III OSK 1022/26

III OSK 1022/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 799/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-12-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 30 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 799/25 w sprawie ze skargi S.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 17 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2025 r., II SA/Wa 799/25, po rozpoznaniu skargi S.W. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 17 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rozkazem personalnym z 3 września 2024 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "Komendant MP") zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie 9 września 2024 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant WP", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji"). W uzasadnieniu pisma Komendant MP wskazał, że przeciwko skarżącemu wszczęte zostało postępowanie karne, w którym przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 266 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 § 1 k.k. oraz przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 266 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., a ponadto w stosunku do skarżącego zastosowane zostały środki zapobiegawcze w postaci dozoru Policji, zakazu opuszczania kraju oraz zawieszenia w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza Policji.
Rozkazem personalnym z 23 października 2024 r., nr [...], Komendant WP zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 22 listopada 2024 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant GP", "organ drugiej instancji") rozkazem personalnym z 17 lutego 2025 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta WP.
W uzasadnieniu rozkazu organ drugiej instancji wskazał, że użyte w art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji sformułowanie "ważny interes służby" nie zostało w ustawie sprecyzowane, ani też bliżej określone. W jego ocenie nie ulega jednak wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Komendant GP odnotował, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie organu drugiej instancji, realizacja tak ważnych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Wobec tego, zdaniem Komendanta GP, jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Organ drugiej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał ponadto, że samo postawienie policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii.
Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant GP zwrócił uwagę, że czyny, o których popełnienie podejrzany jest skarżący dotyczą przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. W ocenie organu drugiej instancji, szczególne znaczenie miała okoliczność, iż podejrzanym o popełnienie przestępstw jest osoba pełniąca funkcję publiczną (funkcjonariusz publiczny - policjant), a także, że czyny te pozostawały w ścisłym związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi funkcjonariusza publicznego. Komendant GP odnotował ponadto, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci odtajnionych nagrań rozmów telefonicznych wykonywanych przez podejrzanego, informacji dotyczącej uzyskiwania przez podejrzanego dostępu do policyjnych baz danych, zeznań świadków funkcjonariuszy Policji, wskazuje na duże prawdopodobieństwo tego, że skarżący dopuścił się popełnienia zarzuconych mu przestępstw.
Zdaniem organu drugiej instancji, wskazane powyżej okoliczności doprowadziły do tego, że skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełniał podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji, co uniemożliwiało pozostawienie go w służbie. Komendant GP podkreślił przy tym, że zwolnienie skarżącego powinno być rozpatrywane w dwóch aspektach. Stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie jest sygnałem zwrotnym dla społeczeństwa wskazującą na to, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to, by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani.
Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że nie kwestionuje tego, że skarżący pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią. Był to bowiem warunek sine qua non, umożliwiający mu nieprzerwane kontynuowanie stosunku służbowego. Z uwagi na to, zdaniem Komendanta GP, weryfikacja tej okoliczności była bezprzedmiotowa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady domniemania niewinności, Komendant GP podkreślił, że poszczególne instytucje i zasady postępowania karnego, nie mogą być bezpośrednio przenoszone do postępowania administracyjnego, gdyż rządzi się ono własnymi zasadami i regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów ustawy o Policji oraz z Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał jednocześnie, że zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego.
Komendant GP wskazał ponadto, że przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonano wnikliwej analizy materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a na podstawie którego możliwe było ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że celem postępowania wyjaśniającego w tej sprawie nie było ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych zaistniałych i mających związek ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego odnoszących się do przedmiotu sprawy Jednocześnie Komendant GP zwrócił uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Ma natomiast obowiązek przeprowadzenia jedynie takich dowodów, które służą wyjaśnieniu danej sprawy.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 11 grudnia 2025 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że policjantom przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale nie ma ona jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Sąd Wojewódzki odnotował także, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wskazywał, iż brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem, mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego, pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że skarżący, jako funkcjonariusz Policji miał świadomość, jaki charakter ma macierzysta formacja oraz jakie wymogi prawne i etyczne muszą spełniać jej funkcjonariusze, a ponadto że dobre imię i odbiór społeczny Policji zależy nie tylko od sposobu wykonywania powierzonych jej zadań, ale także od postawy w życiu zawodowym oraz prywatnym wszystkich policjantów. WSA w Warszawie podkreślił, że skarżący powinien wykazać, iż w każdej sytuacji gotowy jest wypełniać rotę złożonego ślubowania, oraz że posiada wszelkie predyspozycje do wykonywania zawodu policjanta.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów obu instancji wskazującą, że policjant, któremu postawiono zarzuty dotyczące oskarżenia o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się powyższym przymiotem, narusza ważny interes służby, gdyż wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Policji. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że istotne jest to, iż czyny, o które podejrzany jest skarżący dotyczą przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego oraz pozostają one w ścisłym związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi przez skarżącego jako funkcjonariusza publicznego.
WSA w Warszawie uznał także, że biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne będące podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, a także zastosowaną przez organ podstawę prawną zwolnienia ze służby, zbędne było w sprawie przeprowadzenie dowodów na okoliczność dotychczasowej nienagannej służby skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie zebrano materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia ze służby, bowiem sam fakt postawienia skarżącemu zarzutów w postępowaniu karnym wypełniał przesłankę "ważnego interesu służby" z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, która ma pierwszeństwo przed "słusznym interesem" funkcjonariusza. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zawartych w skardze wniosków dowodowych.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej kontroli sądowej czynności Komendanta Głównego Policji i wadliwe oddalenie skargi na decyzję Komendanta GP z 17 lutego 2025 r. w przedmiocie utrzymania w mocy rozkazu personalnego Komendanta WP z 23 października 2024 r., nr [...], o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji zebrały materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącego, w sytuacji, w której:
a) przyjęcie, iż sam fakt przedstawienia skarżącemu zarzutów powoduje, iż traci on przymiot "nieskazitelności charakteru" jako funkcjonariusz publiczny i uprawnia do przyjęcia, że dalsze pozostawanie w służbie narusza ważny interes służby i wpływa demoralizująco na innych funkcjonariuszy oraz rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do Policji w sytuacji, w której w której w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek konkretnych, zindywidualizowanych ustaleń faktycznych, pozwalających na przyjęcie, że samo przedstawienie zarzutów skarżącemu rzeczywiście wywołało albo chociażby groziło wywołaniem takiego skutku dla dobra służby, autorytetu Policji lub zaufania społecznego do tej formacji, zaś Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaakceptował ogólne i hipotetyczne twierdzenia organów, nie weryfikując, czy zostały one odniesione do konkretnej sytuacji osobistej i służbowej skarżącego, przebiegu jego dotychczasowej służby, charakteru wykonywanych przez niego obowiązków, faktycznego odsunięcia go od czynności służbowych oraz rzeczywistego wpływu jego dalszego pozostawania w służbie na interes formacji,
b) przyjęcie, iż okoliczności dotyczące dotychczasowego przebiegu służby skarżącego, jego wieloletniego doświadczenia, posiadanych kwalifikacji, uzyskiwanych wyróżnień, pozytywnych opinii służbowych oraz nienagannego dotychczas przebiegu służby pozostawały irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy okoliczności te miały istotne znaczenie dla oceny, czy rzeczywiście doszło do takiego naruszenia bądź zagrożenia interesu służby, które uzasadniało definitywne rozwiązanie stosunku służbowego, a ponadto powinny były zostać uwzględnione przy wyważeniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony w ramach uznania administracyjnego,
c) przyjęcie, iż organy Policji w sposób dostateczny wykazały istnienie ważnego interesu służby, mimo że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego, a następnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, opierają się w istocie na schematycznych i abstrakcyjnych sformułowaniach odnoszących się do etosu służby, zaufania społecznego i nieposzlakowanej opinii policjanta, bez wskazania konkretnych zdarzeń, mechanizmów i następstw, które pozwalałyby uznać, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie rzeczywiście godziło w dobro Policji,
d) przyjęcie, iż w sprawie doszło do prawidłowego wyważenia interesu służby i słusznego interesu skarżącego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby organy lub Sąd pierwszej instancji przeprowadziły rzeczywistą analizę proporcjonalności zastosowanego środka, w szczególności z punktu widzenia tego, że skarżący był już zawieszony w czynnościach służbowych, a więc nie wykonywał faktycznie obowiązków służbowych, co w istotny sposób osłabiało twierdzenie o konieczności jego natychmiastowego i definitywnego usunięcia ze służby dla ochrony interesu formacji,
e) przyjęcie, iż brak było potrzeby pogłębionego postępowania dowodowego w sprawie, podczas gdy prawidłowe ustalenie, czy zachodził ważny interes służby, wymagało wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a nie wyłącznie oparcia się na fakcie przedstawienia zarzutów i zastosowania środka zapobiegawczego, co doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji mechanicznego utożsamienia samego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego z trwałą utratą przymiotów wymaganych do służby w Policji,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze oraz poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, w szczególności wobec nazbyt lakonicznej i ogólnikowej treści, co skutkuje brakiem możliwości poznania przez skarżącego rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia i brakiem możliwości przeprowadzenia prawidłowej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;
a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
4. art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, polegające na zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, w sytuacji, gdy brak jest w sprawie przesłanek do uznania, iż za zwolnieniem skarżącego przemawia "ważny interes służby", zaś sam fakt prowadzenia wobec skarżącego postępowania karnego nie uzasadnia rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, bowiem na pojęcie "nieposzlakowanej opinii", na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie składa się zespół cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danej osoby zarówno ze sfery jej życia prywatnego, jak i też zawodowego, wpływających na wizerunek tej osoby jako osoby funkcjonariusza publicznego, a sam fakt przedstawienia zarzutów (a nie skazania prawomocnym wyrokiem) nie może świadczyć o jej utracie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant GP wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że nie jest uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., I GSK 318/22). Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się zatem wyłącznie do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów wyodrębnionych w petitum, nie mogąc rozszerzyć przedmiotu kontroli o przepisy odnotowane jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11). Niemniej jednak okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konieczność ta może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji, albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 597/11).
Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż prawidłowa wykładnia art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, determinuje zakres i ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy Policji. Jednocześnie jednak, najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy, a przez to uniemożliwiający poznanie przez skarżącego motywów rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie prawidłowej kontroli kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ewentualne uznanie zasadności tego zarzutu, skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów. Z uwagi na fundamentalny charakter, kwestia ta musi zatem zostać rozpoznana w pierwszej kolejności.
Należy więc wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14).
Zdaniem skarżącego wadliwość uzasadnienia orzeczenia Sądu pierwszej instancji polega na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze oraz przedstawieniu argumentacji uzasadniającej oddalenie skargi w sposób lakoniczny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA w Warszawie przedstawił wykładnię pojęcia "ważny interes służby", o którym mowa w art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w sposób dostateczny wyjaśnił dlaczego przedmiotowa przesłanka znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie oraz odniósł się do sposobu ustalenia stanu faktycznego przez organy Policji, a także wątpliwości dotyczących nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego i zasadności stawianych przez niego w toku postępowania tez. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i tym samym poddaje się ono kontroli instancyjnej. Pośrednio świadczy o tym także okoliczność, że w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności skonstruowano merytoryczne zarzuty względem wydanego orzeczenia, a dopiero na samym końcu zakwestionowano jego czytelność. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że przedstawiona przez Sąd Wojewódzki argumentacja i przyjęte stanowisko były dla skarżącego niezrozumiałe.
Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, samo w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Ewentualne pominięcie niektórych zarzutów i argumentów, wymaga bowiem wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że miały one kluczowe znaczenie, a należycie je oceniając sąd pierwszej instancji mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z: 29 listopada 2023 r., III OSK 2765/22, 17 marca 2015 r., II GSK 271/14). Skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania każdorazowo wymaga bowiem wykazania, że miało ono wpływ na wynik sprawy, a więc kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10). Tego rodzaju argumentacja nie została przedstawiona w skardze kasacyjnej
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Przechodząc do sedna sporu dotyczącego zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji należy podkreślić, że organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji trafnie odnotowały, że w ustawie o Policji nie zdefiniowano pojęcia "ważnego interesu służby", a przy jego odkodowaniu należy sięgnąć po przepisy regulujące cele i zadania Policji oraz szczególny status pełniących służbę funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z 21 marca 2024 r., III OSK 1967/23). Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma przede wszystkim treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o charakterystyce oraz celach Policji, powierzając tej formacji kluczowe zadania z zakresu służby społeczeństwu, ochronie bezpieczeństwa oraz utrzymywania porządku publicznego. Realizacja tak ważnych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Podstawowe wymagania dla osób gotowych do podjęcia służby w Policji zostały określone w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Wśród nich ustawodawca wskazał na wymóg posiadania obywatelstwa polskiego, wyróżnianie się "nieposzlakowaną opinią", brak skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystanie z pełni praw publicznych, posiadanie co najmniej średniego wykształcenia lub średniego branżowego, zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych oraz rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Wyróżnienie "nieposzlakowanej opinii" na wstępie przywołanego przepisu świadczy o szczególnym i podstawowym znaczeniu tej przesłanki. Kwestie pozamerytoryczne, związane z postawą funkcjonariusza (lub kandydata do służby), pozostają równie ważne dla formacji, co prezentowane przez niego umiejętności. Jednocześnie należy odnotować, że przesłanka ta została w sposób wyraźny oddzielona od wymogu braku skazania prawomocnym wyrokiem sądu.
Odkodowując konkretną treść terminu "nieposzlakowana opinia" podkreślenia wymaga, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, którzy aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Pojęcie to należy odnosić zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować, w konkretnych okolicznościach, znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 6020/21). Należy zatem stwierdzić, że samo przedstawienie zarzutu popełnienia przestępstwa może skutkować utratą przymiotu nieposzlakowanej opinii. Oznacza to, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Może ono nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a sposób ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. W sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., III OSK 1951/21).
Podkreślić należy także, że w niniejszej sprawie, co zdaje się umykać uwadze skarżącego, organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki oparły swoje rozstrzygnięcia nie tylko na okoliczności wszczęcia wobec niego postępowania przygotowawczego, ale podkreśliły szczególne znaczenie faktu, że czyny, o które podejrzany jest skarżący, dotyczą przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, a przede wszystkim pozostających w ścisłym związku z wykonywanymi przez niego czynnościami służbowymi. Jednocześnie odnotowano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na duże prawdopodobieństwo tego, że skarżący dopuścił się popełnienia zarzuconych mu przestępstw.
W świetle powyższych wyjaśnień, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że funkcjonariusz podejrzany o popełnienie przestępstw związanych ściśle z pełnioną przez niego służbą, niewątpliwie traci przymiot nieskazitelnego charakteru. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę. Nie ma wątpliwości, że istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy społeczną oceną jednostki a postrzeganiem przez członków społeczeństwa organizacji, do której ona należy. Skutkuje to w konsekwencji negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej. Powyższe nie tylko dyskredytuje wyżej wymienionego policjanta jako osobę o nieposzlakowanej opinii, ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W takiej sytuacji, kierując się prymatem interesu publicznego (ważnego interesu służby), nad indywidualnym interesem funkcjonariusza, jego zwolnienie, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy uznać za dopuszczalne.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się zatem nieusprawiedliwiony.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Tego typu przepisy, co do zasady, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do oddalenia skargi, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Takie przepisy w ramach omawianego zarzutu nie zostały wskazane. Nadto zważyć należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej, jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia, być stawiane jako pozostające w związku.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, dlatego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił ją. Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (uwzględnienie skargi z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Nie mógł zatem dopuścić się naruszenia tego przepisu.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu nr 2 należy w pierwszej kolejności odnotować, że przywołane w tym miejscu art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., składają się kolejno z dwóch oraz czterech dalszych paragrafów o różnej treści normatywnej, zaś skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, naruszenie którego z nich zarzuca. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na odtworzenie intencji autora skargi kasacyjnej, który za pomocą tego zarzutu (w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. oraz 106 § 3 p.p.s.a.) kwestionuje komplementarności i ocenę zebranego w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego materiału dowodowego.
Jak zostało to już powyżej wykazane, celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. W tym przypadku istotą postępowania dowodowego było zebranie materiału wystarczającego do wykazania, że zwolnienie skarżącego ze służby wynika z naruszenia ważnego interesu służby. Biorąc to pod uwagę należy zgodzić się z organami Policji oraz Sądem pierwszej instancji, że na wydanie zaskarżonej decyzji nie mogła mieć wpływu wcześniejsza nienaganna służba skarżącego. Prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych powinno być bowiem standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów. Okoliczności przytoczone przez Komendanta GP były wystarczające do oceny, że skarżący utracił przymiot "nieposzlakowanej opinii" wymagany od funkcjonariuszy pełniących służbę w Policji. W rozpoznawanej sprawie istotny był przede wszystkim charakter stawianych skarżącemu zarzutów, które były związane bezpośrednio z wykonywanymi przez niego obowiązkami służbowymi.
Ustalenia dokonane w toku postępowania wyjaśniającego umożliwiają ocenę postawy moralnej i etycznej skarżącego, jako wątpliwej. Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, że organy Policji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, a dokonana ocena była swobodna, lecz nie dowolna. Wydanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić arbitralności, a jego uzasadnienie zostało w odpowiedni sposób zindywidualizowane. Organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący zbadał sprawę oraz przedstawił swoje stanowisko, wyjaśniając dlaczego, w jego ocenie, w warunkach niniejszej sprawy konieczne było uznanie pierwszeństwa interesu publicznego (ważnego interesu służby), nad indywidualnym interesem funkcjonariusza.
Odnosząc się do argumentu dotyczącego wcześniejszego zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i wpływu tej okoliczności na zasadność jego późniejszego zwolnienia, należy wskazać, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze względu na ważny interes służby ma fakultatywny charakter i oparta jest na uznaniu administracyjnym. W konsekwencji w tego rodzaju sprawach, sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona (por. wyrok NSA 28 maja 2025 r., III OSK 182/25). Podkreślić należy, że instytucja zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych ma odrębny i tymczasowy charakter. Służy ona do natychmiastowego odsunięcia od czynności służbowych, w szczególności osób podejrzanych o popełnienie określonych przestępstw. Zawieszenie funkcjonariusza, niezależnie czy następuje na podstawie decyzji jego przełożonego, czy w wyniku zastosowania środka zapobiegawczego, nie wpływa na możliwość jego późniejszego zwolnienia w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie organy Policji uznały, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych nie byłoby środkiem proporcjonalnym i adekwatnym do powagi stawianych wobec niego podejrzeń, a dalsze pozostawanie przez niego w służbie godziłby w ważny interes formacji. Rozstrzygniecie to mieściło się w granicach prawa oraz zostało w sposób odpowiedni uzasadnione.
Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. tytułem wstępu wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; z 21 września 2010 r., I GSK 243/10; z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; z 25 września 2012 r., II OSK 840/11).
Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.