III OSK 101/23

III OSK 101/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 897/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-06
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1940
art.32 ust.1 pkt 5, art.87 ust.1 pkt 4b
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 897/22 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr BK-I-118.4.2022 w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 897/22 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę L. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z 1 kwietnia 2022 r. nr BK-I-118.4.2022 w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej (Rektor SGSP) decyzją z 24 lutego 2022 r., na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1940, ze zm.; dalej ustawa o PSP), mianował kpt. L. S. na stanowisko głównego specjalisty w [...] w Szkole Głównej Służby Pożarniczej. Zaskarżoną decyzją organ uchylił ww. decyzję w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko, ustalił nową datę mianowania na stanowisko na dzień 15 kwietnia 2022 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd i instancji wskazał, że została ona wydana na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten, określający właściwość organów do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, ma charakter nie tylko kompetencyjny, ale także materialnoprawny. W innym przypadku brak byłoby po stronie właściwych przełożonych prawnych możliwości nie tylko do przenoszenia strażaków na równorzędne stanowiska, ale i do przenoszenia na stanowiska wyższe. Sąd dodał, że stosunek służbowy strażaka cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością, a zatem w ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w granicach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka.
W odniesieniu do niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem. W realiach niniejszej sprawy nie sposób czynić organom orzekającym w sprawie zarzutu arbitralności, albowiem organy te zasadnie przyznały prymat interesowi służby nad słusznym interesem skarżącej, przy czym zabezpieczyły i zagwarantowały jej prawo do uposażenia na niezmienionym poziomie, wyjaśniając jednocześnie, że stanowisko uzyskane w SGSP posiada – przy identycznej grupie uposażenia – wyższy stopień etatowy. Tym samym Sąd uznał, że organ przekonująco uzasadnił potrzebę i warunki mianowania skarżącej na stanowisko głównego specjalisty w [...] w Szkole Głównej Straży Pożarniczej w Warszawie, co uzasadniało oddalenie skargi.
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 7, 8, 77 § 1 i 4 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do właściwego zbadania stanu faktycznego oraz brak dokonania przez organ szerokiego zbadania materiału dowodowego,
2. art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegającego na tym, "iż mianowanie funkcjonariusza PSP na inne stanowisko służbowe po przeniesieniu go do innej jednostki organizacyjnej powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, podczas którego zostaną funkcjonariuszowi przedstawione przyczyny mianowania na dane stanowisko oraz wykazany zostanie brak możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne. Brak takiego postępowania stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Mimo obowiązującej w PSP zasady dyspozycyjności funkcjonariuszy decyzja o mianowaniu na stanowisko służbowe jest decyzją uznaniową i jako taka powinna być szczegółowo uzasadniona, a takiego szczegółowego uzasadnienia nie zawierają decyzje organu I i II instancji zwłaszcza poza stwierdzeniem, iż delegowanie odbyło się na wniosek Rektora Komendanta SGSP. Stanowi to naruszenie zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.)",
3. art. 87 ust. 1 ustawy o PSP przez ustalenie, iż sformułowanie karty służby uprawnia do odebrania prawa do dodatku funkcyjnego,
4. art. 38 ust 1-3 ustawy o PSP przez błędne przyjęcie, iż mianowanie (na skutek przeniesienia) funkcjonariusza na stanowisko służbowe, w którym niemożliwe jest przyznanie dodatku funkcyjnego i przyznanie dodatku służbowego nie stanowi obniżenia stanowiska służbowego,
5. art. 31 ustawy o PSP "przez spowodowanie wystąpienia luki w mianowaniu Mojej Mocodawczyni na stanowisko służbowe".
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że mianując skarżącą na stanowisko służbowe organ winien się kierować zarówno dobrem służby, jak również interesem strony, za jaki w tej sytuacji należy uznać takie ukształtowanie stosunku służbowego funkcjonariusza, żeby mianowanie na nowe stanowisko służbowe nie stanowiło w ocenie funkcjonariusza przejawu braku zaufania oraz podważania jego kompetencji. Organy ani Sąd I instancji nie wyjaśniły w swoich rozstrzygnięciach, dlaczego mimo możliwości prawnych (istnienia przepisów umożliwiających przyznanie na stanowisku głównego specjalisty dodatku funkcyjnego) oraz kadrowych (możliwość powierzenia zadań związanych z zastępowaniem kierownika [...]), skarżącej odmówiono prawa do równorzędnego stanowiska, tj. w 13 grupie zaszeregowania z dodatkiem funkcyjnym, a nie służbowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Na wstępie należy przypomnieć, że wydanie zaskarżonej decyzji było poprzedzone wydaniem przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 37c ust. 2 w związku z art. 37d ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej decyzji z 8 lutego 2022 r., którą skarżąca została przeniesiona z urzędu z dniem 1 marca 2022 r. z Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej do dalszego pełnienia służby w Szkole Głównej Służby Pożarniczej. Przeniesienie to nastąpiło na pisemny wniosek Rektora SGSP o potrzebie wsparcia kadrowego SGSP. Trzeba tu wyjaśnić, że przeniesienie strażaka do innej jednostki w tej samej miejscowości pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się może kryteriami potrzeb służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek łączący strażaka z organem nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Strażak jest funkcjonariuszem, nie świadczy on pracy, lecz służy. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Zatem w ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w ramach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Z istoty stosunku służbowego strażaka wynika uprawnienie przełożonych do przeniesienia strażaka do innej jednostki organizacyjnej na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy, przepis ten nie określa żadnych kryteriów takiego przeniesienia. To uprawnienie przełożonego służbowego odpowiada interesowi społecznemu wyznaczonemu przez istotną wartość - dobro służby, efektywność Państwowej Straży Pożarnej i sprawność realizacji jej zadań. Należy przy tym zauważyć, że ocena pracy strażaka, jego przydatność na określonym stanowisku należy do kompetencji przełożonych, a pojęcie potrzeb służby należy rozpatrywać z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań formacji, a nie z punktu widzenia subiektywnych ocen wyrażonych przez strażaka.
W takich okolicznościach Rektor SGSP decyzją z 24 lutego 2022 r. mianował skarżącą na stanowisko głównego specjalisty i ustalił stosowne uposażenie. Jak wynika z treści tej decyzji mianowanie skarżącej na ww. stanowisko w Szkole Głównej Służby Pożarniczej w Warszawie nastąpiło bez zmiany uposażenia, jedyną zmianą jest to, że na nowym stanowisku nie ma przyznanego dodatku funkcyjnego w wysokości 1.850 złotych (który miała w KG PSP), a jest przyznany dodatek służbowy w wysokości 1.850 złotych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w sprawie decyzji o mianowaniu skarżącej na stanowisko służbowe głównego specjalisty stanowił art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1969), zgodnie z którym, do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, z zastrzeżeniem art. 47 ust. 1, właściwi są przełożeni – w Szkole Głównej Służby Pożarniczej i pozostałych szkołach – komendant szkoły.
Mając na uwadze stanowisko prezentowane w sprawie przez skarżącą aby prawidłowo rozstrzygnąć niniejszą sprawę należało udzielić odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania, mianowicie, czy skarżąca została mianowana na równorzędne stanowisko służbowe w stosunku do stanowiska zajmowanego przed przeniesieniem oraz czy organ uprawniony do mianowania zobowiązany był przyznać jej na tym stanowisku dodatek funkcyjny. Na pierwsze pytanie organy administracji odpowiedziały pozytywnie. Natomiast odpowiedź organu na drugie pytanie była negatywna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów.
Przedstawienie tych okoliczności było konieczne do oceny dwóch pierwszych zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Należy też zauważyć, że zarzuty te zostały sformułowane w sposób nieodpowiadający wymogom zachowania profesjonalizmu dla tego rodzaju środka jakim jest skarga kasacyjna, wskazanym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim wskazane w omawianych zarzutach przepisy są przepisami postępowania, a nie prawa materialnego i mogą stanowić podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to bez znaczenia, ponieważ stosownie do tego przepisu autor skargi kasacyjnej był zobowiązany do wykazania, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w konsekwencji zakwalifikowania omawianych zarzutów jako naruszenia prawa materialnego (z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tego wymogu nie spełniono. Autor skargi kasacyjnej nie spełnił także wymogu precyzyjności w określeniu części wskazanych jako naruszonych przepisów tj. art. 8, art. 10, art. 107 § 1 k.p.a., które składają się z kilku jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej, co uniemożliwia ocenę zarzutów w tym zakresie. Nie jest bowiem rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego odtwarzanie intencji skarżącego kasacyjnie i konstruowanie w jego zastępstwie podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyrażano ocenę co do wadliwości konstrukcyjnej zarzutu, eksponującego naruszenie przepisu prawa, przez odwołanie się do jednostki redakcyjnej aktu prawnego - artykułu (art.), który dzieli się na kolejne, podrzędne wypowiedzi normatywne, stanowiące samodzielne dyrektywy postępowania. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia - vide: wyroki NSA z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 i z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10.
Kolejną kwestią wpływającą na negatywne rozpatrzenie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest wadliwe wskazanie formy tych naruszeń. Autor skargi kasacyjnej przed wszystkimi postawionymi zarzutami wskazał, że zarzuca "naruszenie prawa materialnego przez błędną jago wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Przypomnieć należy, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, w swym systemowym paradygmacie, wyraża się w wadliwym odtworzeniu normy prawnej z przepisu aktu prawnego. Błąd w wykładni prawa materialnego ma więc charakter abstrakcyjny, niezależny od ustaleń faktycznych w sprawie. Odnosi się on do tego etapu stosowania prawa, w którym ustala się znaczenie norm prawnych, stanowiących strukturę kwalifikującą wobec weryfikowanego stanu faktycznego. Wadliwe zastosowanie prawa materialnego jest z kolei skorelowane z decyzją organu stosującego prawo o wywołaniu bądź też nie, skutków prawnych przewidzianych w normie prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania. W podniesionych zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dostrzega się tych kwestii, nie nawiązano do treści przepisów, których naruszenie zarzucono, nie podano na czym polega ich błędna wykładnia i jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia oraz na czym polegało ich niewłaściwie zastosowanie.
Wreszcie należy zauważyć, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego autor skargi kasacyjnej powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.
W kontekście przedstawionych wyżej wywodów podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, a samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało prawidłowo. Sam brak uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak to wyjaśnił organ odwoławczy nie miał wpływu na wynik sprawy. W kontekście przywołanych przepisów k.p.a. przypomnieć także należy, że jedynym kryterium kontroli aktu administracyjnego przez sąd jest legalność. Kontrola prawidłowości wydania takiego aktu nie obejmuje więc badania celowości, słuszności, racjonalności (itp.) jego wydania.
Komendant Główny PSP przyjął i szczegółowo wyjaśnił, że skarżąca została mianowana na równorzędne stanowisko ze stanowiskiem, które zajmowała przed przeniesieniem, do Szkoły Głównej Służby Pożarniczej i dlaczego skarżącej przyznano dodatek służbowy zamiast dodatku funkcyjnego. Prawidłowość tego stanowiska (o czym będzie przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego) determinowała zakres postępowania dowodowego i czyniła zbędnym prowadzenie go w postulowanym w skardze kasacyjnej szerszym zakresie. Zatem, nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia "art. 7, 8, 77 § 1 i 4 k.p.a.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mianowanie skarżącej na stanowisko służbowe w Szkole Głównej Służby Pożarniczej nastąpiło po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, w trakcie którego skarżącej przedstawiono przyczyny mianowania na stanowisko starszego specjalisty z dodatkiem służbowym a nie funkcyjnym i dlaczego nowe stanowisko służbowe uznano za równorzędne z zajmowanym w Komendzie Głównej PSP. Nie można zgodzić się z gołosłownymi twierdzeniami o brakach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), o naruszeniu zasady czynnego udziału skarżącej w postępowaniu (naruszeniu art. 10 k.p.a.) czy zasady informowania stron (naruszeniu art. 9 i 11 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. upatrywanego w nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej. Skarżąca twierdzi, że pomimo takich możliwości prawnych (istnienie przepisów umożliwiających przyznanie na stanowisku głównego specjalisty dodatku funkcyjnego oraz kadrowych (możliwość powierzenia zadań związanych z zastępowaniem kierownika [...]), Rektor – Komendant tak ukształtował kartę służby skarżącej (zakres obowiązków), że zdaniem skarżącej odmówiono jej mianowania na stanowisko równorzędne. Zgodzić należy się ze skarżącą, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia MSWiA z 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1750 ze zm.), jeżeli główny specjalista w SGSP kieruje komórką organizacyjną lub zastępuje jej kierownika, to może nabyć prawo do dodatku funkcyjnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 4b ustawy o PSP. Jednak, skoro Rektor – Komendant po przeniesieniu skarżącej, był zobowiązany do mianowania jej na równorzędne stanowisko, a stanowisko głównego specjalisty z dodatkiem służbowym w tej samej wysokości co wcześniej otrzymywany dodatek funkcyjny Sąd I instancji prawidłowo uznał za stanowisko służbowe równorzędne, to przyjąć należy, że uwzględnił zarówno interes służby (interes społeczny) jak i słuszny interes skarżącej. Niezrealizowanie postulowanego przez skarżącą powierzenia jej dodatkowo obowiązków zastępcy kierownika [...], nie może być uznane za nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że zaskarżony akt został wydany w ramach funkcjonowania instytucji, która zbudowana w układzie scentralizowanym charakteryzuje się silną zależnością hierarchiczną a więc zależnością służbową i osobową. Szczególny charakter służb mundurowych wymaga zatem odmiennego i bardziej rygorystycznego kształtowania stosunku służbowego. Specyfika ta w konsekwencji determinuje też ocenę zgodności z prawem decyzji mianowania na nowe równorzędne stanowisko służbowe, który jest wydawany w ramach uprawnień kompetencyjnych podmiotów wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Należy również wziąć pod uwagę, że ustawodawca w art. 38 tej ustawy różnicuje sposób kształtowania stosunku prawnego na podstawie tych kompetencji. I tak, o ile na podstawie art. 38 ust. 1 przeniesienie strażaka na niższe stanowisko służbowe w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe ma charakter obligatoryjny, to już na podstawie art. 38 ust. 2 i 3 ma charakter wyłącznie dyskrecjonalny. Tym samym ocena działania organu ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a więc kontroli czy organ nie przekroczył granic udzielonej mu ustawowo dyskrecjonalności i decyzja nie jest dotknięta wadliwością w tym zakresie. Tym bardziej mianowanie strażaka na inne równorzędne stanowisko służbowe (a contrario z art. 38 ust. 2 ustawy o PSP) ma charakter dyskrecjonalny i motywowany jest wyłącznie przesłankami prakseologicznymi związanymi z wymaganiami i potrzebami służby, która charakteryzuje się silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. W celu właściwej realizacji zadań, Państwowa Straż Pożarna jako formacja zorganizowana w sposób hierarchiczny, musi posiadać możliwość elastycznego gospodarowania zasobem osobowym Straży przez jej organy.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że chociaż decyzja o mianowaniu strażaka na inne równorzędne stanowisko służbowe jest aktem o charakterze fakultatywnym i jej wydanie podlega kontroli zarówno w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym), jak i sądowym. Zakres kontroli będzie jednak ograniczony do badania zachowania zasad i trybu postępowania administracyjnego (w tym również zachowania elementów samej decyzji), zasad wynikających z Konstytucji RP oraz spełnienia jedynej przesłanki materialno-prawnej konstruowanej z ustawy o PSP, tj. zachowania równorzędności stanowisk. W kontekście tak sformułowanych kryteriów kontroli stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje personalne je spełniają i nie naruszają słusznego interesu skarżącej w rozumieniu art. 7 k.p.a.
W nawiązaniu do powyższej argumentacji, należy również stwierdzić niezasadność zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o PSP. Wskazane wyżej uprawnienia i obowiązki Rektora-Komendanta SGSP były podstawą do zatwierdzenia karty służby skarżącej, w której określono obowiązki funkcjonariuszki bez powierzenia skarżącej zastępowania kierownika [...]. Zakres obowiązków odpowiada stanowisku służbowemu głównego specjalisty. Jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, stanowisko to jest równorzędne z zajmowanym przez skarżącą stanowiskiem przed jej przeniesieniem. A skoro tak, to skarżącej nie przysługuje dodatek funkcyjny na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 4b ustawy o PSP.
Nietrafnie zarzucono również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 38 ust. 1-3 ustawy o PSP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyszczególniono argumentacji na poparcie tego zarzutu. Jednak zarzutem tym autor skargi kasacyjnej zmierza do podważenia stanowiska organów zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że zaskarżonymi rozkazami nie doszło do mianowania skarżącej na niższe stanowisko służbowe, ponieważ stanowisko służbowe głównego specjalisty z dodatkiem służbowym jest stanowiskiem służbowym równorzędnym z zajmowanym przed przeniesieniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie przedstawiono rzeczowej argumentacji zmierzającej do podważenia stanowiska Sąd I instancji w tym zakresie. Dlatego należy w całości podzielić to stanowisko.
W ustawie o PSP nie ma określonych kryteriów, na podstawie których ustala się hierarchię stanowisk służbowych ani nie ma definicji stanowisk równorzędnych. Natomiast w pragmatyce służbowej zbliżonej do obowiązującej w PSP, tj. ustawie o Policji przepis art. 38a (wprowadzony w 2020 r.) stanowi, że równorzędnym stanowiskiem służbowym jest stanowisko zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego i takiego samego stopnia etatowego.
Jak to trafnie wyjaśnił Sąd I instancji istotne jest, że o hierarchii stanowisk nie decyduje rodzaj dodatku do uposażenia ani jego wysokość, na którą to okoliczność szczególnie powołuje się skarżąca. NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 195/16, (wydanym przed wprowadzeniem przez ustawodawcę definicji stanowisk równorzędnych) dotyczącym co prawda policjanta, ale wydanym na kanwie analogicznych regulacji, z regulacjami zawartymi w ustawie o PSP, wskazał, że "wprawdzie ustawa o Policji nie precyzuje pojęcia równorzędności ale zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o równorzędności stanowisk decyduje przede wszystkim grupa zaszeregowania i stopień etatowy przyporządkowany temu stanowisku".
W myśl powyższej zasady, skarżąca została mianowana na stanowisko służbowe zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego i przypisane nawet do wyższego stopnia etatowego. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżącej nie zostało obniżone stanowisko służbowe, bowiem jak wskazano w zaskarżonej decyzji, skarżąca została mianowana na wyższe stanowisko, ponieważ stanowisko uzyskane w SGSP posiada – przy identycznej grupie uposażenia – wyższy stopień etatowy. Nie ma znaczenia w niniejszej sprawie prawo do dodatków do uposażenia, tym bardziej, że zaskarżona decyzja nie zmienia łącznej kwoty uposażenia. W Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej skarżąca zajmowała stanowisko zastępcy naczelnika wydziału. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia stanowisko to jest zaszeregowane do 13 grupy uposażenia zasadniczego. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2020 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 280), do stanowiska zastępcy naczelnika wydziału w Komendzie Głównej PSP jest przypisany maksymalny stopień brygadiera. W Szkole Głównej Służby Pożarniczej skarżąca została mianowana na stanowisko głównego specjalisty. Zgodnie z wyżej wymienionymi rozporządzeniami, stanowisko to zostało zaszeregowane również do 13 grupy uposażenia zasadniczego, ale maksymalny stopień przypisany do tego stanowiska to starszy brygadier (stopień wyższy od przypisanego zastępcy naczelnika wydziału). W zakresie ustalenia możliwości przyznania dodatku funkcyjnego strażakowi mianowanemu na stanowisko głównego specjalisty, należy posłużyć się załącznikiem nr 4 do rozporządzenia. Pozycja 26 tego załącznika określa, że w Szkole Głównej Służby Pożarniczej na stanowisku głównego specjalisty przysługuje dodatek funkcyjny jedynie wówczas, gdy strażak mianowany na to stanowisko kieruje komórką organizacyjną lub zastępuje jej kierownika. Z karty służby, będącej zakresem obowiązków strażaka mianowanego na stanowisko głównego specjalisty w [...] SGSP, nie wynika, że skarżącej powierzono obowiązki kierowania komórką organizacyjną ([...]) lub zastępowania jej kierownika. W związku z tym Rektor-Komendant zasadnie stwierdził, że skarżącej nie może być przyznany dodatek funkcyjny.
Jak to prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, Rektor SGSP ma prawo do samodzielnego regulowania zakresu obowiązków strażaka na określonym stanowisku służbowym w uczelni. Nie ma możliwości oceny tych przesłanek poprzez inny dokument, niż karta służby. Należy podkreślić, że ani statut Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, ani wydany na jego podstawie regulamin organizacyjny Uczelni, nie określają struktury organizacyjnej, etatów i hierarchii stanowisk w [...] SGSP.
W skardze kasacyjnej nie nawiązano do przedstawionej tu argumentacji. Postulat skarżącej dotyczący powierzenia jej obowiązków zastępowania kierownika [...], nie uwzględnia przedstawionej wyżej specyfiki kształtowania stosunku służbowego strażaka i konieczności uwzględniania interesu służby przez Rektora SGSP w sytuacji zaspokojenia jej słusznego interesu jako strażaka.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 31 ustawy o PSP. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do tego naruszenia doszło przez "spowodowanie wystąpienia luki w mianowaniu Mojej mocodawczyni na stanowisko służbowe". Stosownie do treści art. 31 ustawy o PSP "[s]tosunek służbowy strażaka powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a w przypadku stanowisk, dla których przepisy ustawy przewidują powołanie - z dniem powołania na stanowisko." Niezbędne składniki aktu mianowania strażaka na stanowisko służbowe określa art. 33 ustawy o PSP. Mianowanie w służbach zmilitaryzowanych i mundurowych jest indywidualnym aktem administracyjnym, jednostronnym władczym działaniem organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., I OSK 1705/09). Z dniem mianowania na stanowisko służbowe powstaje stosunek służbowy strażaka. Jednak należy przy tym mieć na uwadze, że mianowanie nie jest aktem jednorazowym, co pozwala wyróżnić pierwszorazowe mianowanie na stanowisko służbowe w Państwowej Straży Pożarnej oraz mianowania na kolejne stanowiska. Termin rozpoczęcia służby, w zależności od rodzaju mianowania, może oznaczać pierwszy dzień stosunku służbowego lub dzień przekształcenia treści stosunku służbowego w czasie jego trwania. Zatem mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe może nastąpić, także jeżeli stosunek służby trwa. Niezależnie od tego, czy chodzi o pierwszorazowe mianowanie, czy też kolejne, termin ten oznacza konieczność wskazania daty kalendarzowej.
W orzecznictwie sądowym ugruntowanym jest obecnie pogląd, iż decyzja o mianowaniu na stanowisko ma charakter konstytutywny (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., I OSK 504/11). Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one, konstytuują, nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia lub uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką jego istotę wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Tym samym decyzja o mianowaniu strażaka konstytuuje nowy status służbowy strażaka na przyszłość.
Nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że mianowanie skarżącej na stanowisko służbowe w SGSP powinno nastąpić z dniem 1 marca 2022 r., tj. z dniem, z jakim została ona przeniesiona do tej Szkoły decyzją Komendanta Głównego PSP z 24 lutego 2022 r. Za błędny należy uznać pogląd co do wzajemnych relacji pomiędzy decyzją o przeniesieniu strażaka do innej jednostki organizacyjnej i decyzją mianującą go na stanowisko w tej jednostce. Niczym nieuzasadnione jest twierdzenie, że w tej relacji decyzję o przeniesieniu należy postrzegać jako akt, który kreuje z dniem przeniesienia strażaka jego nowy status służbowy w nowej jednostce organizacyjnej, a decyzja o mianowaniu na stanowisko w tej jednostce miałaby mieć charakter wykonawczy w stosunku do decyzji o przeniesieniu, będący aktem deklaratoryjnym, potwierdzającym zmiany w stosunku służbowym wywołane decyzją o przeniesieniu od dnia tego przeniesienia. Z rozumowania skarżącej wynika, że Rektor SGSP przy wydaniu decyzji o jej mianowaniu na stanowisko służbowe w tej jednostce był związany datą określoną w decyzji Komendanta Głównego PSP o przeniesieniu. Należy zatem stwierdzić, że stanowisko to nie zostało poparte stosownym uregulowaniem ustawy pragmatycznej, która - co trzeba podkreślić - w sposób wyraźny odróżnia sprawę mianowania strażaka na stanowisko służbowe (art. 32 i art. 36) od sprawy przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości (art. 37c ust. 2 ), autonomicznie traktując zarówno przesłanki jak i tryb oraz kompetencje organów do wydawania decyzji w obu tych kategoriach spraw. Wbrew obawom skarżącej jej stosunek służbowy po przeniesieniu nie uległ rozwiązaniu. Dopiero ostateczna decyzja o mianowaniu skarżącej na nowe stanowisko służbowe konstytuuje jej nowy status służbowy jako strażaka. Cechą tego rodzaju decyzji, jak już podano jest to, że mogą wywoływać skutki jedynie na przyszłość. Powyższe potwierdził również Rektor SGSP wypłacając skarżącej wynagrodzenie i to w dotychczasowej wysokości zgodnie z zasadą określoną w art. 90 ust. 1 ustawy o PSP.
Obowiązek uchylenia decyzji Rektora SGSP w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko wynikał z konieczności ustalenia nowej daty mianowania dostosowanej do daty wejścia w życie do obrotu prawnego decyzji organu drugiej instancji. Bowiem decyzja o mianowaniu strażaka na stanowisko, który się od niej odwołał, uzyskuje moc prawną (jest wykonalna, za wyjątkiem decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności) dopiero od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. Działania takie znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwłaszcza dotyczącym zwalniania funkcjonariuszy ze służby. Jak to prawidłowo wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, czyli skutkiem prawnym wniesienia odwołania jest wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą wyjątki od tej zasady wskazane w art. 130 § 3 k.p.a., bowiem decyzji Rektora SGSP nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak zmiany terminu mianowania spowodowałby rażące naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.