy też miejsc żerowania. RDOŚ w Warszawie w treści kwestionowanego przez skarżącego postanowienia wskazał wprost, że omawiane działki stanowią grunty rolne stanowiące rozległe siedliska lęgowe i miejsce żerowania gatunków będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002. Powyższe stanowisko RDOŚ w Warszawie zaprzecza twierdzeniu podnoszonemu przez skarżącego, że RDOŚ miał nie dostrzec faktu rolnego uprawiania i przekształcenia terenów objętych planowanym przedsięwzięciem.
Zdaniem Sądu I instancji, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało, że chroniony gatunek ptaka - derkacz - występuje także na obszarach upraw rolnych. Wskazaną okoliczność miał na uwadze RDOŚ w Warszawie, podając w treści kwestionowanego postanowienia, że teren przedsięwzięcia stanowi nie tylko teren lęgowy tego gatunku, ale również miejsce jego żerowania. Sam skarżący w treści skargi podnosi, że ptak ten ma występować na terenach zielonych (o których mowa w przepisach ochrony środowiska), zaś za tereny zielone należy - w ocenie skarżącego - uznawać te grunty, które przywołuje właśnie w skardze. Sąd podkreślił, iż przez tereny zielone należy również uznawać grunty rolne, a z tego rodzaju terenami organy administracji publicznej miały do czynienia w kontrolowanej przez Sąd sprawie.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał i wyjaśnił, z jakich względów dał wiarę treści negatywnego uzgodnienia dokonanego przez RDOŚ w Warszawie oraz ocenie występowania chronionego gatunku ptaka - derkacza oraz dlaczego w tym zakresie nie podzielił argumentacji skarżącego oraz treści sporządzonej w sprawie inwentaryzacji przyrodniczej.
Zdaniem Sądu I instancji, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE") oraz art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: "p.o.ś."), art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 55, dalej: "u.o.p."), przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym ustaleniem treści zasady przezorności. Według Sądu, przedmiotowe przepisy w realiach niniejszej sprawy zastosowane zostały prawidłowo.
Sąd I instancji stwierdził, że SKO prawidłowo wykazało, że rolnicze wykorzystywanie terenu w niczym nie przeczy możliwości zakładania siedlisk przez chroniony gatunek ptaka oraz jego żerowania. Na pewno zagrożeniem dla jego występowania będzie zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia, polegającego na całkowitym przekształceniu terenu inwestycyjnego, zabudowanie go 24 budynkami kurników, o powierzchni ok. 3291 m2 każdy, szeregiem innych budynków, dróg, spowodowaniem wzmożonego ruchu, jak również wyeliminowaniem z obszaru chronionego naturalnych terenów lęgowych dla tego ptaka. Wprowadzenie tego rodzaju zabudowy doprowadziłoby w rezultacie do całkowitej degradacji terenu objętego wnioskiem w aspekcie możliwości występowania na nim chronionego gatunku ptaka. Właściciel terenu objętego wnioskiem jest obowiązany do wdrażania działań ochronnych i nie może podejmować czynności, które z samej swojej istoty stanowią zaprzeczenie dla postanowień wprowadzających działania ochronne, a tego rodzaju działaniem byłoby bezsprzecznie zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia. Zatem przy prowadzonej również obecnie produkcji rolnej winien on bezwzględnie wdrażać mechanizmy ochronne i zapobiegawcze, wprowadzone przepisami powoływanego przez organy zarządzenia. Derkacz podlega w Polsce ochronie ścisłej. Gatunek ten wymaga także ochrony czynnej. Sąd I instancji, mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia, stwierdził, że słusznie uznał RDOŚ w Warszawie w negatywnym uzgodnieniu, że z uwagi na zakres przedsięwzięcia należało przyjąć, że stoi ono w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB 140002 i stanowi realne zagrożenie dla ww. obszaru przez intensywną zajętość terenu oraz zmianę użytkowania gruntów rolnych i wpłynie negatywnie na siedliska lęgowe i miejsca żerowania ptaków będących przedmiotami ochrony na terenie ww. obszaru.
Sąd zgodził się także z organem odwoławczym, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że skoro tereny objęte wnioskiem sklasyfikowano jako szczególnie istotne z uwagi na zachowanie siedlisk derkacza, to nie można było podzielić argumentacji prezentowanej w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz inwentaryzacji przyrodniczej, że ich autor nie stwierdził występowania tego ściśle chronionego gatunku na terenie przedsięwzięcia.
Sąd podkreślił, że ze stanowiska RDOŚ w Warszawie, zaprezentowanego w sprawie, w sposób jednoznaczny wynika, że wskazane działki, na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia stanowią siedliska lęgowe derkacza (Crex crex) - będącego przedmiotem ochrony na terenie obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002. Z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia, jego zakres, rodzaj planowanych robót oraz planowane przekształcenie rolnego charakteru terenu objętego wnioskiem i zabudowanie go prawie na całej powierzchni między innymi 24 budynkami kurników. Nie można było zatem zaplanować działań ochronnych, które zezwoliłyby na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Realizacja przedsięwzięcia zniweczyłaby treść przepisów ochrony środowiska oraz stanowiła realne zagrożenie dla gatunku chronionego ptaka.
Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowane przedsięwzięcie polega na całkowitej zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych - ich zabudowie, wprowadzeniu intensywnej działalności hodowlanej, intensywnej zabudowy i całkowitym pozbawieniu terenu inwestycyjnego miejsc, gdzie chroniony gatunek mógłby zakładać siedliska lub żerować. Dlatego RDOŚ w Warszawie oraz orzekające w sprawie organy prawidłowo powołały się treść zasad ogólnych prawa ochrony środowiska: przezorności i zrównoważonego rozwoju. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Istotą zasady przezorności jest więc przyjęcie iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się «na korzyść środowiska» a nie «na korzyść inwestycji»" (M. Kropiewnicka, Realizacja zasady przezorności na obszarach Natura 2000, [w:] A. Kaźmierska-Patrzyczna, M.A. Król, Problemy wdrażania systemu Natura 2000 w Polsce, Szczecin, Łódź, Poznań 2013, s. 64).
W ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II skargi, dotyczący naruszenia przepisów art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 6 p.o.ś., art. 5 Konstytucji a także art. 33 ust. 1 u.o.p., przez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym ustaleniem treści zasady przezorności (ostrożności), co z kolei doprowadziło do jej zastosowania, w okolicznościach faktycznych sprawy, w których nie znajduje ona zastosowania, a w konsekwencji przyjęciem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona możliwość realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...], powiat [...], woj. [...].
Sąd I instancji zgodził się z RDOŚ w Warszawie, że przedłożony raport nie stanowi jednoznacznego dowodu na podstawie, którego można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na: - stan przedmiotów ochrony, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 Dolina Liwca PLB 140002; - gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002; - integralność, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 Dolina Liwca PLB 140002 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy wyjaśniły na podstawie treści zarządzenia nr 12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 31 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002 (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2014 r. poz. 3825 ze zm.) jakie były założenia dotyczące planu zadań ochronnych na terenie planowanego przedsięwzięcia. Organy wyjaśniły w szczególności jakie cele instrumentalne wybrał RDOŚ w Warszawie, który w postanowieniu z 31 lipca 2020 r. nr WOOŚ-I.4221.118.2020.ML.2 odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły proces wykładni operatywnej przepisów prawa materialnego, która jest związana z rozstrzygnięciem obejmującym odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nazwanego jako "[...]".
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w zaskarżonym wyroku stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym i przyjęcia przez WSA za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego ustalonego przez organ wadliwie tj. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art 80 § 1 k.p.a., którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd, co skutkowało przyjęciem jako podstawę orzekania stanu faktycznego sprzecznego z dostępnym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym tj. ustalenie, że na obszarze działek o nr ew. [...] występują siedliska derkacza będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002 podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie oraz dostępnego organom uczestniczącym w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że na ww. działkach gruntu wskazany gatunek nie występuje, a także, że dla obszaru Planowanego przedsięwzięcia zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza, polegające na użytkowaniu ich kośnie, kośno-postawiskowo lub pastwiskowe oraz utrzymanie ich otwartego charakteru oraz zabezpieczenie przed naruszeniami warunków wodnych;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w zaskarżonym wyroku stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym i przyjęcia przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego niezgodnego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz twierdzeniami Strony, tj. przyjęcie, iż obszar planowanego przedsięwzięcia stanowią "tereny zielone" oraz, że dla obszaru planowanego przedsięwzięcia i zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza, polegające na użytkowaniu ich kośnie, kośno-postawiskowo lub pastwiskowo oraz utrzymanie ich otwartego charakteru oraz zabezpieczanie przed naruszeniami warunków wodnych podczas, gdy w odniesieniu do działek gruntu, na których ma być realizowane planowane przedsięwzięcie nie przewidziano takich działań oraz nie stanowią one "terenów zielonych";
3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego sformułowanych w skardze tj. tj. dokumentu pn. "Ekspertyza na potrzeby uzupełniania stanu wiedzy na obszarze Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002 - derkacz" autorstwa M. J. oraz "Inwentaryzacji ptaków w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002" autorstwa A. D., H. K., D. M., A. G. oraz R. K. z 2011 r. wykonanej dla RDOŚ w Warszawie podczas, gdy wskazane dowody miały umożliwić Sądowi dokonanie ustaleń stanowiących podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postanowienia RDOŚ w Warszawie (znak: WOOŚ-1.4221.118.2020.ML.2) z 31 lipca 2020 r., tj. ustalenie okoliczności przeciwnej do przyjętej za podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz postanowienia RDOŚ, że na obszarze planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, nie występują siedliska derkacza (gatunku chronionego), a przeprowadzenie tych dowodów, z uwagi na ich charakter (dowody z dokumentów) nie powodowałoby jakiegokolwiek przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 6 p.o.ś., art. 5 Konstytucji, art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym ustaleniem treści zasady przezorności (ostrożności), co z kolei doprowadziło do jej zastosowania, w okolicznościach faktycznych sprawy, w których nie znajduje ona zastosowania, a w konsekwencji przyjęciem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona możliwość realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...], powiat [...], woj. [...].
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z 15 stycznia 2021 r. względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: dokumentu tj.: postanowienia RDOŚ w Warszawie z 9 grudnia 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. WOOŚ-1.4221.92.2021.ACH.2, celem wykazania faktu: treści wskazanego dokumentu, ustalenia przez RDOŚ w Warszawie niewystępowania żadnych ryzyk dla przedmiotów ochrony Obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PIB140002 w realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko planowanego na działkach gruntu zlokalizowanych w granicach Obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PIB140002 oddalonych od działek strony o ok. 200 m; z ekspertyzy przyrodniczej w ramach projektu nr POIS.02.04.00-00-0191/16 pod nazwą "Inwentaryzacja cennych siedlisk przyrodniczych kraju, gatunków występujących w ich obrębie oraz stworzenie Banku Danych o Zasobach Przyrodniczych"- PLB wykonanej na zlecenie RDOŚ w Warszawie w części odnoszącej się do Doliny Liwca, tj. dokumentu pn. "Ekspertyza na potrzeby uzupełniania stanu wiedzy na obszarze Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002 - derkacz" autorstwa M. J., celem wykazania faktu: niewystępowania stanowisk lęgowych derkacza na obszarze działek objętych wnioskiem Strony, tj. na obszarze planowanego przedsięwzięcia; z Inwentaryzacji ptaków w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002 autorstwa A. D., H. K., D. M., A. G. oraz R. K. z 2011 r. wykonanej dla RDOŚ w Warszawie; celem wykazania faktu: niewystępowania stanowisk lęgowych derkacza na obszarze działek objętych wnioskiem Strony, tj. na obszarze planowanego przedsięwzięcia oraz o zwrócenie się do RDOŚ w Warszawie o dostarczenie wyżej wymienionych dokumentów celem umożliwienia przeprowadzenia wskazanych dowodów.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
1. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
2. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem NSA, wszelkie zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej były niezasadne. Dokonując pewnego uproszczenia, można wskazać, że skarżący w zasadzie główny zarzut skargi kasacyjnej opiera na błędnym ustaleniu przez organy (i zaakceptowanie tego przez Sąd) stanu faktycznego i twierdzeniu, że na obszarze planowanego przedsięwzięcia nie występuje siedliska derkacza. Wskazuje, że organy swoje ustalenia w zakresie stanu faktycznego poczyniły w sposób dowolny oraz wbrew wielu dowodom wskazywanym przez skarżącego.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego jak i materialnego, tj.:
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie wadliwego stanu faktycznego, tj., że: a) na obszarze działek wskazanych w decyzjach działek występują siedliska derkacza będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002); b) błędne przyjęcie, że obszar planowanego przedsięwzięcia stanowią "tereny zielone" oraz, że dla tego obszaru zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza;
- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego;
- art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 6 p.o.ś., art. 5 Konstytucji, art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez błędną wykładnię zasady przezorności (ostrożności).
W ocenie NSA, wszystkie wskazane zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
3. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że całkowicie bezzasadny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego przez Sąd I instancji. Zarzut ten jest jednocześnie powiązany z wnioskiem skarżącego o dopuszczenie w postępowaniu przed NSA szeregu dokumentów wskazanych na s. 3 skargi kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, lecz kontroluje prawidłowość ich przeprowadzenia przez organ administracji, zaś celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2313/21).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyraźnie wskazał (s. 10 i s. 11 uzasadnienia wyroku), że "(...) postanowił oddalić wniosek dowodowy przedstawiony w skardze o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów". Wskazał podstawę prawną, wykładnię tego przepisu i uznał, że "(...) okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości". W związku z powyższym, Sąd I instancji oddalił zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów.
Takie postępowanie Sądu I instancji można uznać za prawidłowe, gdyż co do zasady sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń stanu faktycznego. W orzecznictwie wskazuje się, że nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 299/23). NSA w składzie orzekającym, w pełni akceptuje wskazane tezy wynikające z orzecznictwa. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zastępowaniu organów administracji w prowadzeniu czynności wyjaśniających, a jednoczenie zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Zatem nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego przez Sąd I instancji.
Dodatkowo NSA wskazuje, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie w postępowaniu przed NSA dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – również nie mógł zostać uwzględniony, gdyż:
- NSA nawet potencjalnie dopuszczając wnioski dowodowe orzekałby w innym stanie faktycznym niż Sąd I instancji;
- Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III FSK 5020/21), gdyż możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 133/23; wyrok NSA z 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1321/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt I FSK 721/19);
- art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 3074/23).
Biorąc pod uwagę powyższe, NSA nie uwzględnił wniosku skarżącego w tym zakresie.
4. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji była decyzja SKO z 11 marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 15 stycznia 2021 r. w której odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nazwanego "[...]".
W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego uznano, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na kilka istotnych okoliczności.
Po pierwsze – w sprawie wydano postanowienie RDOŚ w Warszawie z 31 lipca 2020 r. w którym organ ten odmówił uzgodnienia warunków realizacji wskazanego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, co do zasady jest decyzją związaną. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany do wydania takiej decyzji, w każdym przypadku, gdy zwróci się o to w sposób prawem przewidziany strona, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w przepisach prawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. W postanowieniu z 31 lipca 2020 r. RDOŚ w Warszawie negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Postanowienie to jest niezaskarżalne i może być kwestionowane jedynie w odwołaniu od decyzji środowiskowej. Ponadto regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem wyspecjalizowanym (fachowym) i w większości przypadków warunki formułowane przez ten organ w uzgodnieniu są w całości inkorporowane do osnowy decyzji środowiskowej przez organ prowadzący postępowanie główne. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Uzgodnienie powoduje zatem w postępowaniu głównym związanie organu właściwego stanowiskiem organu uzgadniającego. Owo związanie należy traktować jako brak sprzeczności decyzji wydanej w postępowaniu głównym ze stanowiskiem organu uzgadniającego (czyli m.in. respektowanie wszystkich zaleceń organu uzgadniającego). Pomimo, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter postępowania akcesoryjnego i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej i nie może być samodzielnie przez ten organ weryfikowane czy zmieniane. NSA w pełni zgadza się z takim stanowiskiem wskazanym przez Sąd I instancji.
Po drugie - w niniejszej sprawie już proste porównanie wydanego postanowienia RDOŚ w Warszawie z 31 lipca 2020 r. i decyzji organu I instancji z 15 stycznia 2021 r. prowadzi do konkluzji, że ten ostatni organ w swojej decyzji w pełni zastosował się do poglądu w sprawie organu uzgadniającego. Powyższe oznacza, że będąc związany stanowiskiem organu uzgadniającego, organ I instancji uwzględnił tezy wskazane w postanowieniu RDOŚ w Warszawie z 31 lipca 2020 r. Chociaż właściwy organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia jest związany tym postanowieniem uzgodnieniowym, to oczywiście do jego kontroli jest kompetentny właściwy organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji głównej. Przedmiotowe postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ w Warszawie z 31 lipca 2020 r. nie jest wiążące dla organu odwoławczego. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.
Po trzecie - SKO oceniło, że RDOŚ w Warszawie dokonał negatywnego uzgodnienia w oparciu o kompletny materiał dowodowy. RDOŚ w Warszawie dysponował wnioskiem o wydanie decyzji oraz sporządzonym na potrzeby postępowania raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z inwentaryzacją przyrodniczą. Nadto, był również w posiadaniu innej dokumentacji, o dołączenie której wnioskował skarżący. Zatem, mając na uwadze całokształt posiadanej wiedzy RDOŚ uznał, że dla opisanych działek objętych wnioskiem, zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk derkacza w postaci użytków zielonych, przez ich użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe lub pastwiskowe, utrzymanie ich otwartego charakteru i zabezpieczenie przed istotnymi naruszeniami warunków wodnych.
Po czwarte – w zarządzeniu nr 12 RDOŚ z 31 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002 (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2014 r. poz. 3825 ze zm.):
- ustalono istniejące i potencjalne zagrożenia dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony w obszarze oraz działania ochronne;
- zdefiniowano zagrożenia, które mogą się przyczynić do pogorszenia stanu zachowania gatunków i ich siedlisk, którym jest zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych (z łąk i pastwisk na pola uprawne lub inne użytki, zaniechanie koszenia) skutkujące uszczupleniem areału siedlisk dostępnych dla gatunku, powodujące w efekcie zubożenie bazy pokarmowej.
Z danych posiadanych przez RDOŚ w Warszawie jednoznacznie wynika, że omawiane działki stanowią grunty rolne i siedliska lęgowe oraz miejsce żerowania derkacza będącego przedmiotem ochrony na terenie obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB 140002.
5. Bezzasadne były także zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej związane z naruszeniem art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 6 p.o.ś., art. 5 Konstytucji a także art. 33 ust. 1 u.o.p. Zarzuty te stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że organy w niniejszej sprawie wykazały, że:
- rolnicze wykorzystywanie terenu w niczym nie przeczy możliwości zakładania siedlisk przez chroniony gatunek ptaka oraz jego żerowania;
- zagrożeniem dla ochrony jego występowania byłoby zaś zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia, polegającego na całkowitym przekształceniu terenu inwestycyjnego, czyli zabudowanie go 24 budynkami kurników, o powierzchni ok. 3291 m2 każdy, szeregiem innych budynków, dróg, spowodowaniem wzmożonego ruchu, jak również wyeliminowaniem z obszaru chronionego naturalnych terenów lęgowych dla tego ptaka;
- wprowadzenie tego rodzaju zabudowy doprowadziłoby w rezultacie do całkowitej degradacji terenu objętego wnioskiem w aspekcie możliwości występowania na nim chronionego gatunku ptaka.
Zatem mając na uwadze charakter i skalę planowanego przedsięwzięcia, słusznie uznano, że z uwagi na zakres przedsięwzięcia stoi to w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami zawartymi w planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB 140002 i stanowi realne zagrożenie dla wskazanego obszaru przez intensywną zajętość terenu oraz zmianę użytkowania gruntów rolnych. Dodatkowo może wpływać negatywnie na siedliska lęgowe i miejsca żerowania ptaków będących przedmiotami ochrony na tym terenie.
Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowane przedsięwzięcie polega na całkowitej zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych, tj. ich zabudowie, wprowadzeniu intensywnej działalności hodowlanej, intensywnej zabudowy i całkowitym pozbawieniu terenu inwestycyjnego miejsc, gdzie chroniony gatunek mógłby zakładać siedliska lub żerować. Dlatego RDOŚ w Warszawie oraz orzekające w sprawie organy prawidłowo powołały się na ogólne zasady prawa ochrony środowiska: zasadę przezorności i zrównoważonego rozwoju. W związku z tym ponowiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 6 p.o.ś., art. 5 Konstytucji a także art. 33 ust. 1 u.o.p., przez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym ustaleniem treści zasady przezorności (ostrożności) – jest całkowicie bezzasadny.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Według zasady przezorności dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować szkody środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. W zasadzie przezorności chodzi m.in. zapobieganie zagrożeniom dla gatunków chronionych oraz o zapobieganie wszelkim potencjalnym niebezpieczeństwom dla gatunków chronionych poniżej takiego poziomu zagrożenia dla tych gatunków od którego można się liczyć z prawdopodobieństwem wystąpienia takiego zagrożenia, a którego można uniknąć, wykorzystując osiągnięcia techniki przy zachowaniu zasady proporcjonalności.
Treść zasady przezorności na gruncie niniejszej sprawy można określić przez odwołanie się do dwóch pojęć: ryzyka i niepewności, które dotyczą wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Na gruncie zasady przezorności ryzyko należy definiować jako prawdopodobieństwo wystąpienia istotnego oddziaływania na przedmiot ochrony prawnej.
RDOŚ w uzasadnieniu postanowienia z 31 lipca 2020 r. wyjaśnił, że istotne oddziaływanie zachodzi wówczas, gdy planowane działanie niesie za sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony obszaru Natura 2000. W przypadku wątpliwości co do możliwości wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma zasada przezorności. Zasada przezorności powinna być zatem stosowana w sytuacjach niepewnych, które występują, gdy na skutki działań np. inwestycyjnych mają wpływ na parametry niepewne pod względem ich wystąpienia. Z kolei orzekające w sprawie organy wyjaśniły na podstawie zarządzenia nr 12 RDOŚ z 31 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Liwca PLB140002 (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2014 r. poz. 3825 ze zm.) jakie były założenia dotyczące planu zadań ochronnych na terenie planowanego przedsięwzięcia. Organy wyjaśniły w szczególności jakie cele instrumentalne wybrał RDOŚ w Warszawie, który w postanowieniu z 31 lipca 2020 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd I instancji w sposób prawidłowy zaakceptował takie ustalenia.
7. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie oddalono wniosek uczestnika postępowania - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż żaden przepis p.p.s.a., w szczególności jej art. 203 p.p.s.a. i art. 204 p.p.s.a., nie stwarzają podstaw do orzeczenia w tym zakresie.