III OSK 1019/22

III OSK 1019/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2543/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-26
III OZ 49/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2543/21 oraz zażalenia T. K. na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w punkcie 2. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2543/21 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr BP-DZ.412.8.2021/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. uchyla postanowienie zawarte w punkcie 2. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2543/21, i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2543/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 23 kwietnia 2021 r., nr BP-DZ.412.8.2021/2,
w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K. z 22 stycznia 2021 r., nr OK-DZ.412.132.2020/32; 2. zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 24 czerwca 2020 r. T. K. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K. o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
Dyrektor w toku prowadzonego postępowania ustalił, że T. K. pełnił zawodową służbę jako żołnierz służby stałej i został z niej zwolniony z dniem 30 kwietnia 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby T. K. posiadał 26 lat, 7 miesięcy i 8 dni wysługi wojskowej zaliczanej do wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową, co uprawnia do przyznania odprawy w wysokości 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Wnioskujący jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał 15 września 2015 r., w którym zajmował stanowisko służbowe w stopniu etatowym - major, a członkami jego rodziny byli: żona (obecnie była żona) oraz czterej synowie, w tym dwóch z pierwszego małżeństwa, z którymi w ww. okresie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym [...]. Jako dowód wnioskodawca przedłożył odpisy skrócone aktów urodzenia dzieci, odpis wyroku z 25 kwietnia 2008 r. w sprawie o podwyższenie alimentów na dzieci przeciwko pierwszej żonie, dokumenty potwierdzające posiadanie [...] Karty Rodziny 3+ w okresie od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2018 r., dokumenty ze szkół i przedszkoli świadczące o uczęszczaniu dzieci do [...] placówek w latach 2015-2018, a także oświadczenie jednego z synów z pierwszego małżeństwa o zamieszkiwaniu wraz z ojcem i jego rodziną w ww. kwaterze od marca 2012 r. do sierpnia 2017 r. Organ pierwszej instancji ustalił też, że rozwód T. K. z drugą żoną został orzeczony wyrokiem z 17 października 2018 r. przez Sąd Okręgowy w K.
T. K. zwolnił ww. kwaterę położoną w [...] w dniu 30 września 2019 r. Od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r., tj. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jako żołnierz zawodowy skarżący realizował prawo do zakwaterowania poprzez wypłatę świadczenia mieszkaniowego według stawki dla garnizonu [...]. Ponadto ze złożonego wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej wynikało, że miejscem zamieszkania strony jest P.
Pismem z 7 sierpnia 2020 r. organ wezwał T. K. do uzupełnienia akt sprawy o dane dotyczące stanu rodziny na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej potwierdzone stosownymi dokumentami, jednak ani strona, ani jej pełnomocnik nie dostarczyli informacji w tym zakresie. W związku z tym organ wystąpił do byłej (drugiej) żony oraz dwóch pełnoletnich synów o złożenie oświadczenia czy w dacie 30 kwietnia 2020 r. zamieszkiwali z T. K. w P. oraz dodatkowo o podanie posiadanego stanu cywilnego przez tych synów w powyższej dacie. W dniu 4 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo byłej żony, w którym oświadczyła, że na dzień 30 kwietnia 2020 r. nie mieszkała wraz dwoma małoletnimi synami wspólnie z T. K. Następnie 10 grudnia 2020 r. wpłynęło oświadczenie od jednego z pełnoletnich synów, w którym poinformował, że w dniu 30 kwietnia 2020 r. nie zamieszkiwał wspólnie z ojcem. Natomiast drugi z pełnoletnich synów nie udzielił odpowiedzi. Na podstawie pisma Wójta Gminy P. z 24 listopada 2020 r. ustalono, że na dzień 30 kwietnia 2020 r. pod adresem zamieszkiwania podanym przez T. K. zameldowany był tylko wnioskodawca, a drugi z pełnoletnich synów został zameldowany pod ww. adresem w P. od 9 września 2020 r. (informacja Urzędu Gminy P. z 31 grudnia 2020 r.).
W korespondencji z 14 września 2020 r., 26 października 2020 r. i 18 listopada 2020 r. skarżący żądał rozpatrzenia sprawy zgodnie ze złożonym przez siebie wnioskiem i wyliczenie należnej odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem do wyliczenia dnia wskazanego w treści wniosku.
Decyzją z 22 stycznia 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K., na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b, art. 26 ust. 1 i 3, art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2017; dalej "ustawa o zakwaterowaniu") oraz § 1-4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. u. 2016 r. poz. 1195) orzekł o wypłacie odprawy mieszkaniowej dla T. K. w kwocie 145 559,42 zł.
W uzasadnieniu stwierdził, iż wnioskodawca nie udowodnił, że na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, tj. na 30 kwietnia 2020 r. przysługiwały mu normy na członków rodziny. Organ nie znalazł również potwierdzenia na ich zamieszkiwanie z wnioskodawcą w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Ustalono zatem, że na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej T. K. nie posiadał wspólnie z nim zamieszkałych członków rodziny. Wobec tak ustalonego stanu sprawy organ uwzględnił do wyliczenia odprawy 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej, przysługującej z uwagi na zajmowane stanowisko służbowe.
Decyzją z 23 kwietnia 2021 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K..
W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z zarzutem strony o niezawiadomieniu jej przez organ pierwszej instancji o prowadzonych czynnościach dowodowych z udziałem świadków oraz uniemożliwienia przed wydaniem decyzji zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia dalszych wniosków dowodowych, pismem z 15 marca 2021 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, a także o możliwości przesłania cyfrowo odwzorowanych akt sprawy. Następnie na wniosek strony z 15 kwietnia 2021 r. przesłał cyfrowo odwzorowane akta. Strona nie złożyła jednak żadnych wniosków dowodowych, ani nie wypowiedziała się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, iż wnioskodawcy przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej, lecz ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać przyjęte do obliczenia należnej odprawy mieszkaniowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, z punktu widzenia jej okoliczności faktycznych, istotnym jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej zawartej w art. 26 ust. 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Dokonując wykładni powyższych przepisów, organ miał na uwadze, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa, będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu, lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.
W ocenie Prezesa AMW wydanie decyzji o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej poprzedza ocena oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, jednak z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień nabycia prawa do odprawy tj. na dzień zwolnienia ze służby. Zdaniem organu odwoławczego przepisy art. 47 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, odnoszące się do ustalenia przysługującej żołnierzowi zwalnianemu ze służby należnej powierzchni użytkowej podstawowej z tytułu stanu rodzinnego w dacie nabycia uprawnienia do odprawy, odwołują się do okoliczności trwałego wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem (tzn. sytuacji, gdy lokal ten stanowi centrum spraw życiowych dziecka i żołnierza). Z tych względów Prezes AMW uznał, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i małżonkowi, dlatego brani są oni pod uwagę przy określeniu ilości norm do wyliczenia kwoty odprawy mieszkaniowej, a pogląd ten jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2621/17.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu). Istota sporu w sprawie sprowadzała się do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W ocenie sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu.
W ocenie sądu pierwszej instancji brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza. Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej, jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, wskazał 15 września 2015 r., kiedy członkami jego rodziny byli: żona O. K. oraz synowie P. K. i K. K., a także synowie skarżącego z pierwszego małżeństwa R. K. i D. K., z którymi we wskazanej dacie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym [...], czego organ nie kwestionował. W tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21, publ. CBOSA). Okoliczność, że Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z 17 października 2018 r. orzekł rozwiązanie małżeństwa K. K. i O. K., a małoletni synowie P. K. i K. K. zamieszkali z matką, a także okoliczność, iż według ustaleń organu pełnoletni synowie skarżącego R. K. i D. K., także nie zamieszkiwali z nim w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej ani na jej wysokość.
Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania. Przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w decyzjach organów obu instancji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. W świetle powyższych ustaleń naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że skarżący został poinformowany przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz pouczony o uprawnieniach przysługujących mu w tym postępowaniu. W toku postępowania zaś, w korespondencji kierowanej najpierw do strony, a następnie do jej pełnomocnika, organ kilkakrotnie informował ich o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w sprawie. Organ pierwszej instancji nie przeprowadzał dowodów z zeznań świadków, lecz jedynie dowody z dokumentów. Wprawdzie przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji pełnomocnik strony nie został poinformowany o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jednak nie pozbawiło to strony możliwości skutecznego zaskarżenia tych decyzji. W sytuacji zaś, gdy na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącego otrzymał wprawdzie kod dostępu do wersji cyfrowo odwzorowanych akt postępowania, ale nie doszło jednocześnie do udostępnienia plików z aktami, to powinien niezwłocznie poinformować o tym organ, w celu naprawienia zaistniałego błędu i umożliwienia mu dostępu do akt.
Sąd ten wyjaśnił, że wydruki z korespondencji e-mail prowadzonej pomiędzy pełnomocnikiem skarżącego a organem drugiej instancji w sprawie udostępnienia cyfrowo odwzorowanych akt postępowania, znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł
o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu
w zakresie, w jakim do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm w dniu wskazanym przez żołnierza i w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji i decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu w powyższym zakresie ma literalne zastosowanie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zażalenie na postanowienie zawarte w punkcie 2. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2543/21, w przedmiocie kosztów postępowania wniósł skarżący. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt III OZ 306/22.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota problemu w niniejszej sprawie oraz jedynego podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej sprowadza się do wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu i zawartego w nim stwierdzenia "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Zdaniem autora skargi kasacyjnej poprzestanie na wykładni literalnej analizowanego przepisu jest niewystarczające i organy orzekające w sprawie słusznie zinterpretowały powyższą normę przy zastosowaniu wykładni systemowej
i funkcjonalnej. Według skarżącego kasacyjnie nieodstąpienie od literalnego brzmienia przepisu, nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej pogląd jest nieprawidłowy. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy – stanowił, że "odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad: (...)".
W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)". Z kolei z przepisu art. 47 ust. 5 cytowanej ustawy wynika, że żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 4-6. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawna wykładnia zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" wymaga analizy zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m2 powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" – por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
Ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji.
Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym należy, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 – Sejm VII kadencji – dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji – druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny.
Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Podważyłoby to zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy, która choć wzruszalna, to jednak w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, stanowi element konstrukcyjny państwa prawa, którego prawnym wyrazem jest przepis art. 2 Konstytucji RP.
Oznacza to, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działanie celowym i zamierzonym, a nie działaniem przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania. Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi konieczności oparcia rozumienia przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu na wyniku wykładni językowej. Ten sposób rozumienia winien być podstawą skonstruowania normy postępowania, a następnie jej redukcji do treści decyzji stosowania prawa.
Przyjęcie stanowiska organów w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 1995 r. sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała Sądu Najwyższego z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97; z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 19/98 oraz z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 871/12; z 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1328/13; z 13 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 790/17).
Oznacza to, iż wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dokonana przez sąd pierwszej instancji jest poprawna, co czyni jedyny zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Za zasadne należało ocenić wniesione w sprawie przez skarżącego zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów zawarte w kontrolowanym wyroku (pkt 2).
W zażaleniu tym skarżący podniósł, że jego zdaniem w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), a więc na jego rzecz powinna zostać zasądzona kwota 5400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając orzeczenie o kosztach postępowania, sąd pierwszej instancji wyłącznie powołał się art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., nie odniósł się natomiast w żaden sposób do sposobu obliczenia ich wysokości.
Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Zgodnie z art. § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
1) w pierwszej instancji:
a) w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - stawkę obliczoną na podstawie § 2,
b) za sporządzenie skargi i udział w rozprawie w sprawie skargi na decyzję lub postanowienie Urzędu Patentowego - 1200 zł,
c) w innej sprawie - 480 zł.
Stosownie do § 2 ww. rozporządzenia stawki minimalne opłat za czynności adwokackie uzależnione są od wartości przedmiotu sprawy.
Należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wypłata odprawy mieszkaniowej w wysokości 145 559,42 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prima facie należałoby przyjąć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest więc należność pieniężna i wychodząc z takiego założenia sąd pierwszej instancji powinien obliczyć i przyznać skarżącemu stosowny zwrot kosztów postępowania. Niemniej z uzasadnienia sądu pierwszej instancji nie wynika dlaczego sąd ten przyznał skarżącemu zwrot kosztów postępowania w kwocie 480 zł, która to odpowiada stawce
z art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) ww. rozporządzenia. Z uwagi na brak szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie konieczne było uchylenie postanowienia zawartego w punkcie 2. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.