III OSK 1016/24

III OSK 1016/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1365/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-18
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.138 par.1 pkt.1, art.6 , art.7 , art.7a, art.7b, art.77, art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1365/23 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1365/23 oddalił skargę A. S. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W skardze do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z 14 grudnia 2017 r., uzupełnionej pismem z 16 lutego 2018 r., A. S. (dalej: "skarżący") wskazał na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") poprzez ich udostępnienie w treści dokumentów opublikowanych na stronie internetowej Miasta [...] w zakładce Biuletyn Informacji Publicznej (dalej: "BIP") pod adresem URL [...] oraz odmowę usunięcia tych danych. Skarżący sformułował również zarzut udostępnienia przez uczestnika postępowania jego danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i adresu e-mail podmiotom nieupoważnionym: M. W., J. D. oraz [...] S.A. z siedzibą w S. (dalej: "spółka"). Ponadto zarzucił Burmistrzowi udostępnienie jego danych osobowych zawartych w dokumentach opublikowanych na stronach internetowych: [...] i [...]. Skarżący podniósł, iż "w całości odrzucono" jego wniosek z 18 listopada 2017 r. W piśmie z tej daty, skarżący zażądał od uczestnika postępowania "totalnego, całkowitego, bezpowrotnego usunięcia" jego danych osobowych "we wszystkich miejscach, zbiorach formalnych i nieformalnych (w pierwszej kolejności)".
W toku postępowania Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO", "organ" - następca Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych) ustalił, że uczestnik postępowania nie udostępniał danych osobowych skarżącego w zakresie jego imienia, nazwiska i adresu e-mail na rzecz M. W. oraz J. D. ani na rzecz spółki. Natomiast na stronie internetowej Miasta [...] w zakładce BIP (pod adresem URL [...]) udostępniono dokumenty zawierające dane osobowe skarżącego.
W dniu [...] lipca 2019 r. PUODO wydał decyzję nr [...], w której w pkt 1 nakazał uczestnikowi postępowania usunięcie ze strony internetowej Miasta [...] – [...] danych osobowych skarżącego, opublikowanych w BIP i zawartych w: zarządzeniu nr [...], protokole nr [...], obwieszczeniu oraz protokole z [...] listopada 2010 r., a w pkt 2 odmówił uwzględnienia wniosku (skargi) w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że imię, nazwisko, adres e-mail, nazwa komisji i komitetu wyborczego, do którego należał skarżący, dane jego pracodawcy i inne informacje o jego zatrudnieniu (nazwa jednostki organizacyjnej, w której był zatrudniony, okres zatrudnienia), jego wieku, miasta w którym mieszkał, stanowią dane osobowe w rozumieniu przepisów o ochronie danych osobowych, zaś ich przetwarzanie bez wątpienia (w tym udostępnianie) podlega reżimowi przepisów o ochronie danych osobowych. Nadto dane dotyczące przynależności skarżącego do komisji i komitetu wyborczego - zgodnie z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 ze sprost.; dalej: "RODO") - stanowią szczególną kategorię danych osobowych, ponieważ ujawniają jego poglądy polityczne.
PUODO podkreślił, że dane osobowe dla celów udostępnienia informacji publicznej (w BIP) nie mogą być przetwarzane bezterminowo. W myśl zasady ograniczenia czasowego (wyrażonej w art. 5 ust. 1 lit. e RODO), czasowym wyznacznikiem przetwarzania takich danych przez administratora powinno być osiągnięcie celu przetwarzania. Biorąc pod uwagę fakt, iż udostępnione dane osobowe skarżącego dotyczą 2010 r. i stanowią szczególną kategorię danych osobowych, bo ujawniającą jego poglądy polityczne, w ocenie organu cele dla których dane skarżącego były udostępnione w BIP, zostały już osiągnięte. Dalsze ich przetwarzanie narusza wzmiankowaną zasadę ograniczenia czasowego, dlatego zasadne jest wyeliminowanie nieprawidłowości w procesie przetwarzania tych danych poprzez ich usunięcie wedle nakazu sformułowanego w sentencji decyzji.
Jednocześnie PUODO odmówił uwzględnienia żądania "totalnego, całkowitego, bezpowrotnego usunięcia" danych osobowych skarżącego "ze wszystkich miejsc, zbiorów formalnych i nieformalnych", których Urząd Miasta [...] nie jest administratorem, argumentując, że w celu ich usunięcia należy zwrócić się bezpośrednio do administratorów danych osobowych odpowiedzialnych za ich udostępnienie w Internecie.
W sprawie nie zostały także przedstawione dowody na okoliczność, iż uczestnik postępowania w sposób nieuprawniony udostępnił dane osobowe skarżącego w zakresie jego imienia, nazwiska i adresu e-mail na rzecz M. W. i J. D. oraz na rzecz spółki.
Pismem z 25 lipca 2019 r. Burmistrz poinformował PUODO, że usunął ze strony internetowej Miasta [...] – [...] dane osobowe skarżącego opublikowane w BIP, zgodnie z nakazem zawartym w ww. decyzji z [...] lipca 2019 r.
Wobec powyższego skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po rozpoznaniu tego wniosku, PUODO decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 160 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781), uchylił wydaną w pierwszej instancji decyzję własną z [...] lipca 2019 r. w części dotyczącej:
- nakazania Burmistrzowi usunięcie ze strony internetowej Miasta [...] [...] danych osobowych skarżącego opublikowanych w BIP i zawartych w: zarządzeniu nr [...], protokole nr [...], obwieszczeniu oraz protokole z [...] listopada 2010 r., jak również
- odmowy uwzględnienia wniosku w zakresie udostępnienia przez uczestnika postępowania danych osobowych skarżącego opublikowanych na stronach internetowych [...] i [...] oraz udostępnienia jego danych osobowych na rzecz M. W., J. D. i spółki
i w tym zakresie umorzył postępowanie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PUODO zaakcentował, że Burmistrz usunął, opublikowane w BIP, dane osobowe skarżącego, ze strony internetowej Miasta [...], zgodnie z nakazem zawartym w decyzji organu z [...] lipca 2019 r. Tak więc stwierdzone w toku postępowania naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego zostało usunięte.
Podobnie w przypadku zarzutu udostępnienia przez Burmistrza danych osobowych skarżącego na rzecz M. W., J. D. i spółki – ani przeprowadzone postępowanie nie wykazało, żeby doszło do takiego udostępnienia, ani skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności.
W konsekwencji należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w tej części i umorzyć postępowanie, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.
Natomiast PUODO utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w kwestii, skierowanego do Burmistrza, żądania skarżącego, aby całkowicie i bezpowrotne usunął jego dane osobowe z wszystkich miejsc oraz zbiorów. W celu usunięcia danych osobowych, których Urząd Miasta [...] nie jest administratorem, skarżący powinien zwrócić się bezpośrednio do administratorów danych osobowych odpowiedzialnych za ich udostępnienie w sieci Internet. Do realizacji omawianego żądania uprawniony jest jedynie administrator, który odpowiada za konkretny proces przetwarzania danych osobowych.
Wobec wniesienia przez A. S. skargi na powyższą decyzję PUODO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 234/21, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach tego orzeczenia tutejszy Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znaczenie ma fakt, czy wykonanie przez Burmistrza nieprawomocnej decyzji organu I instancji mogło stanowić podstawę do umorzenia postępowania przez organ rozpatrujący odwołanie. Uznając stanowisko organu za błędne, Sąd wskazał, iż rolą organu rozpatrującego odwołanie jest ocena zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, a zatem późniejsza zmiana stanu faktycznego sprawy w tym wypadku nie ma wpływu na jej ocenę. Trudno uznać, że przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2019 r. postępowanie było bezprzedmiotowe.
Od powyższego wyroku PUODO wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny"), który wyrokiem z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 133/22, uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
NSA wskazał, że stwierdzony przez organ stan naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych powinien istnieć w dacie wydania decyzji. Jeżeli postępowanie administracyjne zostało wszczęte w wyniku stwierdzenia nieprawidłowości przez inspekcję, a w trakcie tego postępowania ustanie stan naruszenia prawa (np. administrator usunie uchybienia), postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie PUODO, z uwagi na wykonanie decyzji pierwszoinstancyjnej, uchylił swoją uprzednią decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie.
Sąd kasacyjny ocenił, że uzasadnienie Sądu I instancji było bardzo lakoniczne i nie zawierało żadnych wskazań dla organu co do dalszego postępowania. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powinien był mieć na uwadze, iż Burmistrz dostosował się do obowiązujących przepisów i zaprzestał naruszania danych osobowych skarżącego. W takiej sytuacji wydanie decyzji utrzymującej w mocy obowiązek zaprzestania naruszania danych osobowych byłoby bezprzedmiotowe, a sama decyzja byłaby niewykonalna, ponieważ dane te zostały już usunięte. Ponadto Sąd I instancji nie dokonał analizy, czy PUODO mógł uchylić i umorzyć postępowanie z uwagi na treść art. 139 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdzając, że jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. i uznał trafność drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia organu w części uchylającej decyzję wydaną w pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w tym zakresie. Sąd I instancji nie dopatrzył się także pogorszenia sytuacji procesowej skarżącego w rozumieniu art. 139 k.p.a.. PUODO nie mógł nie uwzględnić faktu usunięcia przez Burmistrza spornych danych, co nastąpiło na etapie postępowania drugoinstancyjnego wszczętego na wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 2019 r. Zaprzestanie naruszania danych osobowych odpowiadało żądaniu skarżącego, z którym wystąpił do organu.
Odnosząc się do żądań skargi w postaci nałożenia kar finansowych na organ oraz wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec PUODO i zatrudnionego w organie pracownika, Sąd I instancji wyjaśnił skarżącemu, iż skorzystanie z ww. instrumentów nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Także zarzuty związane z bezczynnością organu pozostają poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej skargą na decyzję organu. Tego rodzaju zarzuty skarżący mógł zamieścić w skardze na bezczynność, wniesionej przed wydaniem decyzji, a po uprzednim ponagleniu PUODO do rozpoznania jego wniosku (skargi).
Nie znajdując podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, WSA w Warszawie orzekł jak na wstępie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną wniósł A. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stosownie do obowiązujących przepisów decyzja wydana w I instancji winna zostać uchylona w całości - ze względu na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. tj. niezawarcie w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz wyjście poza granice uznania administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało, że decyzja pierwszoinstancyjna nie poddaje się prawidłowej kontroli instancyjnej
2. niezastosowanie w toku postępowania norm prawnych wyrażonych w art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11 i 14a k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego.
W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o "uwzględnienie skargi w całości alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie."
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem z 29 stycznia 2024 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną poprzez wniesienie o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze skarga kasacyjna nie wskazuje na żadną ze wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych. Można się jedynie domyślać, że być może chodziło skarżącemu kasacyjnie o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak ta podstawa kasacyjna nie została wyraźnie sformułowana.
Po drugie niezasadne są zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11 i 14a k.p.a,, a także art. 7 i 77 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).
Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy, ustalonego stanu faktycznego oraz zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący zarzuca np., że to "organy nienależycie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy." Zarzuty te nie zostały jednak powiązane wyraźnie z naruszeniem przepisów p.p.s.a. na podstawie, których procedował i orzekał WSA w Warszawie w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Jednocześnie uwzględniając szczególnie uzasadnione okoliczności sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych.