III OSK 1011/23

III OSK 1011/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
II SA/Wa 753/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-31
III OZ 468/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-06
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 478
art. 125 ust. 5 i ust. 6
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Działanie ministra na podstawie art. 125 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 478 ze. zm.) nie ma formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zem.) Akt nadzoru ministra mieści się w kategorii aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 753/22 w sprawie ze skargi P.W. na akt Ministra Edukacji i Nauki z dnia 9 marca 2022 r. nr DSW-WPS.8600.1.2022.1 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt Ministra Edukacji i Nauki z dnia 9 marca 2022 r. nr DSW-WPS.8600.1.2022.1, 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz P.W. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 753/22 oddalił skargę P.W. na akt Ministra Edukacji i Nauki z dnia 9 marca 2022 r. nr DSW-WPS.8600.1.2022.1 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 9 marca 2022 r., aktem administracyjnym oznaczonym znakiem: DSW-WPS.8600.1.2022.1, działając na podstawie art. 125 ust. 6 w zw. z art. 125 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 478 ze. zm., dalej w skrócie: "p.s.w.n."), Minister Edukacji i Nauki stwierdził wygaśnięcie mandatu Rektora [...] – prof. dr. hab. P.W. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "Rektor"). W treści rozstrzygnięcia organ wskazał, że mandat wygasa z dniem doręczenia aktu. Minister ocenił, że od dnia 2 stycznia 2020 r. do dnia 2 listopada 2021 r. [...] (dalej w skrócie: "[...]") zawarł z Rektorem szereg umów o łącznej wartości [...] zł. Rada [...] w dniu 9 lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr 3/2021 w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez Rektora, w której wyraziła zgodę na wykonywanie przez niego dodatkowych zajęć zarobkowych nieprowadzących do konfliktu interesów lub zobowiązań własnych, w tym majątkowych, z interesami [...] oraz niezwiązanych ze współpracą z podmiotami, w tym gospodarczymi, których interes jest sprzeczny z interesami [...]: 1) w zakresie dodatkowej działalności naukowej i dydaktycznej, polegającej między innymi na sporządzaniu recenzji, opinii, opracowań eksperckich oraz udziału w projektach badawczych; 2) w zakresie dodatkowej działalności organizacyjnej, polegającej między innymi na udziale w pracach Kolegium Rektorów Uczelni [...], Konferencji Rektorów [...]. W uchwale określono, iż zgoda jest wydana na okres kadencji Rektora, która kończy się w dniu 31 sierpnia 2024 r. oraz że uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania. Minister podkreślił, że trzy z przedstawionych umów zostały zawarte z Rektorem przed datą podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego, dlatego też wyrażenie zgody przez Radę [...] na kontynuowanie dodatkowego zajęcia zarobkowego powinno było nastąpić niezwłocznie po objęciu funkcji. Dalej wskazał, że podjęcie przez Radę [...] uchwały nie nastąpiło przed rozpoczęciem wykonywania zajęć zarobkowych wynikających z w/w umów, ani w trakcie ich wykonywania, ale już po wykonaniu umów. W ocenie organu, nie można uznać, iż wyrażona zgoda objęła takie zajęcia, których wykonywanie się zakończyło. Odnosząc się do wykładni celowościowej art. 125 p.s.w.n., Minister wskazał, że wolą ustawodawcy było ograniczenie aktywności rektora mogącej zagrozić efektywnemu wykonywaniu jego obowiązków związanych z kierowaniem uczelnią, a zatem Rada [...] powinna wiedzieć o dodatkowych zajęciach zarobkowych Rektora, które mogą mieć wpływ na pełnienie przez niego funkcji, jeszcze przed ich podjęciem oraz wyrazić zgodę na ich wykonywanie.
Skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.W. Skarżący zarzucił organowi naruszenie wskazanych przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz prawa procesowe strony, z uwagi na jego wydanie na podstawie art. 125 ust. 6 p.s.w.n., z pominięciem trybu właściwego dla wydawania decyzji administracyjnych, przewidzianego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że pismo Ministra Edukacji i Nauki z dnia 9 marca 2022 r. znak: DSW-WPS.8600.1.2022.1, stwierdzające wygaśnięcie mandatu Rektora [...] – prof. dr hab. P.W. z dniem doręczenia tegoż stwierdzenia, jest aktem o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Spełnia on wszystkie powyższe kryteria, bowiem polega na władczym i jednostronnym ukształtowaniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu spoza aparatu administracyjnego, ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy rozstrzygnięcia organu władzy publicznej wobec Uczelni, a także odnosi się do uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów p.s.w.n. Ustawodawca powiązał obowiązek uzyskania zgody nie – jak to ma miejsce w przypadku nauczycieli akademickich – z "dodatkowym zatrudnieniem", ale z "dodatkowym zajęciem zarobkowym". Dokonując wykładni literalnej art. 125 p.s.w.n. należy zatem przyjąć, że "dodatkowe zajęcie zarobkowe" to nie tylko dodatkowe zatrudnienie, lecz także każda działalność prowadzona w celu zarobkowym, w jakiejkolwiek formie. Celem ustanowionego w art. 125 ust. 4 i ust. 6 p.s.w.n. obowiązku uzyskania przez rektora uczelni publicznej zgody rady uczelni na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego jest ograniczenie aktywności mogącej zagrozić efektywnemu wykonywaniu obowiązków i zapobieganie ewentualnemu konfliktowi interesów, który wystąpić może nie tylko w stosunkach zewnętrznych, ale także w stosunkach wewnętrznych, pomiędzy organem uczelni, jakim jest rektor a samą uczelnią. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest problem temporalnego wymiaru zgody dla rektora uczelni publicznej na gruncie art. 125 ust. 4 in fine p.s.w.n. Zgoda ta, jak stanowi art. 125 ust. 4 p.s.w.n., jest wydawana na okres kadencji rektora. Na tle temporalnej regulacji przyjętej w tym przepisie powstaje pytanie, czy zgoda wyrażona przez radę uczelni na okres kadencji obejmuje – niezależnie od daty wydania – cały okres kadencji rektora, czy też zgoda dotyczy jedynie części kadencji, począwszy od daty wyrażenia zgody do końca kadencji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgoda, aby mogła spełniać cel, dla którego została ustanowiona, winna wywoływać skutek prawny począwszy od chwili jej wyrażenia. Brak zgody rady uczelni w czasie wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego powoduje, iż zachodzi przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora, o której mowa w art. 125 ust. 6 p.s.w.n. Innymi słowy, zgoda odpowiedniego organu na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego powinna mieć charakter uprzedni.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł P.W. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 125 ust. 6 p.s.w.n., poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy akt/decyzja administracyjna został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem:
- art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ władzy publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej oraz naruszeniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w drodze "stwierdzenia", rozumianego przez organ jako inny akt z zakresu administracji publicznej;
- art. 15 k.p.a. i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającym na pozbawieniu skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej, z uwagi na błędne rozstrzygnięcie sprawy w trybie właściwym dla innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a nie we właściwym trybie przewidzianym przepisami k.p.a.;
- a także współwystępującej wadliwej wykładni przepisów art. 125 ust. 4 i 6 p.s.w.n., o której mowa w pkt 2 petitum;
b) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 ust. 6 p.s.w.n., poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy akt/decyzja administracyjna został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem:
- art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ władzy publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej oraz naruszeniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w drodze "stwierdzenia", rozumianego przez organ jako inny akt z zakresu administracji publicznej;
- art. 61 § 4 k.p.a., skutkującym niezawiadomieniem stron postępowania, w tym skarżącego, o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 125 ust. 6 p.s.w.n.;
- art. 10 § 1 k.p.a., skutkującym ograniczeniem czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
- art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a., skutkującym naruszeniem obowiązku organu władzy publicznej interpretacji wszelkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego i prawnego na korzyść strony, w szczególności, gdy skutkiem postępowania może być wydanie decyzji administracyjnej prowadzącej do ograniczenia uprawnień strony;
- art. 15 k.p.a., skutkującym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającym na pozbawieniu skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej, z uwagi na błędne rozstrzygnięcie sprawy w trybie właściwym dla innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie we właściwym trybie przewidzianym przepisami k.p.a.;
c) naruszenie art. 151 i art. 150 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji wydania aktu administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, którego źródłem jest wadliwa wykładnia i zastosowanie przepisów art. 125 ust. 4 i 6 p.s.w.n., o której mowa w pkt 2 petitum;
d) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub pkt 2 p.p.s.a. (alternatywnie naruszenie art. 151 i art. 150 p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, wskutek błędnego przyjęcia, że doszło do wypełnienia dyspozycji przepisu art. 125 ust. 6 p.s.w.n., gdyż zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Rektora, z uwagi na wykonywanie dodatkowej działalności zarobkowej bez zgody Rady [...];
e) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub pkt 2 p.p.s.a. (alternatywnie naruszenie art. 151 i art. 150 p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, wskutek błędnego przyjęcia, że doszło do wypełnienia dyspozycji przepisu art. 125 ust. 5 p.s.w.n., gdyż zgoda na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego udzielona skarżącemu przez Radę [...] nie obejmuje całego okresu kadencji, lecz jej część (tj. okres od dnia 9 lutego 2021 r. do końca kadencji);
f) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub pkt 2 p.p.s.a. (alternatywnie naruszenie art. 151 i art. 150 p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, wskutek błędnego zastosowania art. 125 ust. 6 p.s.w.n., skutkującego wymierzeniem nieproporcjonalnej sankcji prowadzącej do naruszenia istotnych praw skarżącego oraz podważenia zasad autonomii społeczności akademickiej (Preambuła p.s.w.n.) i Uczelni (art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 2 p.s.w.n. oraz art. 70 ust. 5 Konstytucji RP);
g) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub pkt 2 p.p.s.a. (alternatywnie naruszenie art. 151 i art. 150 p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, wskutek błędnego przyjęcia, że rozstrzygnięcie (decyzja administracyjna /akt) zostało skutecznie doręczone skarżącemu, w sytuacji braku podstaw do jego wydania, wywołując z mocy prawa skutki w postaci wygaśnięcia kadencji Rektora z dniem jego doręczenia;
h) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a. (alternatywnie naruszenie art. 151 i art. 150 p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, wskutek naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w pkt 2 petitum;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) przyjęcie błędnej wykładni przepisu art. 125 ust. 4 zd. 1 p.s.w.n., a także pominięcie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, prowadzące do wniosku, że termin "dodatkowa" działalność zarobkowa obejmuje działalność naukową prowadzoną w ramach struktury organizacyjnej [...] i w związku z zatrudnieniem na stanowisku profesora [...];
b) przyjęcie błędnej wykładni art. 125 ust. 4 zd. 2 p.s.w.n., polegającej na niezasadnym odstąpieniu od wykładni literalnej tego przepisu i zastosowaniu wykładni przeczącej jego literalnemu brzmieniu, w efekcie której przyjęto, że zgoda na dodatkowe zatrudnienie, wydana przez Radę [...], nie obejmuje okresu całej kadencji Rektora, lecz okres od dnia 9 lutego 2021 r. do końca kadencji;
c) przyjęcie błędnej wykładni przepisu art. 125 ust. 6 p.s.w.n., pomijającej elementarne dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej, a także nakaz wykładni prokonstytucyjnej, prowadzących do nadania Ministrowi kompetencji do uznaniowego pozbawiania rektora uczelni sprawowanej funkcji publicznej, nadanej przez społeczność akademicką w akcie wyborczym, a także dyskrecjonalną ingerencję w funkcjonowanie uczelni publicznej, z pominięciem rudymentarnych zasad jej autonomii – na podstawie zaskarżonego rozstrzygnięcia pozbawiono bowiem skarżącego mandatu Rektora w sposób sprzeczny nie tylko z podstawowymi – wskazanymi wyżej – zasadami postępowania administracyjnego, ale także z naruszeniem materialnych norm ustawowych i konstytucyjnych wynikających z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjne prawo dostępu do funkcji publicznych (art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także autonomii uczelni (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP);
d) przyjęcie błędnej wykładni art. 125 ust. 6 zd. 2 p.s.w.n., w świetle której pozbawienie funkcji publicznej, polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu rektora, następuje z dniem doręczenia nieprawomocnego aktu administracyjnego – przyjęcie takiej wykładni jest efektem pominięcia dyrektyw wykładni celowościowej, systemowej oraz prokonstytucyjnej i stanowi przejaw nadużycia prawa, prowadząc do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do sprawowania funkcji publicznej (art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), czyniąc to ostatnie prawem pozbawionym materialnej treści.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej w skrócie: "RPO") zgłosił udział do niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie RPO, dokonana wykładnia art. 124 ust. 4 i 5 p.s.w.n. godzi w chronioną konstytucyjnie autonomię uczelni wyższych. Zdaniem RPO, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Rektora nie stanowi aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz powinno nastąpić na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto wykładnia powołanych przepisów prowadzi do konkluzji, że dopuszczalne jest następcze wyrażenie zgody przez radę uczelni na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez rektora.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których istota sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji i Ministra, według którego stwierdzenie wygaśnięcia mandatu rektora uczelni następuje w formie aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, właściwą formą prawną działania jest decyzja administracyjna.
Według art. 125 ust. 4 p.s.w.n.: "Wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez rektora uczelni publicznej wymaga uzyskania zgody rady uczelni. Zgoda jest wydawana na okres kadencji". Z kolei ust. 6 powołanego artykułu stanowi: "W przypadku wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego bez zgody minister stwierdza wygaśnięcie mandatu rektora. Wygaśnięcie mandatu następuje z dniem doręczenia tego stwierdzenia".
Decyzja administracyjna jest definiowana jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, złożone w konkretnej sytuacji faktycznej, wobec zindywidualizowanego adresata, niepodporządkowanego służbowo ani organizacyjnie składającemu oświadczenie organowi, po przeprowadzeniu postępowania unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach o postępowaniach jurysdykcyjnych, zmierzającego do wyjaśnienia przesłanek doniosłych dla jego treści. Jej zadaniem jest kształtowanie stosunków społecznych przez wywoływanie skutków prawnych i pozaprawnych. Decyzja stanowi o rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej i kończy dane postępowanie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 35; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, 2014, s. 332–335; K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 174-178).
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje, ani postanowienia. Po drugie, mają one charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo, organowi. Po trzecie, są one skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Powyższe elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. M. Maciejko, Zakres znaczeniowy określenia "akty i czynności z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2017 r., nr 1, s. 59-76; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, ONSAiWSA 2015, Nr 1, poz. 2). Sformułowanie "akty lub czynności" uzasadnia stanowisko, że forma tej kategorii działań administracji publicznej jest bardzo szeroka oraz że akty i czynności są dwiema kategoriami prawnymi, aczkolwiek granice pomiędzy nimi nie są ostre (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, pod red. J. Stelmasiaka, J. Niczyporuka, S. Fundowicza, Lublin 2003, s. 167). Ponadto wskazuje się, że podział na akty i czynności na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest zasadny, jeżeli przyjąć, że akty są czynnościami prawnymi organów administracyjnych, zaś czynności odnoszą się do innych podmiotów wykonujących administrację publiczną (por. A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 174). Według M. Jaśkowskiej, cechą odróżniającą akty od czynności jest to, że te pierwsze mają bardziej sformalizowany charakter (M. Jaśkowska, Akty i czynności (...), s. 168).
Określona w art. 125 ust. 6 p.s.w.n. kompetencja ministra do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora jest przykładem stosunku i aktu nadzoru w administracji publicznej. Tego rodzaju stosunek charakteryzuje się tym, że w ramach struktur administracji publicznej podmiot nadzorujący ma do dyspozycji określone kompetencje nadzorcze względem innego podmiotu wykonującego administrację publiczną, poza które nie może wykraczać. Istotą nadzoru jest wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego według różnych kryteriów, najczęściej według kryterium legalności. Organ nadzorczy wprowadza owe konsekwencje, stosując środki nadzoru, którymi są możliwość władczego i jednostronnego oddziaływania na organ nadzorowany (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 216). Nadzór polegający na możliwości ingerencji w prawnie określonych sytuacjach i w prawnie określony sposób, w starszej literaturze jest definiowany jako nadzór weryfikacyjny (por. J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 10 i n.; M. Miemiec, Prewencja i weryfikacja w ramach nadzoru i kierownictwa w ujęciu tradycyjnym, w: C. Kociński (red.), Nadzór administracyjny. Od prewencji do weryfikacji, Wrocław 2006, s. 37-38). Środki nadzoru, którymi dysponuje organ, dzieli się na środki: ad personam i ad meritum. Kompetencja ministra określona w art. 125 ust. 6 p.s.w.n. jest przykładem aktu nadzoru ad personam. Akt nadzoru jest aktem administracyjnym, czyli władczym działaniem organu administracji publicznej skutkującym wywołaniem konkretnych, indywidualnie oznaczonych, konsekwencji prawnych. Podejmowane akty nadzoru są określane różnymi formami rzeczownikowymi: jako decyzja administracyjna – art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych; jako rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów – art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1255/05); jako decyzja organów nadzoru względem uchwał Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska – art. 400r ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. W zależności od przedmiotu regulacji, prawo pozytywne rozmaicie określa konsekwencje prawne podjętego aktu nadzoru: podpisanie sprzeciwu – art. 31² ust. 1 ustawy o radcach prawnych; odwołanie wójta – art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; nieważność uchwały sprzecznej z prawem – art. 403r ust. 3 i 10 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zwrócić też należy uwagę, że wiele z obowiązujących regulacji, które można określić za przywołaną literaturą mianem nadzoru weryfikacyjnego, nie gwarantuje dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w związku z podjętym środkiem nadzoru, pomimo że często podjęty akt określa się mianem decyzji lub decyzji administracyjnej.
Powołany przepis art. 125 ust. 6 zdanie 2 p.s.w.n. stanowi że: "Wygaśnięcie mandatu następuje z dniem doręczenia tego stwierdzenia". Literalna wykładnia przytoczonej jednostki redakcyjnej prowadzi do wniosku, że skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następuje z dniem doręczenia aktu. Tak określona konsekwencja prawna nie jest typowa dla decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach indywidulanych. Decyzja wydana w pierwszej instancji wchodzi bowiem do obrotu prawnego, ale nie podlega natychmiastowemu wykonaniu, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., albo gdy wynika on z przepisu szczególnego. W przypadku przepisu szczególnego obowiązek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest wprost wyrażony w postanowieniach regulacji odrębnej. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika natomiast, że skutek określony w ustawie jako wygaśnięcie mandatu rektora następuje z dniem doręczenia aktu ministra.
Przytoczone wyżej uwagi na temat aktu ministra uzasadniają stanowisko, że nie jest on decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ani pkt 2 k.p.a. Ponadto, wydaje się, że taka też była intencja ustawodawcy, który w p.s.w.n. wprost określa pewne kategorie aktów administracyjnych ministra mianem decyzji administracyjnej, jak na przykład w art. 40 ust. 1 p.s.w.n., jednakże w odniesieniu do kompetencji określonej w art. 125 ust. 6 p.s.w.n. takiego określenia nie używa. Oczywiście okoliczność, że ustawodawca ocenianego aktu nie nazywa decyzją administracyjną, sama w sobie nie może przekreślać przyjęcia takiej kwalifikacji owego aktu. Wielokrotnie bowiem orzecznictwo sądów administracyjnych uznawało określoną w prawie pozytywnym formę działania organu za decyzję administracyjną, pomimo że prawodawca takiego określenia w odniesieniu do owej formy nie używał. Biorąc jednak pod uwagę konstrukcję aktu określonego art. 125 ust. 6 p.s.w.n. oraz to, że jest to akt podejmowany w ramach nadzoru weryfikacyjnego przez organ administracji publicznej względem innego podmiotu wykonującego administrację publiczną, przyjąć należało, że działanie ministra na podstawie art. 125 ust. 6 p.s.w.n. nie ma formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że akt ten ma charakter ad personam i dotyczy sui generis uprawnień osobistych piastuna funkcji (rektora). Niewątpliwie więc proces wykładni omawianej konstrukcji musi prowadzi do interpretacji gwarantującej prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Katalog prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Powołany akt nadzoru ministra mieści się w kategorii aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., spełnia on bowiem wszystkie cechy, które tego rodzaju aktom przypisuje podana wcześniej doktryna i orzecznictwo.
W świetle przedstawionych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące formy prawnej podjętego aktu oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w związku z wydanym aktem – nie zasługiwały na uwzględnienie.
Chybione okazały się również zarzuty dotyczące aspektu temporalnego uzyskania zgody przez rektora na dodatkowe zatrudnienie. Podzielić należy bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zgoda, aby mogła spełniać cel, dla którego została ustanowiona, winna wywoływać skutek prawny począwszy od chwili jej wyrażenia. Brak zgody rady uczelni w czasie wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego powoduje, iż zachodzi przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora, o której mowa w art. 125 ust. 6 p.s.w.n. Zgoda odpowiedniego organu na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego powinna mieć charakter uprzedni. Za takim rozumieniem powołanego przepisu świadczy konstrukcja art. 125 ust. 5 p.s.w.n., który stanowi: "W przypadku pełnienia funkcji rektora kolejnej kadencji okres, którego dotyczy zgoda, ulega przedłużeniu o 4 miesiące. W przypadku nieuzyskania zgody, rektor zaprzestaje wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego w terminie 4 miesięcy od dnia rozpoczęcia kadencji". Jeśli zgoda mogłaby mieć charakter następczy, to regulacja art. 125 ust. 5 p.s.w.n. byłaby zbędna, bowiem rektor wybrany na kolejną kadencję mógłby w każdym czasie sprawowania swojej funkcji w drugiej kadencji wystąpić o uzyskanie stosownej zgody. Jednocześnie bez regulacji art. 125 ust. 5 p.s.w.n., rektor wybierany na kolejną kadencję nie mógłby zgodnie z prawem uzyskać zgody z uwagi na ciągłość kadencji.
Uzasadnione okazały się natomiast zarzuty naruszenia prawa w aspekcie dotyczącym pojęcia dodatkowej działalności zarobkowej. Celem przepisu art. 125 ust. 4 p.s.w.n. było ograniczanie zarobkowej aktywności rektorów uczelni, ale takiej, która nie wynika z ustawowych obowiązków rektora jako nauczyciela akademickiego, w tym do pełnienia funkcji recenzenta w postępowaniach w sprawie nadania stopni naukowych. Uprawnionym wydaje się stwierdzenie, że zamysłem ustawodawcy była możliwość ograniczenia przez radę uczelni ilości dodatkowych zajęć zarobkowych rektora, mogących zagrozić efektywnemu wykonywaniu obowiązków rektora i zapobieganiu ewentualnym konfliktom interesów. Kluczowym więc, z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, jest ustalenie znaczenia zwrotu "dodatkowe zajęcie zarobkowe". Według Słownika języka polskiego, "dodatkowy" oznacza: "nadprogramowy", "uzupełniający", "taki, który został dodany do czegoś" (https://sjp.pl/dodatkowy; https://sip.pwn.pl/sip/dodatkowy). Rozwikłanie przedstawionego problemu prawnego wymaga analizy systemowej przepisów prawa regulujących obowiązki nauczyciela akademickiego. W sposób ogólny obowiązki te zostały określone w art. 115 p.s.w.n. Według art. 115 ust. 1 pkt 3 p.s.w.n., do podstawowych obowiązków nauczyciela akademickiego będącego pracownikiem badawczo-dydaktycznym należy prowadzenie działalności naukowej, kształcenie i wychowywanie studentów lub uczestniczenie w kształceniu doktorantów. Obowiązki te znajdują uszczegółowienie w ustawie oraz przepisach zakładowych każdej uczelni wyższej. Dla przykładu wskazać należy na przepis art. 183 p.s.w.n., który stanowi, że: "Nauczyciel akademicki oraz pracownik naukowy nie może bez uzasadnionej przyczyny uchylić się od pełnienia funkcji promotora, promotora pomocniczego, recenzenta w postępowaniu w sprawie nadania stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego lub tytułu profesora, a także funkcji recenzenta, o którym mowa w art. 238 ust. 2". Z kolei z regulaminów statutów uczelni wyższych może wynikać obowiązek nauczyciela akademickiego partycypowania w grantach i projektach badawczych, z którymi łączy się zawieranie umów, najczęściej cywilnoprawnych, określających wynagrodzenie pracowników naukowych. Przedstawione przykłady aktywności nauczycieli akademickich są ściśle związane z ich obowiązkami wynikającymi z przepisów p.s.w.n. i prawa zakładowego. Wynikające z owych aktywności wynagrodzenie nie może być uznane za dodatkowe zajęcie zarobkowe w rozumieniu art. 125 ust. 4 p.s.w.n., bowiem obowiązek realizacji tych aktywności wynika z ustawy lub prawa zakładowego. Oznacza to również, że wynagrodzenie przysługujące nauczycielowi akademickiemu w związku z owymi aktywnościami nie może być uznane za dodatkowe zajęcie zarobkowe. Skarga kasacyjna eksponuje, że trzy umowy, które były przedmiotem sporu, były realizowane w ramach projektów badawczych (strony 7 i 12 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu aktu nadzoru nie ma żadnych rozważań na temat związku owych umów z aktywnością naukową prof. P.W. Brak wyjaśnień organu nadzoru w tej mierze czyni zaskarżony akt nadzoru wadliwym w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 150 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).