II SA/Gd 341/18

II SA/Gd 341/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 762/21 - Wyrok NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 14 grudnia 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 14 grudnia 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia 6 lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw B. w C. przy ul. O., na działce nr [..], gmina Ż.
Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. ustalono na rzecz B. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw B. w C. przy ul. O., działka numer [..] obręb [..], gmina Ż., powiat k.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. wystąpiła A., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśniając, że Spółka bez własnej winy nie brała udziału we wskazanym postępowaniu.
Postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r. Burmistrz Gminy wznowił postępowanie zakończone decyzją tego organu z dnia 6 lipca 2017 r., a po przeprowadzeniu postępowania co przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r. Burmistrz Gminy odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 6 lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw A. w C. na działce nr [..]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań wskazanej inwestycji A. nie była stroną postępowania ze względu na fakt, że dokonany został przez inwestora podział na działki nr [..] i nr [..]. Wskazał, że z załącznika do przedmiotowej decyzji w postaci mapy ewidencyjnej wynika, że obszar planowanej inwestycji jest tożsamy z obszarem jej oddziaływania i nie przylega bezpośrednio do działki nr [..] w C., stanowiącej własność A. Organ wyjaśnił, że krąg stron biorących udział w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia został ustalony w ten sposób, że objęto nim wnioskodawcę i podmioty, którym przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości, na których mogłoby oddziaływać przedsięwzięcie, tj. działki przylegające bezpośrednio do działki, na której realizowany ma być w/w przedsięwzięcie. Odnosząc się do faktu, iż A. (właściciel działek nr [..] i nr [..]), była stroną we wcześniejszym postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia B. w C. na działce nr [..] wyjaśniono, że wówczas działki tej Spółki przylegały bezpośrednio do w/w działki inwestora. Z tego powodu Spółkę uznano za stronę postępowania środowiskowego. W nowej sytuacji, po podziale działki nr [..], organ pierwszej instancji, powołując się na treść art. 28 k.p.a. po analizie wniosku Spółki stwierdził, że nie wykazała ona interesu prawnego wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego uprawniającego do udziału w przedmiotowym postępowaniu oraz zwrócił uwagę, że uciążliwość planowanej inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości wnioskodawcy. Inwestor zaznaczył, na mapie ewidencyjnej załączonej do wniosku o wydanie środowiskowych uwarunkowań, obszar oddziaływania inwestycji, który nie obejmuje działek nr [..] i nr [..] należących do Spółki. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się mapę w skali zapewniającej czytelność danych z zaznaczonym terenem, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie i na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przepis ten został przez inwestora zrealizowany, skoro wykazał on, że oddziaływanie inwestycji nie obejmuje działek A. Według organu utrwalony jest pogląd orzecznictwa, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia.
Rozpatrując odwołanie A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia ustalenia, czy A..zasadnie nie została zaliczona do kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw B. w C. na działce nr [..] przy ul. O. Za niesporną uznał organ okoliczność, że wskutek podziału działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..], zamierzenie inwestycyjne przewidziane na działce nr [..] nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami strony Spółki o nr [..] i nr [..]. W tej sytuacji decydująca jest ocena czy organ pierwszej instancji właściwie stwierdził brak interesu prawnego po stronie Spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a. Opierając się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, w tym na załączniku nr 1 do decyzji z dnia 6 lipca 2017 r. Kolegium wskazało, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będzie lokalny, uciążliwe oddziaływanie będzie miało charakter czasowy i odwracalny, a na etapie budowy wystąpią uciążliwości w postaci hałasu związane z pracą maszyn, emisją pyłów i powstawaniem odpadów, przekształceniem terenów, które ustąpią po zakończeniu budowy. W ramach działań eliminujących lub ograniczających oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w fazie eksploatacji wprowadzono konkretne rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne.
To, według Kolegium, potwierdza, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że obszar oddziaływania inwestycji jest tożsamy z obszarem inwestycji co oznacza, że nie przylega bezpośrednio do działki nr [..] w C., należącej do A.. Kolegium podkreśliło, że Spółka we wniosku o wznowienie nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który potwierdzałby istnienie takiego interesu po stronie Spółki i uzasadniał jej udział jako strony w postępowaniu.
W oparciu o poglądy orzecznictwa Kolegium wskazało, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Zebrany materiał dowodowy, nie wskazuje aby planowana inwestycja oddziaływała w sposób zagrażający środowisku przyrodniczemu lub oddziaływała negatywnie na w/w nieruchomości Spółki. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy został zebrany i oceniany w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co pozwalało na dokładne wyjaśnienie i załatwienie tej sprawy. Dokonana analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy nie wskazuje na naruszenie czy błędne zastosowanie art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Powyższe stwierdzenia doprowadziły do wniosku, że nie zostały naruszone przepisy art. 140 i 144 k.c., gdyż działanie inwestora na nieruchomości, do której ma uprawnienia, będą następować w granicach wyznaczonych ustawami, zaś immisje z nieruchomości inwestora nie obejmują nieruchomości Spółki, bo są ograniczone do działki nr [..] w C.
W skardze zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji polegającej na budowie stacji paliw B. w C. na działce [..], jedynie do zbadania przedstawionej przez samego inwestora mapy, ograniczającej ten obszar do granic inwestycji i w konsekwencji niezasadne uznanie, iż obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w jej granicach,
2. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania analizy przepisów prawa materialnego odnoszących się do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw B. w C. na działce [..] na niebezpośrednio sąsiadujące działki skarżącą o numerach [..] i [..],
3. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przerzucenie na skarżącą obowiązku wskazania przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego,
4. art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw B. w C. na działce [..] przy ul. O.,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 74 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej o.o.ś.) poprzez niezasadne przyjęcie, iż mapa przedłożona przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie wskazania obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, ma dla organu wydającego decyzję charakter wiążący i w konsekwencji ograniczenie postępowania dowodowego w zakresie badania interesu prawnego skarżącej jedynie do treści wynikających z powyższego dokumentu,
2. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez niezasadne przyjęcie, że planowana budowa stacji paliw na działce [..] nie narusza prawa własności nieruchomości skarżącej, to jest działki nr [..] oraz [..].
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący nacisk położył na brak weryfikacji obszaru oddziaływania planowanej stacji i oparcie się wyłącznie na mapie załączonej przez inwestora, według której obszar oddziaływania ograniczy się do obszaru inwestycji, co w konsekwencji uzasadniało pominięcie skarżącej Spółki jako strony w postępowaniu. Przedłożone przez inwestora dokumenty podlegają weryfikacji i nie mogą być przyjmowane bezkrytycznie. Według skarżącej w toku postępowania nie zbadano w ogóle wpływu planowanej inwestycji na uprawnienia Spółki wynikające z prawa własności działek nr [..] i [..], w tym również w zakresie możliwych ograniczeń w zabudowie tych działek. Wskazano, że rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służącego do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie z dnia 21 listopada 2005 r. (Dz.U. nr 243, poz. 2063) zawiera szereg norm technicznych nakazujących zachowanie odpowiednich odległości pomiędzy poszczególnymi elementami infrastruktury technicznej stacji paliw. Konieczność zachowania tych odległości może mieć znaczenie dla przyszłej, potencjalnej zabudowy działek Spółki. Okoliczność ta nie została jednak zbadana przez organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji.
W ocenie skarżącej organ w sposób niezasadny przerzucił również ciężar wykazania interesu prawnego na skarżącą, pomijając wynikającą z k.p.a. zasadę działania z urzędu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem, że odmowa uchylenia prawomocnej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania wynikła między innymi z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego, uprawniającego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem dbanie o to, aby żaden z uprawnionych podmiotów nie został pominięty przy rozpoznawaniu sprawy administracyjnej leży po stronie organu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania S. S. wskazała, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, dowodów ani przepisów, które uzasadniałyby zarzut ustalenia niewłaściwego stanu faktycznego i niezbadania sprawy. W ocenie pełnomocnika zarzuty skargi służą przedłużaniu postępowania, zniechęceniu inwestora i umożliwieniu skarżącemu zakupu nieruchomości uczestnika postępowania. Pełnomocnik B. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podkreślając, że obszar oddziaływania inwestycji w fazie eksploatacji będzie ograniczał się do obszaru działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 14 grudnia 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 6 lipca 2017 r. orzekającej o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw B. w C. przy ul. O. na działce nr [..]. Decyzją tą Burmistrz Gminy rozpoznając wniosek inwestora B. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla opisanego wyżej przedsięwzięcia.
Skarżąca Spółka, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją środowiskową z dnia 6 lipca 2017 r., podjęła próbę wznowienia tego postępowania w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca argumentowała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 6 lipca 2017 r., a powinna być strona tego postępowania ze względu na przysługujące jej do działek nr [..] i [..] prawo własności.
Z powyższego wynika, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja Kolegium podjęta została w nadzwyczajnym trybie postępowania wznowieniowego, w wyniku którego legalnie dochodzi do podważenia zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. To wymaga przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a.
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).
Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 27 listopada 2017 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem strony, okoliczność, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, tj. przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a. organ uznał, że podstawa ta nie istnieje.
W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości stanowiska organów, które uznały, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na działce nr [..] w C.
Decyzja ta podjęta została w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 353, z zm.), zwanej dalej ustawą ocenową.
W dacie podejmowania kwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji pojęcie strony postępowania w sprawach środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia należało oceniać w świetle art. 28 k.p.a. Dopiero bowiem przepis art. 74 ust. 3a ustawy ocenowej, wprowadzony do tej ustawy w dniu 1 stycznia 2018 r. ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zdefiniował pojęcie strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z mocy art. 545 ust. 1 Prawa wodnego definicja ta nie miała jednak zastosowania w niniejszej sprawie.
W konsekwencji status skarżącej Spółki we wznowionym postępowaniu środowiskowym organy winny były oceniać na podstawie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium w niniejszej sprawie podtrzymało stanowisko Burmistrza, że skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań budowy stacji paliw na działce nr [..], ponieważ jej nieruchomość znajduje się poza zasięgiem oddziaływania inwestycji, które zamyka się w granicach działki zainwestowanej nr [..]. W ocenie Sądu stanowisko to jest przedwczesne.
Podkreślenia wymaga, że przymiot strony postępowania zależy od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). W orzecznictwie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką normę prawa stanowić może przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Sam interes prawny nie uzasadnia jednak jeszcze statusu strony konkretnego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a. o stronie postępowania administracyjnego można mówić dopiero po stwierdzeniu opisanego wyżej związku pomiędzy tym interesem a postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej. Dla ustalenia tego związku konieczna jest wnikliwa analiza przedmiotu postępowania administracyjnego, której zabrakło w niniejszej sprawie.
Podkreślić należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie narusza prawa własności, nie daje też inwestorowi żadnych praw do terenu potencjalnego zainwestowania, określa natomiast wpływ przedsięwzięcia na środowisko i wymagania jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki negatywnego wpływu czynników szkodliwych. W orzecznictwie zasadnie zauważono, że w sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1476/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., II SA/Kr 1932/11, LEX nr 1138582). Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko.
W niniejszej sprawie chodzi jedynie o realizację prawa podmiotowego właściciela nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji, jakim jest możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 k.p.a. aby być stroną postępowania administracyjnego wystarczy mieć interes prawny, a ten interes wynikać może z art. 140 k.c., który to interes w danej chwili wcale nie musi być naruszony, a więc Spółka nie musi być ograniczana w wykonywaniu prawa własności, aby mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wystarczającym jest, ażeby przyszłe sąsiedztwo planowanego przedsięwzięcia, w świetle przepisów obowiązującego prawa, wywierało wpływ na sposób korzystania z prawa własności. Właściciel bowiem ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu, w efekcie którego ukształtują się warunki zabudowy i zagospodarowania na działce sąsiedniej, które mogą oddziaływać na wykonywanie jego prawa własności.
Dla ustalenia, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a oddziaływanie to nie musi mieć charakteru ponadnormatywnego. Sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość Spółki może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co nie oznacza automatycznie o charakterze rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej w postępowaniu. Przymiot strony w postępowaniu daje jedynie podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, LEX nr 1248472).
W niniejszej sprawie na organach rozpoznających wniosek Spółki o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. spoczywały, wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), dwa obowiązki, a mianowicie obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 1984 r., II SA1205/84, wyjaśnił, że "z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę" (ONSA 1984, Nr 2, poz. 98, też. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 67).
Oznacza, to, że organ administracji z urzędu zobowiązany jest do ustalenia wszystkich relewantnych prawnie faktów, bez względu na to, czy strona oferuje mu jakiekolwiek dowody potwierdzające podnoszone przez siebie twierdzenia. Z tej perspektywy postępowanie organów orzekających w kontrolowanej sprawie ocenić należało jako wadliwe i nieusprawiedliwione postawą skarżącej. W ocenie Sądu organy obu instancji nie zbadały należycie statusu skarżącej Spółki jako strony postępowania w aspekcie naruszenia jej prawa własności.
Skarżąca jest bowiem właścicielem działek o nr [..] i [..] położonych w pobliżu planowanej inwestycji na działce nr [..]. Inwestycja natomiast polega na budowie stacji paliw obejmujących dwa zbiorniki podziemne na paliwa płynne oraz jeden zbiornik podziemny na LPG wraz z infrastrukturą paliwową.
W tej sytuacji należało dogłębnie wyjaśnić wszystkie aspekty ewentualnego wpływu planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę jej specyfikę, na działki skarżącej Spółki w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym również przepisów z zakresu warunków technicznych, jakim odpowiadać winny stacje paliw płynnych oraz przepisów praw cywilnego regulujących zakres prawa własności (art. 140 k.c.).
Tymczasem organy rozpoznające kontrolowaną sprawę poprzestały wyłącznie na analizie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. i na tej podstawie poczyniły ustalenia, które dały im asumpt do odmowy uznania skarżącej Spółki za stronę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Organy oparły się przede wszystkim na dokumentacji przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, w tym na karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz na mapie ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji, który pokrywał się z terenem działki zainwestowanej. Poza tym organ przeanalizował stanowiska organów współdziałających w toku postępowania środowiskowego, które potwierdziły brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie tych dokumentów organy ustaliły, że oddziaływanie planowanej stacji paliw, po pierwsze ogranicza się do terenu inwestycji, czyli wyłącznie do działki nr [..], a po drugie, że będzie miało ono wyłącznie charakter lokalny, a uciążliwości będą miały charakter czasowy i odwracalny. Na tej podstawie organy wyeliminowały skarżącą z postępowania odmawiając jej przyznania statusu strony w świetle art. 28 k.p.a.
W ocenie Sądu jednak w ujawnionych okolicznościach niniejszej sprawy, której specyfikę ukształtował charakter inwestycji zakwalifikowanej przez organy środowiskowe do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz sąsiedztwo skarżącej Spółki, organy winny były poczynić ustalenia oraz przeanalizować wszystkie przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.), które mogły mieć wpływ na wykonywanie przez skarżącą prawa własności nieruchomości, a zwłaszcza działki nr [..], najbliżej sąsiadującej z działką zainwestowaną. Nie można było wykluczyć bowiem, że dopuszczalny prawem sposób zabudowy i zagospodarowania działki przeznaczonej pod budowę stacji paliw może oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości położonych w sąsiedztwie i to nie tylko tym bezpośrednim. Z analizy mapy ewidencyjnej załączonej przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wynika, że działka skarżącej o nr [..] leży w bardzo bliskim sąsiedztwie działki zainwestowanej nr [..] i tylko niewielki fragment działki nr [..] oddziela ją od działki zainwestowanej. Przy tym podkreślić należy, że w toku postępowania organy nie poczyniły żadnych ustaleń zmierzających do określenia rzeczywistej odległości działki skarżącej o nr [..] od działki zainwestowanej nr [..], co, w ocenie Sądu, byłoby istotne dla ustalenia, czy w świetle przepisów powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, inwestycja na działce nr [..] będzie miała wpływ na korzystanie z działki skarżącej nr [..]. Przepis § 98 wskazanego rozporządzenia określa bowiem minimalne odległości, m.in. budynków, od takich elementów zabudowy stacji paliw, jak odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, krócca pomiarowego i przewodu oddechowego paliw płynnych, które w zależności od rodzaju budynków mogą wynosić od 10 do 20 m. Natomiast przepis § 124 rozporządzenia określa minimalne odległości odmierzaczy gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych od różnego rodzaju budynków, które mogą wynosić od 20 do 60 m. Powyższe wymogi mogą ograniczać właścicieli działek sąsiednich w przyszłym zagospodarowaniu ich nieruchomości, i to w zależności od odległości określonych elementów stacji paliw od granicy tych działek, nie tylko działek bezpośrednio sąsiadujących.
Okoliczności te pozostały poza zakresem rozważania organów orzekających w niniejszej sprawie pomimo tego, że z urzędu zobligowane były one do rozpoznania kwestii statusu skarżącej jako strony postępowania środowiskowego w świetle całokształtu obowiązującego ustawodawstwa. To, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie może wynikać z jednostronnych, arbitralnych ustaleń organu ani wyłącznie z ustaleń wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia, bez wyjaśnienia tego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, przeprowadzonym zgodnie z wszystkimi zasadami k.p.a. i z udziałem stron. Określenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik do wniosku, powinno podlegać ocenie organu i nie może być przedstawiane jako dowód niepodważalny w sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że w ocenie Sąd określony przez inwestora obszar oddziaływania inwestycji pozostawał w całkowitej sprzeczności z ustalonym przez organ w postępowaniu środowiskowym i powielonym w kontrolowanym postępowaniu, kręgiem stron. Otóż z mapy przedłożonej przez inwestora wynika, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki zainwestowanej nr [..] stanowiącej własność S. i W.S. Logiczną tego konsekwencją byłoby dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony wskazanych właścicieli oraz inwestora. Tymczasem z akt sprawy wynika, że oprócz Państwa S. stronami postępowania środowiskowego byli również właściciele innych działek sąsiadujących z działką zainwestowaną: W. i M. F. – właściciele działki nr [..], Gmina– właściciel działki nr [..] oraz Województwo– właściciel działki nr [..]. Z tego kręgu stron postępowania wykluczono skarżącą Spółkę, będącą właścicielem działki, która co prawda niebezpośrednio sąsiaduje z działką zainwestowaną, ale położona jest w jej bliskim sąsiedztwie. Orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza natomiast, że właścicieli działek położonych w sąsiedztwie rozumianym szeroko nie wyklucza się en bloc z kręgu oddziaływania inwestycji. Tego rodzaju postępowanie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.
Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zweryfikowały należycie statusu skarżącej jako strony postępowania i przedwcześnie pozbawiły ją możliwości udziału w postępowaniu środowiskowym mającym za przedmiot budowę stacji paliw na działce nr [..]. Pomimo obowiązku działania z urzędu organy nie podjęły czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących planowanej inwestycji w aspekcie jej wpływu na działkę skarżącej o nr [..] i nr [..]. Dochodzenie do prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, nie może odbywać się w drodze eliminowania z postępowania podmiotów, które nie podzielają poglądów inwestora, pod pretekstem braku interesu prawnego, którego w rzeczywistości się nie zbadało. Istnienie interesu prawnego bądź jego brak po stronie konkretnego podmiotu w tak skomplikowanych sprawach, powinno dobywać się w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego z wykorzystaniem wszelkich możliwych środków dowodowych. Względy natury ekonomicznej nie mogą decydować o tym, czy dany podmiot powinien mieć przymiot strony w postępowaniu, jeżeli istnieje duże prawdopodobieństwo, że interes prawny może wynikać z art. 140 k.c.
W ocenie Sądu fakt, że decyzja z dnia 6 lipca 2017 r. zakończyła postępowanie z wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia na działce nr [..] będącej wynikiem podziału wcześniejszej działki nr [..], a z kolei poprzedni wniosek inwestora obejmował taką samą inwestycję tyle tylko, że zlokalizowaną na działce nr [..] i wówczas, wobec bezpośredniego sąsiedztwa działki skarżącej jej statusu jako strony nie kwestionowano, nakazuje w sposób szczególnie wnikliwy zweryfikować, czy taka zmiana w warunkach sąsiedztwa uzasadniała pozbawienie skarżącej statusu strony postępowania. W takiej sytuacji faktycznej brak wnikliwości organu w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poddaje w wątpliwość prawidłowość działań organów i prowadzi do wniosku, że zaistniałe uchybienia procesowe w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy procedując w niniejszej sprawie naruszyły wymogi przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co doprowadziło do przedwczesnej i błędnej oceny statusu skarżącej w świetle art. 28 k.p.a. i niewłaściwego zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, związany, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną sformułowaną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku ponownie przeprowadzi postępowanie zmierzające do zweryfikowania istnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i stosownie do wyników tych ustaleń podejmie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Organ winien z urzędu podjąć wszelkie działania konieczne do wyjaśnienia tego, czy skarżącej jako właścicielowi działki położonej w bliskim sąsiedztwie działki zainwestowanej przysługuje status strony w postępowaniu środowiskowym. Organ winien zbadać prawne uwarunkowania inwestycji na działce nr [..], ażeby móc określić, czy jej realizacja w jakikolwiek sposób może wpłynąć na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności, czy wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Przy tym podkreślić należy, że do przypisania skarżącej statusu strony nie jest wymagane naruszenie jej interesu prawnego, ale wyłącznie jego istnienie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę w wysokości 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na która oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).