III OSK 1020/23

III OSK 1020/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1113/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 888
art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c, art. 6r ust. 2d, ust. 3 i ust. 3a, art. 6c ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1113/22 w sprawie ze skargi S.O. na uchwalę Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2021 r., nr XXXIV/291/2021 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy L 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od organu na rzecz skarżącego S.O. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Radę Gminy L. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1113/22, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.O, (powoływanego dalej również jako "skarżący") na uchwałę nr XXXIV/291/2021 Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy L. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 4 ust. 1 lit. c (pkt I wyroku); zasądzono od Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. S.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na dwie uchwały: nr XXXIV/290/2021 Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 12 stycznia 2022 r., poz. 466) oraz nr XXXIV/291/2021 Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy L. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 30 grudnia 2021 r., poz. 8192).
Skarżący zaskarżył wskazane na wstępie uchwały w części, tj. w zakresie w jakim nakładają na mieszkańców Gminy L. obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych, poprzez dostarczenie tychże odpadów do punktu PSZOK zlokalizowanego na terenie Gminy L., nie umożliwiając mieszkańcom Gminy L. odbioru odpadów zielonych z terenów posesji.
Zaskarżonym uchwałom zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
• art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.c.g." w związku z art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - poprzez pominięcie, że odpady zielone są odpadami komunalnymi w rozumieniu wskazanych przepisów, co powoduje, iż każda gmina ma obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa miejscowego, by zapewniał mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji, jak i dostarczenie tychże odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów;
• art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 2d u.p.c.g. - poprzez ustalenie w zaskarżonych aktach prawa miejscowego, iż odbiór odpadów zielonych z terenu Gminy L. będzie odbywał się wyłącznie w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów znajdującego się na terenie Gminy, bez możliwości odbioru tej kategorii odpadów bezpośrednio z terenów posesji;
• art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 3 u.p.c.g. - poprzez pominięcie w zaskarżonych uchwałach Rady Gminy L., że na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia mieszkańcom odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji oraz umożliwienie przyjmowania odpadów od mieszkańców w punktach selektywnego odbioru odpadów i ustalenie w zaskarżonych uchwałach, iż odpady zielone mogą być usuwane z terenów posesji wyłącznie poprzez ich wywóz przez właścicieli do punktu selektywnej zbiórki odpadów zlokalizowanego na terenie Gminy.
Skarżący wniósł o uchylenie ww. uchwał w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od Gminy L. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w wysokości 800 zł, które poniósł on w związku z koniecznością złożenia skargi na akty prawa miejscowego, na którą to kwotę składa się kwota opłaty sądowej od skargi w wysokości 300 zł oraz koszt sporządzenia skargi przez adwokata w wysokości 500 zł.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią uchwały numer XXXlV/290/2021 Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. wraz z załącznikami stanowiącymi jej integralną część oraz uchwały numer XXXlV/291/2021 Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy L., mieszkańcy Gminy L. mają obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych poprzez dostarczenie ich do punktu PSZOK na terenie Gminy L. Odpady te nie są w ogóle odbierane z terenów posesji, zapewniona jest jedynie możliwość ich zawiezienia do punktu selektywnej zbiórki odpadów na koszt właściciela posesji.
W ocenie skarżącego taki sposób uregulowania obowiązków Gminy L. w zakresie obowiązku utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości w gminach nie zawiera definicji legalnej "odpadów", odsyłając w tej kwestii do definicji "odpadów komunalnych" i "odpadów zielonych" zawartych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zaznaczył, że stosownie do przepisów ustawy o odpadach odpady zielone to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. W konsekwencji uznać trzeba, że odpady zielone są odpadami komunalnymi, a postanowienia uchwały, którą gmina reguluje wysokość opłat związanych z odbiorem odpadów komunalnych, jak i zasady odbioru odpadów komunalnych, powinny dotyczyć również odpadów zielonych.
Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.p.c.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podkreślił, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzone zostało rozróżnienie pojęć "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów. Gmina ma zapewnić mieszkańcom zarówno odbiór odpadów komunalnych, jak i możliwość ich przywozu do wyznaczonych w tym celu punktów. Są to odrębne i różne sposoby oddawania odpadów, które nie mogą być traktowane przez organy gminy jako formy zamienne. Te dwa sposoby utrzymania czystości nie mogą się wzajemnie wykluczać, a jedynie uzupełniać.
Skarżący przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4944/21, zgodnie z którym "Czym innym jest bowiem odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w określonym punkcie selektywnej zbiórki odpadów, do czego to zobowiązana jest każda gmina zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.p.c.g. Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. Stąd nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie nieodpłatnego przyjmowania bioodpadów po dostarczeniu ich do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu selektywnej zbiórki w kontekście brzmienia wskazanego przepisu może stanowić dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela, ale nie może wyłączać obowiązku odbierania z nieruchomości zamieszkałych bioodpadów bez ograniczenia ilościowego."
Wobec powyższego skarżący wskazał, że wprowadzenie w zaskarżonych uchwałach obowiązku dla mieszkańców przywożenia odpadów zielonych do punktów selektywnej zbiórki odpadów i brak zapewnienia odbioru tychże odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości narusza wskazane przepisy prawa. Dlatego też wskazane postanowienia zaskarżonych uchwał powinny zostać uchylone. Skarżący podniósł, że wielokrotnie zwracał ustnie uwagę, iż taka regulacja uchwał "śmieciowych" jest niezgodna z zapisami u.p.c.g., jednak uzyskał jedynie informację, iż uchwały są prawidłowe. W związku z tym zwrócił się także w formie pisemnej do organów Gminy L., wzywając je do zaprzestania naruszania prawa. W odpowiedzi uzyskał jedynie informację, iż uchwały te są zgodne z prawem, a przepisy pozwalają na zawarcie takiej regulacji odbioru odpadów, jakie znajdują się w zaskarżonych uchwałach.
Skarżący końcowo wskazał, że mimo uregulowania zawartego w art. 6r ust. 3 u.p.c.g., w którym to ustawodawca przyznaje gminie prawo do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, to gmina nie ma tym zakresie pełnej dowolności. Postanowienia te nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Tym samym Rada Gminy L. nie mogła uregulować kwestii odbioru odpadów zielonych od mieszkańców w sposób wskazany w zaskarżonych uchwałach.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o oddalenie obu skarg w całości. Organ podniósł, że skarżący żąda uchylenia obu zaskarżonych uchwał w zakresie "w jakim nakładają na mieszkańców Gminy L. obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych, poprzez dostarczenie tychże odpadów do punktu PSZOK zlokalizowanego na terenie Gminy L., nie umożliwiając mieszkańcom Gminy L. odbioru odpadów zielonych z terenów posesji", jednak w skardze nie wskazano konkretnych przepisów prawa miejscowego, których uchylenia skarżący się domaga.
Rada Gminy L. nie zgodziła się ze skargą. Podniosła, że obie zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie i w ramach ustawowego upoważnienia.
Organ podniósł, że pomiędzy stanem faktycznym rozpatrywanym w niniejszej sprawie, a treścią przytoczonego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III OSK 4944/21 z dnia 21.04.2022 r. zachodzą istotne różnice. Przytoczony przez skarżącego w ramach argumentacji wyrok dotyczył bowiem prawa miejscowego uchwalonego w roku 2020 i na podstawie ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym. Istotnie, w 2020 r. przepis art. 6r ust. 3a ustawy nie wymieniał "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów" co mogło doprowadzać do rozbieżnych rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych w konkretnych przypadkach. Zgoła inaczej jest w niniejszym przypadku, w którym Rada Gminy L. podjęła zaskarżone uchwały w dniu 22 grudnia 2021 r., gdy nowe brzmienie ustawy od dwóch miesięcy przyznawało już radom gmin prawo ilościowego ograniczenia tych odpadów "odbieranych lub przyjmowanych" przez PSZOKi. Z tej przyczyny, zdaniem organu, argument skargi należy uznać za nietrafiony.
Rada Gminy L. podkreśliła, że ukształtowany przez nią szczegółowy zakres i sposób świadczenia usługi publicznej jest przedmiotem ogólnego konsensusu i w warunkach miejscowych Gminy L. jest on w najwyższym stopniu celowy. Skarżący otrzymał od Rady Gminy L. pełne wyjaśnienie w tej sprawie pismem z dnia 22.06.2022 r., w którym zwizualizowano też prywatne obszary zielone położone w Gminie i związany z tym zakres poruszanej problematyki. Gmina L. ma charakter wiejski i jest położona w turystycznym obszarze Beskidu Wyspowego, gdzie dominuje zabudowa zagrodowa i prywatne pastwiska. Co istotne, także lasy porastające powierzchnię gminy mają charakter prywatny i są użytkowane przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, zgodnie z potrzebami pojawiającymi się w miejscu zamieszkania. Powstające w związku z tym odpady zielone są zwyczajowo kompostowane i wykorzystywane wtórnie. Rada Gminy L. uznała za właściwe dostosowanie się tej okoliczności i wykorzystanie jej dla zoptymalizowania kosztów usługi publicznej, jaką jest zagospodarowanie odpadów. Odpady komunalne, także zielone, są więc objęte zakresem usługi publicznej, lecz szczegółowym sposobem usunięcia tych z nich, które stanowią "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów" jest ich odbieranie od właścicieli wyłącznie w gminnym PSZOKu, zapakowanych w worki. Takie rozwiązanie równocześnie wspiera miejscową ekologiczną praktykę kompostowania większości odpadów zielonych, jak również racjonalizuje zachowania właścicieli odpadów zielonych, co w praktyce przekłada się na zakres ich obciążeń finansowych. Mieszkańcy lokalnej wspólnoty samorządowej uniknęli w ten sposób niepotrzebnych dodatkowych wydatków, które w innym przypadku musiałyby ich obciążyć.
Skargi wniesione przez S.O. zostały rozdzielone. Sprawa ze skargi na uchwałę nr XXXIV/291/2021 Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2021r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy L. została zarejestrowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod sygn. akt II SA/Kr 1113/22.
W złożonym do ww. sprawy piśmie z 3 grudnia 2022 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wskazał, że jego zdaniem zagospodarowanie odpadów pochodzących z roślin domowych nie stanowi większego problemu ani w miastach ani w domach położonych na terenach wiejskich i obie uchwały będące przedmiotem skargi w rozumieniu skarżącego w ogóle ich nie dotyczą, nie są w nich wymieniane, jak również nie występują w § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 Regulaminu będącego załącznikiem do Uchwały XXXIV/290/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. Odpady pochodzące z pielęgnacji przydomowych niewielkich ogródków takie jak usuwane chwasty, liście drzew, inna niepożądana roślinność, małe gałązki krzewów, rozdrobnione ścinki gałęzi powstałe przy pielęgnacji drzew owocowych występują w dużej ilości i do roku 2021, gmina odbierała je z nieruchomości określając specjalny kolor worków na te odpady lub traktując je jako bioodpady. W zależności obszaru działki, nie będącej częścią gospodarstwa rolnego i od rodzaju jej zagospodarowania, tych odpadów może być kilkanaście/kilkadziesiąt worków rocznie. Dostarczenie takiej ilości worków do PSZOKu w Gminie jest problemem dla poszczególnych mieszkańców, jak również nie wszyscy mają możliwość kompostowania takiej ilości odpadów. Uchwała XXXIV/291/2021 wymienia odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów jako podlegające odbiorowi (§ 2 ust. 1f) oraz ustala procedurę odbioru tych odpadów w PSZOKu (§ 4 ust. 1c), jak również nakłada na mieszkańców obowiązek dostarczenia ich do PSZOKu "we własnym zakresie i na własny koszt"- § 7 ust.3 w/w uchwały.
Odnosząc się do stwierdzenia organu, że "zaskarżone prawo miejscowe nie pozbawia mieszkańców możliwości wnioskowania, aby Gmina za zwrotem kosztów dostarczyła te odpady do PSZOKu w drodze wyjątku, np. gdy właściciel nie ma technicznie takiej możliwości" – skarżący podniósł, że w jego osobistych kontaktach w Urzędzie Gminy oraz w odpowiedzi na jego pisma skierowane do Wójta Gminy L., Przewodniczącego Rady Gminy (z dnia 30.05.2022) i otrzymanych odpowiedziach z dnia 22.06.2022 nie został poinformowany o takiej możliwości.
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1113/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 4 ust. 1 lit. c (pkt I wyroku) oraz zasądził od Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).
Sąd I instancji stwierdził, że samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.
Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 713) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
WSA wyjaśnił, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia
Sąd I instancji wskazał na treść art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia.
Sąd I instancji stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na Gminie L. spoczywa bezwzględny ustawowy obowiązek prawny zapewnienia jej mieszkańcom odbioru bezpośrednio z terenu ich nieruchomości odpadów komunalnych stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów, w ramach ponoszonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też Rada Gminy L. w zaskarżonej uchwale w sposób zgodny z prawem nałożyła na mieszkańców Gminy L. obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych, poprzez dostarczenie tych odpadów do punktu PSZOK zlokalizowanego na terenie Gminy L., bez opcji odbioru przez Gminę od mieszkańców odpadów zielonych z terenów ich posesji.
WSA wskazał na treść art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 1b ust. 1, art. 6 ust. 2d u.p.c.g., następnie stwierdził, że z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów i wprowadza odrębnie różne sposoby oddawania odpadów, a co za tym idzie mechanizmy te jakkolwiek służą jednemu celowi, to jednak nie mogą być traktowane jako formy zamienne, kształtowane według uznania gminy. Mają bardziej charakter komplementarny. Czym innym jest bowiem odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w określonym punkcie selektywnej zbiórki odpadów, do czego to zobowiązana jest każda gmina (...). Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2019r. sygn. akt II OSK 2892/18)" – tak wyrok NSA z 21.04.2022r., sygn. III OSK 4944/21.
WSA wyjaśnił, że przytoczone orzeczenie podkreśla wskazywaną komplementarność obu sposobów postępowania z odpadami w ramach opłaty oraz konieczność zorganizowania obu tych sposobów na terenie gminy. O wyjątku stanowi art. 3 ust. 2c u.c.p.g. (obowiązujący w trakcie tworzenia skarżonej uchwały), zgodnie z którym: "Gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania". Inaczej mówiąc, jeśli gmina odbiera całość bioodpadów od mieszkańców, może zaniechać ich odbierania w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK). W ocenie Sądu I instancji na istotę tego uregulowania trafnie wskazał WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 861/22 stwierdzając, że "Zgodnie z art. 3 ust. 2c ustawy gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowania odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Przepis ten należy stosować wprost w kontekście całej regulacji ustawy i stworzonego w jej ramach sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie na zasadzie stosowania wykładni a contrario. Oznacza to tyle, że tylko w przypadku, gdy gmina przyjmuje wszystkie bioodpady "u źródła" ich wytworzenia, czyli bezpośrednio u właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, to tylko wtedy może nie przyjmować bioodpadów w punkach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Intencją ustawodawcy było bowiem, aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady, przewożąc je bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Taka interpretacja powyższych przepisów uzasadniona jest racjonalnym podejściem do zagospodarowania bioodpadów, które są newralgicznymi rodzajami odpadów z uwagi na poddawanie się procesom rozkładu. Składowanie ich tym samym w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych może być problematyczne. Dlatego z tego powodu ustawodawca uznał, że w przypadku gdy gminy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zapewniają właścicielom nieruchomości odbiór u "źródła" całości wytworzonych bioodpadów, to niecelowe jest by gmina dodatkowo musiała przyjmować ten rodzaj odpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych.
Analizując kwestionowane skargą uregulowania prawne zaskarżonej uchwały, obowiązujące w Gminie L., Sąd I instancji wskazał na treść art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Następnie stwierdził, że przepis ten był delegacją dla uchwałodawcy lokalnego uchwalenia uchwały nr XXXIV/291/2021 Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2021r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy L. W § 2 pkt 1 e) tej uchwały ustalono, że w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbierane są m. in. bioodpady. Jednocześnie w § 3 a) zapisano, że ustala się, że bezpośrednio z terenu nieruchomości odbierane będą w każdej ilości m. in. bioodpady. Zatem gmina zobowiązała się odbierać całość bioodpadów od właściciela nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 2c u.c.p.g. został zatem prawidłowo zastosowany. We wrześniu 2021 r. miała miejsce zmiana ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, która zezwoliła na ograniczenie ilości odbieranych lub przyjmowanych odpadów. Chodzi tutaj o aktualne brzmienie art. 6r ust. 3a u.c.p.g., który brzmi następująco: w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
WSA zaznaczył, że zgodnie z regulacją § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały: ustala się, że następujące rodzaje odpadów komunalnych odbierane będą od właścicieli nieruchomości wyłącznie w gminnym Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK): lit. c) - części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów. Stwierdził, że to ograniczenie należy uznać za sprzeczne z prawem, a konkretnie z przepisem art. 3 ust. 2c u.c.p.g. ("Gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania."), patrząc na ten przepis systemowo, a więc w powiązaniu z art. 6r ust. 3a. ("W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.").
Jeśli bowiem gmina decyduje się na ograniczenie odbieranych bioodpadów z nieruchomości (tu "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów"), to winna jednocześnie dopuścić ich oddawanie (w zakresie przez nią ustalonym, który w oparciu o art. 6r ust. 3a u.c.p.g. może być ograniczony) do PSZOK, w ramach ustalonej opłaty. W świetle obecnie obowiązujących przepisów tylko takie rozwiązanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 września 2022 r., sygn. II SA/Gl 874/22 LEX nr 3411564: "O zaniechaniu "przyjmowania" odpadów w punkcie mowa jest w art. 3 ust. 2c ww. ustawy, a zatem "przyjmowania" można zaniechać, gdy w pełni realizowane jest "odbieranie" (w tym przypadku bioodpadów z miejsc wytwarzania"). Z kolei, gdy gmina nie zapewnia pełnego odbierania, to zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Wprowadzenie ww. regulacji dotyczącej bioodpadów i wprowadzenie przyjmowania tych odpadów wyłącznie w ramach usług dodatkowych (dodatkowo odpłatnych) świadczonych przez gminę, na ustalonych w uchwale warunkach, pozostaje zatem w sprzeczności z ww. przepisami ustawy".
Sąd I instancji stwierdził zatem, że zapis § 4 ust. 1 lit. c kwestionowanej skargą uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie.
Od powyższego wyroku Rada Gminy L., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego, a to art.3 ust.2c w zw. z art.6r ust.3a u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię, jakoby wynikał z nich zakaz ustanawiania przez organy stanowiące samorządu gminnego takich aktów prawa miejscowego, które wyznaczałyby gminne punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wyłącznymi miejscami odbioru niektórych bioodpadów z podgrupy "części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów", podczas gdy zakres przedmiotowy regulacji
obu przepisów wskazuje, że przepis art.6r ust.3a u.c.p.g. stanowi lex specialis do art.3 ust.2c u.c.p.g.;
2) naruszenie prawa materialnego, a to art.6r ust.3 i 3a u.p.c.g. w zw. z art. 18 ust.2 pkt.15), art.40 ust.1 i art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym a te w kontekście art. 165 ust.2 i art. 171 ust.1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do odmówienia organowi stanowiącemu samorządu gminnego samodzielnej kompetencji do ustanawiania takich aktów prawa miejscowego, które wyznaczałyby gminne punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wyłącznymi miejscami odbioru niektórych bioodpadów z podgrupy "części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów", co skutkowało naruszeniem zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego;
3) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt.5), art. 141 § 4 i art. 147 §1 p.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie na skutek niewyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnienie nieadekwatne do rzeczywistego stanu sprawy wynikającego z akt postępowania, poprzez zajęcie wewnętrznie sprzecznego stanowiska o naruszeniu prawa przez postanowienie aktu prawa miejscowego należące do kategorii postanowień uznanych jednocześnie za prawidłowe cyt. "Jeśli bowiem gmina decyduje się na ograniczenie odbieranych bioodpadów z nieruchomości (tu "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów"), to winna jednocześnie dopuścić ich oddawanie (w zakresie przez nią ustalonym, który w oparciu o art. 6r ust.3a u.c.p.g. może być ograniczony) do PSZOK, w ramach ustalonej opłaty. W świetle obecnie obowiązujących przepisów tylko takie rozwiązanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami" (str.16 uzasadnienia, akapit drugi).
Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje sądowe według norm przepisanych dla radców prawnych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Organ podniósł, że Sąd I instancji stwierdził, że ograniczenie odbierania bezpośrednio z terenu nieruchomości mieszkańców wskazanej podgrupy bioodpadów, jaki wynika z § 4 ust.1 lit.c) zaskarżonej uchwały jest sprzeczne z prawem "a konkretnie z art.3 ust.2c u.c.p.g. (...) patrząc na ten przepis systemowo, a więc w powiązaniu z art.6r ust.3a". Organ wskazał, że pierwszy ze wskazanych przepisów reguluje jednak warunki w jakich "Gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Natomiast drugi, który zdaniem Sądu winien być stosowany w powiązaniu z pierwszym, ustanawia delegację ustawową do wprowadzenia w gminnym prawie miejscowym, określającym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych, ograniczeń ilościowych w trzech podgrupach odpadów komunalnych "odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Wśród podgrup, których ograniczenie ilościowe wskazano za dopuszczalne przepis wskazuje m.in. "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów". Organ zarzucił, że z przepisów zastosowanych przez Sąd I instancji nie sposób wyprowadzić wniosku o sprzeczności z nimi przepisu uchwały, którego nieważność stwierdzono. W ocenie organu zaskarżona uchwała Rady Gminy L., a już z pewnością jej przepis § 4 ust.1 lit.c), nie dotyczy warunków na jakich ta Gmina miałaby nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez lokalny PSZOK. Przeciwnie, z treści przepisu uchwały wynika wprost, że podgrupa bioodpadów stanowiąca "części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów" będzie odbierana właśnie w PSZOKu.
Zdaniem organu Sąd I instancji błędnie zinterpretował systemowo przepisy art.3 ust.2c w zw. z art.6r ust.3a u.c.p.g. wadliwie utożsamiając status prawny odpadów komunalnych z całej kategorii "bioodpadów" (art.3 ust.2c) ze statusem prawnym ich podgrupy stanowiącej "części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów" (art.6r ust.3a u.c.p.g.), których szczegółowy sposób i zakres odbierania gminne jednostki stanowiące władne są uregulować m.in. przez ustanowienie ograniczenia ilości odbieranych lub przyjmowanych przez PSZOKi od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odpady komunalne z kategorii "bioodpadów" nie sprowadzają się tylko do "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów" a zakresy znaczeniowe obu pojęć mają się do siebie jak całość do części. Prawidłowe zastosowanie wykładni systemowej przepisów art.3 ust.2c w zw. z art.6r ust.3a u.c.p.g. powinno ten fakt uwzględniać prowadząc do wniosku, że art.6r ust.3a u.c.p.g. stanowi lex specialis. Do bioodpadów nie stanowiących "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów" należą bowiem także m.in. resztki jedzenia, części roślin domowych, organiczne pozostałości z domowych akwariów, czy choćby wspomniane w tym samym przepisie art.6r ust.3a u.c.p.g. "części roślin pochodzących z pielęgnacji (...) parków i cmentarzy", w stosunku do których Gmina L. żadnych ograniczeń nie ustanowiła. Nie jest to okoliczność nowa w sprawie lecz była podnoszona przez organ administracyjny w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Organ wskazał, że Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona uchwała Rady Gminy L. przewiduje w swoim §3 lit.a) odbiór odpadów komunalnych z kategorii "bioodpadów" bezpośrednio z terenu nieruchomości w każdej ilości. Jednocześnie, zgodnie z § 4 ust.llit.c) podgrupa bioodpadów stanowiąca "części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów" nie jest odbierana z terenu nieruchomości mieszkańców lecz wyłącznie w gminnym PSZOKu. Między tymi postanowieniami nie ma żadnej sprzeczności a różnica traktowania regulacyjnego wynika właśnie z faktu różnego statusu prawnego dwóch grup odpadów komunalnych. Zróżnicowanie traktowania obu grup o różnym statusie prawnym nie jest też sprzeczne z przepisami art.3 ust.2c w zw. z art.6r ust.3a u.c.p.g. gdyż w tym zakresie art.6r ust.3a u.c.p.g. stanowi lex specialis wobec art.3 ust.2c u.c.p.g.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo- administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o obie z ww. podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 5), art. 141 §4 i art. 147 §1 p.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie na skutek niewyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnienie nieadekwatne do rzeczywistego stanu sprawy wynikającego z akt postępowania, poprzez zajęcie wewnętrznie sprzecznego stanowiska o naruszeniu prawa przez postanowienie aktu prawa miejscowego należące do kategorii postanowień uznanych jednocześnie za prawidłowe, wskazać trzeba, że jest on chybiony.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Norma z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 5426/21), a tego organ kwestionując wydany w niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji nie uczynił.
Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa obligatoryjne elementu uzasadnienia wyroku. W świetle tej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1548/24).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, spełnia ww. wymogi. Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na pełną ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Uzasadnienie to jest rozbudowane w warstwie argumentacyjnej, wynikają z niego wszystkie istotne ustalenia oraz ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji. Wyjęty z kontekstu i przytoczony w podniesionym zarzucie fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie świadczy o wadliwości stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Nie powoduje też, że zaskarżony wyrok uchyla się spod kontroli instancyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art.3 ust.2c w zw. z art.6r ust.3a u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię, jakoby wynikał z nich zakaz ustanawiania przez organy stanowiące samorządu gminnego takich aktów prawa miejscowego, które wyznaczałyby gminne punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wyłącznymi miejscami odbioru niektórych bioodpadów z podgrupy "części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów".
Stosownie do treści art.3 ust. 2c u.p.c.g. gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania.
Z kolei w art. 6r ust. 3a u.c.p.g. wskazano, że w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Interpretacja ww. przepisów wymaga odniesienia się nie tylko do art. 6r ust. 3 u.p.c.g., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, ale też do pozostałych przepisów u.p.c.g. regulujących kwestię odbierania przez gminę odpadów z nieruchomości .
I tak zgodnie z regulacją 6c ust. 1 u.p.c.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei zgodnie z ust. 2 ww. przepisu rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Natomiast stosownie do treści art. 6r ust. 2d u.p.c.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Pod pojęciem "pozbywania się" odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy.
Podkreślić bowiem trzeba, że odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach.
Wprawdzie z treści art. 3 ust. 2c u.c.p.g. wynika, że gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania, to jednak wykładnia tego przepisu nie oznacza alternatywnego sposobu pozbywania się przez mieszkańca bioodpadów, tzn. albo poprzez ich przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, albo poprzez odbieranie takich odpadów z miejsc ich wytwarzania. Z treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika, że gmina fakultatywnie w przypadku bioodpadów może nie zapewniać ich przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia ich odbieranie z miejsc wytwarzania. Innymi słowy, gmina zawsze ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze jest zobowiązana do ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Należy mieć również na uwadze, że jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów to taką regulację zamieściłby wprost w u.c.p.g.. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawarty został w art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r ust. 2d, art. 6r ust. 3a, art. 6ra, art. 9nb ust. 1 u.u.c.p.g.). Tam natomiast, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost posłużył się właśnie tym pojęciem (zob. np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 2c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 6, art. 6c ust. 1, 2 i 2a, art. 6d ust. 1, art. 6f, czy art. 9b u.c.p.g.). Co istotne, przypadku, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (tak w art. 3 ust. 2 pkt 6 czy art. 6r ust. 2d u.c.p.g.). Tym samym nie budzi wątpliwości, że termin "odbieranie" odpadów odnosi się do odbierania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości, a zatem u źródła. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zawiera definicję legalną pojęcia "bioodpady" (art. 3 ust. 1 pkt 1), do których zaliczane są miedzy innymi ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych oraz definicję legalną "odpadów komunalnych" (art. 3 ust. 1 pkt 7), do których zaliczane są między innymi bioodpady, ale tylko te powstające w gospodarstwach domowych. Tym samym bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych nie mieszczą się w zakresie ustawowej definicji "odpadów komunalnych", jednakże z wyraźnej woli ustawodawcy uznawane są za odpady komunalne i objęte są, ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.p.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3364/23).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro Rada Gminy L. w § 4 ust. 1 lit.c uchwały z dnia 22 grudnia 2021 r. nr XXXIV/291/2021 przyjęła, że "Ustala się, że następujące rodzaje odpadów komunalnych odbierane będą od właścicieli nieruchomości wyłącznie w gminnym Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK) (...) c. części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów", to Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że wprowadzenie ww. regulacji pozostaje w sprzeczności z przepisami u.p.c.g, w tym z art. 3 ust. 2c i art. 6r ust. 3a tej ustawy.
Z ww. względów chybiony jest także zarzut wskazujący na naruszenie przez WSA art.6r ust.3 i 3a u.c.p.g. w zw. z art. 18 ust.2 pkt.15), art.40 ust.1 i art. 91 ust.1
ustawy o samorządzie gminnym a te w kontekście art. 165 ust.2 i art. 171 ust.1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do odmówienia organowi stanowiącemu samorządu gminnego samodzielnej kompetencji do ustanawiania takich aktów prawa miejscowego, które wyznaczałyby gminne punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wyłącznymi miejscami odbioru niektórych bioodpadów z podgrupy "części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw. Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjnych uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie dla reprezentującego skarżącego pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) w kwocie 360 zł, obejmujące sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.