III OSK 103/25

III OSK 103/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 324/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-22
Skarżony organ
Geodeta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 324/24 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 18 stycznia 2024 r. nr SWZ-PW.0133.77.2023-1 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 324/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. C. (zwanego dalej skarżącym) na decyzję Głównego Geodety Kraju (zwanego dalej organem lub GGK) z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SWZ-PW.0133.77.2023-1, utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SWZ-PW.0133.77.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 21 grudnia 2023 r.; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 23 listopada 2023 r. skarżący wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (dalej: "GUGiK") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "licznej korespondencji kierowanej do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dotyczącej zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych", o której jest mowa w pierwszym akapicie pisma z dnia 4 października 2022 r. o znaku KN-IRP.82.629.2022.
Decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SWZ-PW.0133.77.2023 GGK, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – zwanej dalej: "K.p.a.", art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – zwanej dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania, by udostępnienie informacji przetworzonej we wnioskowanym zakresie było szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Powołując w uzasadnieniu decyzji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ wskazał, że udzielenie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych działań organizacyjnych oraz dodatkowego zaangażowania pracowników GUGiK, co zakłóciłoby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłoby wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ wyjaśnił, że w celu wyselekcjonowania wnioskowanych pism konieczne byłoby przeszukanie całego systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentami (EZD) od dnia wejścia w życie nowych rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) - zwanej dalej: "u.p.g.i.k.", do dnia sporządzenia pisma z dnia 4 października 2022 r. nr KN-IRP.82.629.2022. Działania te wymagałyby weryfikacji każdego pisma, które w ww. okresie wpłynęły do urzędu, a co w przybliżeniu mogłoby zająć około tygodnia pracy.
Dalej organ podniósł, że pomimo wezwania skarżącego pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. do wykazania interesu publicznego, dla którego udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne, skarżący w odpowiedzi z dnia 19 grudnia 2023 r. takiego interesu nie wykazał.
Pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że żądana przez niego informacja stanowi informację prostą, a nie przetworzoną. Zaznaczył, że w przypadku udostępnienia korespondencji nie zachodzi konieczność opracowania informacji ani włożenia wysiłku intelektualnego w jakąkolwiek analizę danych, co oznacza, że brak jest podstaw do żądania przez organ wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.
Nadto skarżący zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym rozpatrzenie wniosku wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania każdej korespondencji, jaka wpływa do urzędu. Skarżący stwierdził, że skoro w swoim piśmie z dnia 4 października 2022 r. skierowanym do starostów i prezydentów miast GGK powołał się na "liczną korespondencję", to znaczy, że korespondencję tę musiał już dokładnie przeanalizować i skatalogować.
Końcowo skarżący zauważył, że zaskarżona decyzja narusza art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., bowiem nie wymienia nazwisk osób, które w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej zajęły stanowisko w sprawie.
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 grudnia 2023 r. GGK podtrzymał stanowisko, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną, ponieważ w celu wyselekcjonowania wnioskowanych pism konieczne byłoby przeszukanie całego systemu EZD za okres ponad 14 miesięcy, co wynika z braku istnienia odrębnej kategorii spraw i pism dotyczących zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych (sprawy tego typu mogą być prowadzone w ramach rożnych kategorii). Analiza pism wymagałby dodatkowego nakładu pracy i mogłaby zająć koło tygodnia, co z kolei mogłoby negatywnie wpłynąć na pracę Urzędu.
Organ dodał, że "liczne pisma", o których mowa we wniosku skarżącego, stanowią sumę informacji prostych, które ze względu na ich obszerność tworzą informację przetworzoną. Tymczasem skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, by udostępnienie informacji przetworzonej miało służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, czy też przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej - państwa, samorządów, wspólnot lokalnych.
Pismem z dnia 16 lutego 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GGK z dnia 18 stycznia 2024 r. zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji wartości prawnie chronionych,
3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,
4) ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w punkcie 3, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej nie została spełniona w niniejszej sprawie.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 grudnia 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Podtrzymując swoje stanowisko skarżący dodał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie do zmiany praktyki.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2024 r. podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).
Sąd I instancji przyjął, że w sprawie bezsporne jest, że Główny Geodeta Kraju jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), będącej w jego posiadaniu (art. 6 ust. 1 u.p.g.i.k. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z zaskarżonej decyzji nie można wywnioskować z jakich względów organ uznał, by informacje objęte ww. wnioskiem stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie nie podlegały udostępnieniu w świetle przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd dodał, że w aktach sprawy brak jest pisma organu z dnia 4 października 2022 r. nr KN-IRP.82.629.2022, w którego I akapicie jest odniesienie do "licznej korespondencji kierowanej do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dotyczącej zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych", będącej zarazem przedmiotem wniosku skarżącego.
Zdaniem Sądu I instancji z akt sprawy nie wynika co jest treścią tego pisma. można jedynie wnioskować, że pismo to zostało skierowane przez GGK do "powiatów" (tak organ w piśmie z dnia 7 grudnia 2023 r.) oraz że zostało ono skierowane przez GGK do "jednostek samorządu terytorialnego na terenie całego kraju", a jego treść wskazuje na "konieczność wykonania zmian w funkcjonujących usługach sieciowych" (tak skarżący w piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r.).
Sąd I instancji podniósł, że z wydanych w sprawie decyzji nie wiadomo na podstawie jakich okoliczności faktycznych i prawnych organ zakwalifikował żądane informacje w postaci "licznej korespondencji kierowanej do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii" jako informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd wskazał również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej) nie zawiera w tym zakresie żadnej argumentacji, w szczególności od kogo pochodziła ww. korespondencja i czego konkretnie dotyczyła, tj. czy dotyczyła sprawy publicznej. W konsekwencji WSA uznał, że nie sposób ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że żądana informacja stanowi informację publiczną, którą dodatkowo należy przetworzyć w celu jej udostępnienia (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Sąd I instancji zaznaczył też, że istotne jest to, że sam organ wydaje się mieć wątpliwości do co zakresu wniosku skarżącego w odniesieniu do ww. pisma z dnia 4 października 2022 r., a co wynika z treści odpowiedzi na skargę. Organ wskazał bowiem, że skarżący nie dookreślił tematyki żądania, nie sprecyzował, co rozumie pod pojęciem korespondencji "dotyczącej zakresu danych publikowanych w usługach sieciowych", jednak GGK nie wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia 23 listopada 2023 r.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, organ nie rozpatrzył sprawy w sposób rzetelny i wszechstronny, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem przekonującej argumentacji, z której wynikałoby w sposób jednoznaczny, że wniosek skarżącego z dnia 23 listopada 2023 r. dotyczy informacji publicznej, dodatkowo kwalifikowanej jako informacja przetworzona.
Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja zawarta w zaskarżonej (i poprzedzającej ją) decyzji nie pozwala przyjąć, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona (art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie sposób bowiem bez jakichkolwiek bliższych danych - dotyczących po pierwsze zakresu przedmiotowego wniosku oraz treści pisma z dnia 4 października 2022 r., a po drugie danych dotyczących choćby przybliżonej ilości korespondencji, czynności jakie miałby podjąć organ w celu jej udostępniania oraz liczby pracowników, którzy mieliby je wykonać - ocenić, czy kwalifikacja żądanej informacji dokonana przez organ (informacja publiczna, przetworzona) jest prawidłowa, czy też nie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca. są co najmniej przedwczesne, tak jak przedwczesna jest również argumentacja organu, że udostępnienie żądanej informacji uzależnione jest od zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wykazanie ww. przesłanki jest konieczne wyłącznie w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem warunkuje udostępnienie takiej informacji. W sytuacji natomiast gdy organ nie wykazał, że żądana informacja taki charakter posiada, organ nie ma podstaw do tego, aby domagać się od wnioskodawcy wykazania ww. przesłanki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zarzucając:
1. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a., tj. przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 7 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie - przyjęcie, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem,
b) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie - przyjęcie, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem,
c) art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie - przyjęcie, że organ naruszył normę stanowioną tym przepisem.
Podnosząc ww. zarzuty organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi (art. 188 P.p.s.a.); a także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm. Organ wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, sprostał, w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia, wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a.
Podkreślił nadto, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na skutek wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2023 r. i odnosiły się wprost do treści tego wniosku - zakresu informacji wskazanego przez skarżącego. Natomiast argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę, że kryterium przedmiotowe wskazane przez skarżącego nie było jednoznaczne, jak też, że kryterium treściowe, ze względu na które miałaby zostać wyselekcjonowana informacja oczekiwana przez skarżącego, miały na celu wykazanie obszerności żądanych przez skarżącego danych, nie zaś wątpliwości organu co do zakresu wniosku, jak przyjął Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13 i z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Zatem autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Podkreślenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Wymóg ten wynika z treści art. 176 P.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., tj. przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., których naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 149 § 1 oraz art. 151 i art. 161 § 1 P.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 27 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 2759/24). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 151 P.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W efekcie, brak powiązania w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. z innymi przepisami proceduralnymi skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za wiążące.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, czyli art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p poprzez błędne ich zastosowanie – przyjęcie, że organ naruszył normy stanowione wskazanymi przepisami, podnieść należy, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. są przepisami postępowania, zatem ocenione być mogą wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, uznanie przez Sąd I instancji że organ niedostatecznie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przesłanki, które przesądziły o uznaniu żądanej informacji za informację przetworzoną, podczas gdy w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji GGK wskazał dlaczego przyjął, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją o charakterze przetworzonym, również nie zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić należy, że wyjściowym warunkiem do uznania określonej informacji publicznej za przetworzoną jest ustalenie dokładnego zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czyli jednoznacznego określenia żądania wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie we wniosku z dnia 23 listopada 2023 r. skarżący zażądał udostępnienia licznej korespondencji skierowanej do GUGiK, o której mowa w piśmie z dnia 4 października 2022 r. Powołanego ostatnio pisma nie ma jednak w aktach sprawy, na co zwrócił już uwagę Sąd I instancji. Tym samym zasadnie Sąd ten przyjął, że nie sposób ocenić prawidłowość zakwalifikowania przez organ żądanej przez skarżącego informacji jako przetworzoną. Podkreślić należy, że wobec nieprecyzyjnego wskazania żądania wniosku przez skarżącego, treść pisma z dnia 4 października 2022 r. ma decydujące znaczenie w sprawie, pozwoliłaby bowiem na ocenę, czy żądana informacja ma rzeczywiście charakter przetworzony, jak przyjął organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Należy nadto zauważyć, że użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcie "informacja przetworzona" nie zostało normatywnie zdefiniowane, zatem w sytuacji, gdy przepisy stosowane przez organ mają charakter nieostry i wymagają dokonania wykładni i zastosowania w konkretnym stanie faktycznym, uzasadnienie decyzji nabiera szczególnego znaczenia. W każdym więc wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Podmiot zobowiązany winien zatem wykazać, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Organ winien zatem wskazać takie okoliczności, które pozwolą sądowi na weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna, ze względu na jej szeroki zakres, jest informacją przetworzoną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest nadto zobowiązanie skarżącego do doprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tak by nie było żadnej wątpliwości co do zakresu żądanych przez niego danych. Dopiero bowiem wtedy możliwa będzie ostateczna ocena charakteru żądanej informacji publicznej i jednoznaczne stwierdzenie czy skarżący żąda udostepnienia informacji publicznej tzw. prostej, czy o kwalifikowanym charakterze – czyli przetworzonej.
Z powyższych względów stanowisko Sądu I instancji. że wydanie decyzji było przedwczesne, jest uzasadnione.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organ nie kwestionował uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną. W tym kontekście postawiony organowi zarzut. że z zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować z jakich względów organ uznał, że informacje objęte wnioskiem stanowiły informację publiczną (str. 8. uzasadnienia wyroku) jest niezrozumiały i chybiony.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.