III OSK 1017/23

III OSK 1017/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2081/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-25
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 54
art. 236d ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189a, art. 189b, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/22 w sprawie ze skargi S. Sp. z o. o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lipca 2022 r. nr DI-PPA.401.18.2022.jg w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od S. sp. z o.o. w C. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 775 zł (siedemset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/22, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lipca 2022 r. nr DI-PPA.401.18.2022.jg w przedmiocie wymierzenie kary pieniężnej uchylono zaskarżoną decyzję oraz zasądzono od organu na rzecz spółki zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne
i prawne:
Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej Opolski WIOŚ), przeprowadził w dniach od 15 lipca 2021 r. do 2 sierpnia 2021 r. kontrolę Spółki udokumentowaną protokołem kontroli nr WIOS-OPOLE 318/2021, w zakresie oceny jakości danych przekazywanych do Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń pod względem kompletności, spójności i wiarygodności, dla Zakładu [...] w K. Kontrola wykazała, że Spółka prowadzi instalację wymienioną w pkt 2.(c) załącznika nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, tj. instalację do obróbki metali żelaznych: walcownie gorące, kuźnie z młotami, nakładanie metalicznych powłok ochronnych. Z protokołu kontroli wynika, że sprawozdanie do Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (dalej: sprawozdanie) za 2020 r. przekazała w dniu 19 kwietnia 2021 r., w wersji elektronicznej oraz w wersji papierowej w dniu 20 kwietnia 2021 r. W sprawozdaniu Spółka wykazała transfer odpadów niebezpiecznych w granicach kraju w ilości 1490 Mg. W związku z tym, że termin do złożenia sprawozdania, zgodnie z art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, upłynął z dniem 31 marca 2021 r., Opolski WIOŚ pismem z dnia 4 lutego 2022 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezłożenie sprawozdania PRTR w terminie. Strona po zapoznaniu się z aktami sprawy pismem z dnia 28 lutego 2022 r. wniosła o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazując, że zaprzestano naruszania prawa, a waga naruszenia była znikoma.
Decyzją z dnia 15 marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 236d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2021 r. poz. 1973 ze zm.; dalej: POŚ) Opolski WIOŚ wymierzył O. sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.800,00 zł w związku z niezrealizowaniem przez O. Sp. z o.o. Zakład [...] w K. ul. P., K. jako prowadzącego instalację, obowiązku polegającego na przekazaniu do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w terminie do 31 marca 2021 r. sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/91/WE (Dz. U. UE.L 2006 nr 33 poz. 1 ze zm.).
Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości
oraz o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.
Decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 236d ust. 1 pkt 1 POŚ Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na O. sp. z o.o., ul. K., C. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.600 zł za nieprzekazanie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca 2021 r. sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/91/WE (Dz. U. UE.L 2006 nr 33 poz. 1 ze zm.) za 2020 r. dla Zakładu [...] w K., ul. P., K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m. in., że za prawidłowe uznać należy ustalenia poczynione przez Opolskiego WIOŚ. Spółka prowadzi instalację wymienioną w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, tj. instalację do obróbki metali żelaznych: walcownie gorące, kuźnie z młotami, nakładanie metalicznych powłok ochronnych. Wątpliwości nie budzi również fakt, że Spółka dokonała w 2020 r. transferu odpadów niebezpiecznych z przekroczeniem wartości progowych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006. W związku z powyższym, Spółka zobowiązana była do wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska z tytułu transferu odpadów niebezpiecznych z przekroczeniem wartości progowych, przy czym obowiązek ten Spółka wypełniła z przekroczeniem ustawowego terminu, gdyż sprawozdanie zostało przesłane do Opolskiego WIOŚ w dniu 19 kwietnia 2021 r. w wersji elektronicznej i w dniu 20 kwietnia 2021 r. (wersja papierowa), tj. z 18 dniowym opóźnieniem. Jednocześnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska dokonał analizy stanu prawnego, na podstawie której uznał, że względniejsze dla Spółki będzie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej wg. nowych, obowiązujących od dnia 25 lutego 2022 r. przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którymi administracyjną karę pieniężną nakłada się w wysokości 200 zł za każdy dzień spóźnienia. Stosując przepisy obowiązujące w czasie naruszenia prawa stronie groziłaby kara administracyjna w wysokości 50.000 zł niezależnie od wielkości spóźnienia. Tym samym Opolski WIOŚ dokonał właściwej oceny w powyższym zakresie, niemniej jednak w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska organ I instancji błędnie przyjął za datę przedłożenia sprawozdania PRTR dzień 20 kwietnia 2021 r., z uwagi na fakt, że strona dzień wcześniej, tj. w dniu 19 kwietnia 2021 r. przedłożyła wersję elektroniczną sprawozdania.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie zaszła przesłanka, o której mowa w art. 236d ust. 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tj. możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego zaistniałe w sprawie okoliczności, jak również zgromadzone w ramach postępowania administracyjnego dowody w sprawie nie wskazują, że sprawozdanie zostało przesłane po terminie wskutek zdarzeń lub okoliczności, którym prowadzący instalację nie mógł zapobiec. Organ zaznaczył, że Spółka nie wskazała na takie okoliczności, czy zdarzenia ani w toku postępowania prowadzonego przed Opolskim WIOŚ, ani w toku postępowania odwoławczego. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że powyższy przepis, jako przepis odrębny,
o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a., wyłącza możliwość stosowania przepisów
art. 189f k.p.a.
Zaskarżając w całości ww. decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Spółka zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie podczas gdy w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej
i poprzestania na pouczeniu z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa
i zaprzestanie naruszenia prawa przez skarżącą,
2) art. 236d ust. 2b Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyłącza on możliwość zastosowania art. 189f k.p.
Ewentualnie :
1) art. 2. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która narusza zasady sprawiedliwości społecznej.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznając, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Jako podstawę uwzględnienia skargi Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przytaczając treść art. 189a § 2 k.p.a. stwierdził, że norma zawarta w tym przepisie ma charakter komplementarny, co oznacza, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Norma z
art. 236d ust. 4 POŚ odsyła do odpowiedniego stosowania działu lII Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz pozostaniu na udzieleniu pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. II OSK 142/20).
Porównując zakresy stosowania art. 236d ust. 2b POŚ i art. 189f k.p.a. Sąd stwierdził że różne są zarówno przesłanki zastosowania danej normy, jak i nakazane czynności adresata normy. Jeśli chodzi o przesłanki zastosowania art. 236 d ust. 2 b POŚ, chodzi o sytuację, w której do naruszenia doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, którym prowadzący instalację nie mógł zapobiec. Natomiast w przypadku art. 189f
§ 1 k.p.a. chodzi o sytuację, gdy 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa albo też 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Inna jest też konweniencja zaistnienia przesłanek w obu tych przepisach - w pierwszym przypadku organ wojewódzki inspektor ochrony środowiska odstępuje od wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 i 2,
a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza, a w drugim - odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dalej stwierdził, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się także - odmiennie niż wskazał to WIOŚ w swojej decyzji - że usunięcie naruszenia prawa w przypadku niezłożenia sprawozdania jest usuwalne (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. II OSK 142/20). Istotą obowiązku przewidzianego w art. 236b ust. 1 POŚ jest złożenie sprawozdania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Tezę tę potwierdza treść art. 5 rozporządzenia 166/2006, który to przepis nakłada na operatorów instalacji obowiązek przedłożenia sprawozdania. Jak każdy obowiązek złożenie sprawozdania winno nastąpić w określonym terminie, jednak nie zmienia to istoty rzeczy - obowiązek dotyczy złożenia sprawozdania. Odmienna wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego ograniczenia stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ wyłącza stosowanie tej normy do każdego obowiązku, którego wykonanie musi nastąpić w określonym ustawowo terminie, a przepis ten stałby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Wbrew twierdzeniom organu, ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, a podstawę tę stanowią przepisy działu IVa k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. II OSK 142/20). Powyższe przesądza
o zasadności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f k.p.a. w zw. z art. 236b ust. 1 i 236d ust. 1 pkt 1 POŚ. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy rozpatrywaniu sprawy Sąd nakazał organowi dokonanie analizy w zakresie wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 189f k.p.a. dotyczących możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw.
z art. 236d ust. 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Działu IVA k.p.a. w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.sa. w zw. z art. 236d ust. 2b POŚ, poprzez przyjęcie, iż powyższy przepis nie reguluje kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W złożonej odpowiedzi na skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w C. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw.
z art. 236d ust. 2b POŚ poprzez przyjęcie, że do przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy Działu IV k.p.a. w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Na wstępie należy podkreślić, że ustawa POŚ odmiennie określa kary z tytułu V dział III ("Administracyjne kary pieniężne") oraz karę z art. 236d ust. 1 POŚ (kara pieniężna). Dział IVa k.p.a. zatytułowany jest natomiast "Administracyjne kary pieniężne". Zróżnicowane to nie ma jednak znaczenia w tej sprawie i wynika z niekonsekwencji ustawodawcy. Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kara pieniężna z art. 236d ust. 1 POŚ niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. nie ma podstaw do przyjęcia, że jest to inny środek represyjny za naruszenie przepisów POŚ niż administracyjna kara pieniężna, o której mowa w IV dziale K.p.a. Wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną: przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."
Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.). Nie w każdym jednak przypadku stosowanie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia, czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie
i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Z powołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 oznacza, że przepisy tego działu nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, a mianowicie, aby zakres normowania przepisów odrębnych pokrywał
się z zakresem normowania określonym w przepisach wymienionego działu. Dany przepis działu IVa nie ma zatem zastosowania, jeżeli dane zagadnienie wymienione w § 2 jest uregulowane, niezależnie od tego, czy zakres normowania tego zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa, niezależnie zatem od tego, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny, czy odmienny (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021). Zatem uznać należy, że przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 in fine są w niniejszej sprawie przepisy POŚ. Przepis
art. 236d ust. 2b POŚ stanowi, że jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że do naruszenia doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, którym prowadzący instalacje nie mógł zapobiec, wojewódzki inspektor ochrony środowiska odstępuje od wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej,
o której mowa w ust. 1 i 2, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza.
Z przepisu tego wynika zatem, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna
się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 236d ust. 1 i 2, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Dlatego za uzasadnione należy uznać stanowisko, że jako przepis odrębny w stosunku do działu IV k.p.a., reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw.
z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji naruszenia prawa sankcjonowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych w nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego do składania w określonym terminie sprawozdania, nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna
się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte podlega umorzeniu. Stosowanie art. 236d ust. 2b POŚ wywołuje zatem w istocie ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a., gdyż za zaistnienie i ujawnienie naruszenia prawa, kara ta nie jest nakładana. Dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne znaczenie zaś ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych, niezależnie od zakresu normowanego zagadnienia określonego w § 2 w tych przepisach odrębnych. Ponownie należy podkreślić, że dane przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, jeżeli dane zagadnienie wymienione w § 2 art. 189a k.p.a. jest uregulowane, niezależnie od tego czy zakres unormowania tego zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowanego tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a., niezależnie od tego czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny czy odrębny. W uzasadnieniu projektu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wskazano, że "przez nałożenie kary administracyjnej rozumie się fakt ukarania strony. Pojęcie to odnosi się do kar administracyjnych określonych w sposób sztywny lub widełkowy ("od" "do"). Natomiast wymierzenie kary oznacza określenie wysokości nakładanej kary w granicach przewidzianych w przepisie prawa" (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183). Innymi słowy, gdy ustawodawca pozostawia organowi pewien margines swobody w zakresie ustalenia jej wysokości, kara pieniężna ma charakter względnie oznaczony, zaś do istoty administracyjnych kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych przynależy zdeterminowanie ich wysokości wprost w akcie prawnym. Z reguły kolizyjnej, o której mowa w art. 189a wynika, że jeżeli przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy działu IVa k.p.a. stosuje
się wprost w oznaczonym zakresie. Przepisy zaś POŚ odstępstwo od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przewidują jedynie w przypadku określonym
w art. 236d ust. 2a tej ustawy. Przyjęcie stanowiska wnoszącego skargę jak i Sądu I instancji prowadziłoby do modyfikacji przepisów odrębnych.
Powyższe rozważania czynią zasadnymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2
pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 236d ust. 2b POŚ poprzez przyjęcie, że przepis ten nie reguluje kwestii odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Także należy uznać za uzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie.
Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zgodnie
z art. 185 § 1 p.p.s.a. należało zaskarżony wyrok uchylić. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania. Mając na uwadze, że Sąd ten ograniczył swoje rozważania do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 k.p.a., winien on ponownie rozpatrując sprawę rozważyć przesłanki zastosowania art. 236d ust. 2a POŚ lub ich brak, albowiem takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od S. sp. z o.o. w C. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 775 zł, tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 675 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1166 ze zm.).