III OSK 1009/22

III OSK 1009/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 333/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-12-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 333/21 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2017 r. nr ZO-7107-143/17 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wyznaczenia miejsca wykorzystywanego do kąpieli oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 333/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2017 r. nr ZO-7107-143/17 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wyznaczenia miejsca wykorzystywanego do kąpieli.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił temu wyrokowi:
1. naruszenie prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnej oceny braku naruszenia prawa materialnego, tj.:
a) art. 123a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (dalej: "p.w.") poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że zgłoszenie nie zawierało wymaganych prawem elementów oraz załączników, które wyczerpująco są wskazane w tych przepisach, podczas gdy było ono od samego początku kompletne,
b) art. 123a ust. 4 pkt 1 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że wnioskodawca nie przedłożył mapy ewidencyjnej z naniesionym schematem planowanych działań i zasięgiem ich oddziaływania, podczas gdy dokument taki został organowi dostarczony,
c) art. 123a ust. 6 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia braków zgłoszenia bez dokładnego wskazania i sprecyzowania, w jaki sposób konkretne braki miały zostać usunięte,
d) art. 123a ust. 3 i 4 p.w. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w kierowaniu względem wnioskodawcy wezwań do dokonania uzupełnień oraz przedłożenia dokumentów, które nie mają podstaw w przepisach prawa i tym samym stworzenie przez organ nowych, nieznanych ustawie wymogów zgłoszenia, co przejawiło się poprzez:
- żądanie wykazania, że planowane zamierzenie jest zgodne z m.p.z.p., pomimo że stosowne oświadczenie zostało przedłożone przez wnioskodawcę i dokument ten jest odpowiedni i wystarczający na potrzeby zgłoszenia,
- żądanie przedłożenia decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną podczas gdy wyczerpujący katalog elementów zgłoszenia i załączników do niego wskazany w art. 123a ust. 3 i 4 p.w. takiego wymogu nie zawiera,
co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o inne przesłania niż te, które uprawniałyby organ do rozstrzygnięcia w formie sprzeciwu, a zostały wyczerpująco określone w p.w.,
e) art. 123a ust. 4 pkt 3 p.w. w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 19 stycznia 2006 r. (dalej: "m.p.z.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że złożone przez wnioskodawcę oświadczenie o zgodności czynności z m.p.z.p. nie było odpowiednie i wystarczające dla potrzeb zgłoszenia, jak też poprzez błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem, że zamierzenie polegające na wyznaczeniu miejsca do kąpieli jest niezgodne z przeznaczeniem działki nr [...] w P. w m.p.z.p., podczas gdy postanowienia m.p.z.p. dopuszczają takie wykorzystanie działki.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i oddalenie skargi na skutek błędnej oceny przez Sąd I instancji braku naruszenia przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., podczas gdy organy obu instancji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonały wybiórczej, pozbawionej odniesienia do konkretnego przypadku niniejszej sprawy analizy zgłoszenia, co doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji,
b) art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., podczas gdy organ oparł rozstrzygnięcie na faktach znanych z urzędu bez ich uprzedniego zakomunikowania wnioskodawcy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w każdym jego stadium,
c) art. 124 k.p.a. w zw. z art. 123a ust. 6 p.w., podczas gdy postanowienie w przedmiocie uzupełnienia braków było nieprecyzyjne, niejasne i tym samym niemożliwe do wykonania.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania administracyjnego wywołanego wydaniem decyzji przez Starostę Trzebnickiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 123a ust. 3, 4 oraz 6 p.w. skarżący kasacyjnie podniósł, że jego zdaniem Sąd I instancji, oddalając skargę, nienależycie ocenił, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Przede wszystkim organ I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie miał podstaw do wydania postanowienia z dnia 23 czerwca 2017 r. wzywającego T. sp. z o.o. do uzupełnienia braków, ponieważ zgłoszenie od samego początku było kompletne i spełniało wymagania art. 123a ust. 3 p.w. zawierającego wyczerpujące wyliczenie zawartości zgłoszenia oraz art 123a ust. 4 p.w. również określającego wyczerpujący katalog dokumentów, jakie należało dołączyć do zgłoszenia. Tymczasem w niniejszej sprawie w drodze postanowienia organ zażądał dodatkowo danych i dokumentów, jakie nie zostały enumeratywnie przewidziane przez prawo, a następnie podniósł w uzasadnieniu decyzji, że dokonane zgłoszenie zawiera braki, co w jego ocenie skutkować musi wniesieniem sprzeciwu. Sąd I instancji podzielił zdanie organu co do istnienia braków, które skarżący z niżej podanych przyczyn kwestionuje. Według organu brak jest dokumentów potwierdzających zgodność zamierzenia z m.p.z.p. W tym zakresie skarżący wskazuje, że dokumentem potwierdzającym zgodność zamierzenia z m.p.z.p. jest oświadczenie o zgodności planowanego zamierzenia z wymaganiami wynikającymi z odrębnych przepisów, co wprost wynika z art. 123a ust. 4 pkt 3 p.w. Taki z kolei dokument został od samego początku dołączony do zgłoszenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że organ nie mógł żądać innego dokumentu potwierdzającego zgodność z m.p.z.p., ponieważ nie przewidują tego ani art. 123a ust. 3 ani ust. 4 p.w., ani również inne przepisy. Oświadczenie było zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokumentem odpowiednim i wystarczającym, a przedłożenie go przez wnioskodawcę czyniło zadość wymaganiom przepisów prawa i przemawiało za kompletnością zgłoszenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku zgodności przedstawionej przez Spółkę kserokopii mapy i naniesionego na niej szkicu z opisem w zgłoszeniu i stanem faktycznym na gruncie. Zdaniem skarżącego, stan uwidoczniony na przedłożonej przez Spółkę mapie obrazuje stan faktyczny na gruncie w zakresie miejsc wykorzystywanych do kąpieli, czyli plaż, będących przedmiotem zgłoszenia, wnioskodawca spełnił zatem wymóg ustawowy dostarczenia mapy aktualnej i również w tym zakresie, zdaniem skarżącego, zgłoszenie nie zawiera braków uprawniających do wniesienia sprzeciwu przez organ. Podniósł, że wnioskodawca był w stanie przedłożyć tylko taką mapę, jaka jest udostępniana przez organ ewidencyjny. Stawianie przez organ żądania przedłożenia takiej mapy, jakiej uzyskanie od organu prowadzącego ewidencję jest niemożliwe (z oznaczeniem Ws), stanowi naruszenie prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedstawiona mapa ewidencyjna zawiera odpowiednie szkice (obrazujące umiejscowienie plaży wschodniej i plaży zachodniej), które należy uznać za wystarczające w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdzie wnioskodawca nie planuje wykonać jakichkolwiek prac, gdzie też zgłoszenie ma charakter uproszczony, co sprawia, że organ nie jest uprawniony do żądania wysokospecjalistycznych i kosztownych opracowań. Z tych też względów, zdaniem skarżącego, także zarzut organu odnoszący się do wadliwości szkicu naniesionego na mapie ewidencyjnej nie jest zasadny. Skarżący kasacyjnie podał, że nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, podzielonym przez Sąd, że wymagana jest decyzja uznająca rekultywację gruntu za zakończoną. Tego rodzaju decyzja nie jest przewidziana przez przepisy art. 123a ust. 314 p.w., wobec czego organ nie miał prawa wzywać do jej dostarczenia. Na marginesie skarżący kasacyjnie wskazał, że wniosek o wydanie takiej decyzji został złożony przez T. sp. z o.o. i na chwilę obecną nadal jest jeszcze procedowany. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zgłoszenie wnioskodawcy było od samego początku kompletne w świetle wymogów określonych w art. 123a ust. 3 i 4 p.w. – tak co do zawartości, jak i załączników, czyli z punktu widzenia przepisów prawa oraz sytuacji faktycznej, do której znajdują one zastosowanie. Tym samym organ nie był uprawniony do wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia i uzależnienia treści decyzji od jego wykonania (art. 123a ust. 6 p.w.).
Przechodząc do uzasadnienia kolejnego zarzutu kasacyjnego dotyczącego niezgodności zamierzenia z m.p.z.p. (art. 123a ust. 4 pkt 3 p.w. w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 19 stycznia 2006 r. nr [...]), skarżący kasacyjnie wskazał, że na potrzeby zgłoszenia wodnoprawnego wymagane jest jedynie oświadczenie zgłaszającego, o czym wprost stanowi art. 123a ust. 4 pkt 3 p.w. Takie oświadczenie zostało przez wnioskodawcę dostarczone i jest ono zgodne z założeniami m.p.z.p., bowiem w § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 miejscowy plan przewiduje m.in. rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo, a zatem stworzenie miejsca wykorzystywanego do kąpieli odpowiada tym założeniom.
Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia art. 123a ust. 3 i 4 p.w. w zw. z art. 6 k.p.a, skarżący kasacyjnie podniósł, że przepisy art. 123a ust. 3 i 4 p.w. wyczerpująco ustalają elementy składowe zgłoszenia wodnoprawnego oraz przewidują, jakie dokumenty należy do niego dołączyć. Ustęp 6 art. 123a p.w. wskazuje z kolei na możliwość wezwania do uzupełnienia braków i w przypadku nieuczynienia tego przez zgłaszającego, wydanie sprzeciwu. Z tych regulacji jasno, zdaniem skarżącego wynika, że katalog elementów i załączników zgłoszenia jest zamknięty i tylko w razie istnienia braków w odniesieniu do enumeratywnego wyliczenia tego katalogu, możliwe jest wezwanie do uzupełnienia, a w razie niezastosowania się do niego - wdrożenie sankcji w postaci sprzeciwu. Tymczasem organ żądał przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów, których nie wymagały przepisy prawa, czym stworzył nieznane ustawie wymogi zgłoszenia. Naruszył tym zatem zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. poprzez stworzenie dodatkowych, pozaustawowych elementów zgłoszenia, a w konsekwencji wskutek wydania sprzeciwu w oparciu o przesłania, których Prawo wodne nie przewiduje. W związku z tym, działanie organu niezgodne z przepisami oraz działanie bez podstawy prawnej jest nielegalne.
Skarżący kasacyjnie nie podzielił oceny Sądu I instancji, który nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego żądania organów nie przystawały do przedmiotu zgłoszenia. Skoro bowiem wnioskodawca wskazywał, że żadnych prac wykonywać nie będzie, to bezcelowe było przedstawianie szkiców i rysunków, jak też opisu planowanych robót. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w kierunku ustalenia możliwego negatywnego wpływu prac górniczych prowadzonych na działkach sąsiednich, na zamierzone przez zgłaszającego przedsięwzięcie (kąpielisko). Jednocześnie dokonały w tym zakresie niczym nieuzasadnionych, niepopartych wiedzą fachową, czysto hipotecznych ustaleń, jakoby sąsiedztwo to mogło powodować zanieczyszczenie wód na kąpielisku. Tymczasem w dniu 6 lipca 2017 r., czyli przed wydaniem decyzji o sprzeciwie, do Starosty Trzebnickiego wpłynęło pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr WI.7023.144.2016.TB.AMG (w aktach sprawy — załączone do skargi kasacyjnej z dnia 05.07.2018 r.) informujące, że po przeprowadzeniu kontroli Inspektor nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia przez T. sp. z o.o. odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R5 i R13 polegającym na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego na działce nr [...], obręb P., gdzie podstawę tej działalności stanowiła decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr 084/2014 z dnia 22.10.2014 r. Skarżący wyjaśnił przy tym, że T. sp. z o.o. prowadziła prace związane z odzyskiem odpadów, takich jak gleba, ziemia, kamienie, właśnie w ramach rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Do przedmiotowego pisma załączono protokół kontroli nr WIOS-WROC 100/2017, w którym stwierdzono m.in., że: 1) zbiornik wodny znajdujący się w północnej części działki nr [...] jest zrekultywowany i że na tej części działki zakończono prace związane z odzyskiem odpadów innych niż niebezpieczne, 2) wyniki badań nie wykazały negatywnego wpływu wykorzystanych do rekultywacji odpadów na jakość wody w zbiornikach wodnych, a wskaźniki stężenia metali, takich jak kadm, ołów, nikiel i rtęć były wręcz poniżej granicy oznaczalności, 3) odpady przed ich wykorzystaniem były kruszone, na co przedstawiono dowody, ewentualnie elementy gruzu betonowego i ceglanego były wykorzystywane do utwardzenia ciągów komunikacyjnych, 4) na terenie działek nr [...] i [...] nie ma miejsca emisja zorganizowana z procesów technologicznych i grzewczych, 5) na działkach [...] i [...] nie występuje magazynowanie substancji chemicznych w zbiornikach zewnętrznych i nie są magazynowane substancje niebezpieczne. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe ustalenia kontrolne pozostają w oczywistej sprzeczności z bezpodstawnymi hipotezami organów o możliwym zanieczyszczeniu wód gruntowych w miejscu lokalizacji zamierzonego kąpieliska, jak również wskazują na fakt, że przedmiotowy zbiornik wodny jest już zrekultywowany. Faktu zrekultywowania terenu dowodzi też postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr WRO.536.29.2017.BG.DG-2, w którym organ ten po rozpoznaniu wniosku Starosty Trzebnickiego z dnia 5 czerwca 2017 r. o uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną, pozytywnie zaopiniował, w odniesieniu do działalności górniczej, pod względem górniczym, uznanie za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 13,30 ha w północnej części działki nr [...] AM 1 obręb P. (tj. w miejscu lokalizacji zamierzonego kąpieliska). Wydając decyzję o sprzeciwie, Starosta Trzebnicki dysponował zatem ustaleniami poczynionymi przez organy, wskazującymi na zrekultywowanie przedmiotowego terenu oraz brak zanieczyszczenia wód gruntowych, które to ustalenia, z naruszeniem przepisów postępowania, zupełnie pominął, dokonując dowolnych i właściwie hipotetycznych ustaleń o możliwym zanieczyszczeniu terenu. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na wadliwość i nieaktualność ustalenia, jakoby T. sp. z o.o. była zobligowana indywidualnym aktem, decyzją Burmistrza O. z dnia 24 maja 2011 r., do prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym. W ocenie Sądu ta właśnie okoliczność miałaby świadczyć o braku możliwości wykorzystania gruntu w jakikolwiek inny sposób. W dacie orzekania przez Sąd I instancji przedmiotowa decyzja nie funkcjonowała w obrocie prawnym, albowiem została uchylona decyzją z dnia 20 marca 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, które umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Rozstrzygnięcie to jest ostateczne. Decyzja Burmistrza O. nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych i nie można z niej wywodzić zakazu wykorzystania terenu w kierunku innym niż rolniczy.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. wprawdzie fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, ale należy je zakomunikować stronie. Wykonaniu tego obowiązku nie czyni zadość ich zakomunikowanie dopiero w uzasadnieniu decyzji. Powinno to bowiem nastąpić w takim terminie, żeby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu. Tymczasem, w niniejszej sprawie organ zakomunikował stronie dopiero w uzasadnieniu decyzji, że znane mu są z urzędu takie fakty, że w przeszłości prowadzona była eksploatacja kruszywa naturalnego na działce oraz rodzaj działalności wnioskodawcy, co jego zdaniem uzasadnia objęcie zamierzenia pozwoleniem, a nie zgłoszeniem wodnoprawnym. Organ nie uczynił więc zadość wymaganiom art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., bowiem zbyt późno poinformował o nich stronę i wnioskodawca nie miał możliwości odniesienia się do tych okoliczności na żadnym etapie postępowania. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu w każdym jego stadium została naruszona, co skutkuje wadliwością decyzji i koniecznością wyeliminowania jej z obrotu.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 124 k.p.a. w zw. z art. 123a ust. 6 p.w. skarżący podtrzymał twierdzenie o kompletności zgłoszenia wodnoprawnego i podniósł, że postanowienie wzywające do uzupełnienia jego braków zostało sformułowane w sposób niewłaściwy. Dokonujący zgłoszenia właściwie nie miał możliwości jego wykonania, bowiem oczekiwania organu nie zostały wysłowione w sposób na tyle jasny i precyzyjny, aby można było uczynić im zadość. Stąd też, wobec braku dokładnych wskazań co do oczekiwanego sposobu wykonania szkicu, nie sposób przyjąć, że szkic naniesiony przez skarżącego na mapie ewidencyjnej został wykonany w sposób nieprawidłowy i w konsekwencji, że zgłoszenie jest wciąż dotknięte rzekomymi brakami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy, nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują bowiem zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w granicach w niej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane zgłoszeniem wodnoprawnym z 14 czerwca 2017 r. (data nadania w placówce pocztowej; data wpłynięcia do organu 19 czerwca 2017 r.) na wyznaczenie miejsca wykorzystywanego do kąpieli. Postępowanie to uregulowane zostało w art. 123a ust. 1-9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), dalej "p.w.". Do wykonania kąpieliska, wyznaczenia miejsca wykorzystywanego do kąpieli, również na obszarze morza terytorialnego, wystarczające jest zgłoszenie właściwemu organowi, zgodnie z art. 123a ust. 1 pkt 5 p.w. Jak stanowi art. 123a ust. 5 p.w. zgłoszenia tego, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, robót lub urządzeń lub innych działań podlegających temu obowiązkowi. Do wykonywania urządzeń wodnych, obiektów, robót lub innych działań podlegających obowiązkowi zgłoszenia można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesienie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania, że zarówno organy, jak i Sąd, niesłusznie przyjęły, że zgłoszenie nie zawierało wymaganych prawem elementów oraz załączników, w tym mapy ewidencyjnej z naniesionym schematem planowanych działań i zasięgiem ich oddziaływania, przez co organ niezasadnie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty niemające oparcia w ustawie, co w konsekwencji doprowadziło do wniesienia przez organ sprzeciwu.
Zgromadzony materiał aktowy w sprawie wskazuje w sposób jednoznaczny, że zgłoszenie zawierało braki formalne i nie zawierało wymaganych prawem załączników. Wymogi jakie musi zawierać zgłoszenie zamiaru wyznaczenia miejsca wykorzystywanego do kąpieli zostały określone w art. 123a ust. 3 i 4 p.w. i są to elementy obligatoryjne. W świetle ust. 3 art. 123a p.w. tymi elementami są: 1) oznaczenie zakładu dokonującego zgłoszenia z podaniem jego siedziby i adresu; 2) określenie: a) celu planowanych do wykonania czynności, robót, lub urządzeń wodnych, b) wpływu planowanych do wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych na wody powierzchniowe i wody podziemne, w szczególności na stan tych wód oraz realizację celów środowiskowych określonych dla tych wód; 3) opis wykonywanych robót, ich położenie, podstawowe parametry charakteryzujące planowane roboty i warunki ich wykonania; 4) termin rozpoczęcia robót lub czynności. Ponadto zgodnie z art. 123a ust. 4 p.w. do zgłoszenia należy dołączyć: 1) kopię aktualnej mapy ewidencyjnej z naniesionym schematem planowanych działań i zasięgiem ich oddziaływania; 2) odpowiednie szkice lub rysunki; 3) oświadczenie o zgodności planowanego zamierzenia z warunkami korzystania z wód regionu wodnego oraz z wymaganiami wynikającymi z odrębnych przepisów; 4) zgodę właściciela wody lub właściciela sztucznego zbiornika wodnego.
W myśl art. 123a ust. 6 p.w., w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, braków formalnych oraz brakujących dokumentów i informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Istotnym jest też odwołanie się do art. 123a ust. 7 pkt 2 p.w., zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli wykonanie czynności, robót, urządzeń wodnych lub innych działań, a także korzystanie z wód narusza ustalenia lub wymagania wyszczególnione w art. 125 lub interesy osób trzecich, w tym właściciela wody.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, że organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do wniesienia sprzeciwu, ponieważ przedłożone wraz ze zgłoszeniem dokumenty i informacje, pomimo wydania w dniu 23 czerwca 2017 r., na podstawie art. 123a ust. 6 p.w., postanowienia przez Starostę Trzebnickiego, nie zostały uzupełnione – skarżąca Spółka do wezwania nie zastosowała się – i tym samym zgłoszenie nie spełnia wymogów określonych w art. 123a ust. 3 i 4 p.w. Prawidłowo przy tym oceniono, że zakres uzupełnienia zgłoszenia determinowany był przez okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza dotyczące tego, że teren, na którym mają być wyznaczone w granicach działki nr [...] miejsca wykorzystywane do kąpieli, nie jest terenem zrekultywowanym. Teren objęty zgłoszonym zamierzeniem jest terenem związanym z działalnością gospodarczą polegającą na wydobyciu kruszywa, a na działkach sąsiednich nr [...] i [...] oddzielonych od działki nr [...] jedynie drogą, prowadzi się prace górnicze zgodnie z uzyskaną koncesją. Prowadzenie prac górniczych polegających na wydobyciu kruszywa ma wpływ na wody powierzchniowe i gruntowe nie tylko w obrębie działki, na której prace są prowadzone, ale również na wody gruntowe i powierzchniowe na działkach sąsiednich. Wody te mogą się ze sobą mieszać i powodować zanieczyszczenie wód np. substancjami ropopochodnymi z pracujących maszyn i urządzeń na terenie czynnej kopalni, które może spowodować zanieczyszczenie wód na terenie przeznaczonym pod rekreację. Z tego względu teren ten będzie mógł być przeznaczony pod rekreację dopiero po uzyskaniu decyzji rekultywacyjnej. Rację ma zatem Sąd I instancji, że zgodnym z prawem było wezwanie Spółki do przedłożenia decyzji uznającej rekultywację terenu objętego zgłoszeniem za zakończoną, zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Dla terenów tych, jako terenów przekształconych górniczo określono nowy, leśny albo rekreacyjny kierunek rekultywacji. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez rekultywację terenu rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W art. 4 pkt 16 i pkt 17 tej ustawy wskazuje się, że grunty zdegradowane to grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (pkt 16), a grunty zdewastowane to grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku przyczyn, o których mowa w pkt 16 (pkt 17). Jeżeli zatem grunty zostały zdegradowane lub zdewastowane w wyniku prowadzonej na nich i zakończonej działalności, a władający gruntami podmiot został indywidualnym aktem zobligowany do dokonania ich rekultywacji w określonym kierunku, to do czasu uznania decyzją właściwego organu rekultywacji za zakończoną, nie jest możliwe jakiekolwiek inne wykorzystanie tych gruntów.
Sąd I instancji również dokonał prawidłowej oceny stanowiska organu odwoławczego odnoszącego się do braku zgodności przedłożonej kserokopii mapy i naniesionego na niej szkicu z opisem i stanem faktycznym na gruncie. Sąd I instancji wyjaśnił, że z wykonanego na mapie ewidencyjnej szkicu nie wynika, jak będzie wyglądała przedmiotowa inwestycja, gdyż nie zaznaczono przebiegu linii wody w zbiorniku. Skarżąca strona nie dostrzega tego, że załączona mapa była wydana w czasie, kiedy na działce objętej zgłoszeniem istniała czynna kopalnia kruszywa i brak jest na niej oznaczenia zbiornika wodnego. Z tego powodu z wykonanego na mapie ewidencyjnej szkicu nie wynika, jak będzie wyglądała objęta zgłoszeniem inwestycja. Wbrew zarzutom kasacyjnym, prawidłowo i zasadnie wezwano Spółkę do przedłożenia aktualnej mapy ewidencyjnej. W momencie, kiedy teren działki zostanie zrekultywowany i zostanie wydana decyzja o zakończeniu rekultywacji przedmiotowej działki, zostanie na niej naniesione oznaczenie Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi). Dopiero na podstawie takiej mapy będzie można prawidłowo nanieść szkic planowanego do wykonania przedsięwzięcia. Zgodnie z załączoną do zgłoszenia mapą, plaża zachodnia - kąpielisko byłoby wykonane na gruncie rolnym oznaczonym RIVb (grunty rolne, klasa bonitacyjna IVb), a plaża wschodnia - kąpielisko – na gruncie RIVa (grunty rolne, klasa bonitacyjna IVa) i częściowo na RIIIb (grunty rolne, klasa bonitacyjna IIIb). Na dołączonej mapie brak jest oznaczenia wody, na której można byłoby wykonać kąpielisko (nie zaznaczono przebiegu linii wody w zbiorniku). Dopiero więc zrekultywowanie terenu umożliwi naniesienie odpowiednich zmian na mapach ewidencyjnych i spowoduje, że przedmiotowy teren przestanie być częścią kopalni. Dlatego na pełną akceptację zasługuje ocena Sądu I instancji dokonana w ślad za prawidłową oceną organu odwoławczego w odniesieniu do tego dokumentu. Spółka nie przedłożyła bowiem aktualnej mapy ewidencyjnej zgodnej ze stanem faktycznym na gruncie. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 123a ust. 4 pkt 1 p.w.
Sąd I instancji uznając natomiast prawidłowość zobowiązania wnioskodawcy do wykazania zgodności zgłoszonego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podzielił ugruntowany pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisu art. 125 pkt 2 p.w., który znajduje zastosowanie do procedury zgłoszeniowej ze względu na treść przepisu art. 123a ust. 7 pkt 2 p.w. W zakresie powołanego powyżej przepisu art. 125 pkt 2, w orzecznictwie przyjmowano, że w przypadku tego przepisu chodzi o brak sprzeczności pozwolenia wodnoprawnego z konkretną normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W prowadzonych w odniesieniu do tej kwestii rozważaniach wskazywano, że "norma imperatywna art. 125 pkt 2 p.w. zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - godzących w te ustalenia. Nie można, bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2595/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2870/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak określonych warunkach prawnych prawidłowe jest odwołanie się organów orzekających w sprawie do ustaleń obowiązującego, dla objętego zgłoszeniem terenu, aktu planistycznego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 19 stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P1., W., Z., w której teren objęty wnioskiem oznaczony jest symbolem PG(1-2), tj. jako teren eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, na którym określono rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. Z tego wynika, że zamierzenie polegające na wyznaczeniu miejsca do kąpieli jest niezgodne z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem zarzut naruszenia art. 123a ust. 4 pkt 3 p.w. w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 powyższej uchwały jest niezasadny, a w konsekwencji niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 123 ust. 3 i 4 p.w.
Naczelny Sąd Administracyjny również nie podziela zarzutu dotyczącego nieprecyzyjnego i niejasnego sformułowania zakresu wymaganego uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 123a ust. 6 p.w. Postanowienie nakładające na Spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 124 § 1 i 2 kpa i nie narusza postanowień tego przepisu.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W sprawie niniejszej biorąc pod uwagę zakres postępowania wyjaśniającego, nie można przypisać organom naruszenia tych przepisów. Natomiast przepis art. 10 k.p.a. nie mógł zostać naruszony ze względu na treść art. 122d § 1 k.p.a., który w sprawach załatwianych milcząco – jak niniejsza – wyłącza czynny udział strony i obowiązek wskazania stronie niespełnionych lub niewykazanych przesłanek od niej zależnych. Z tego względu również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem przepisy te mają charakter wynikowy i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu lub oddaleniu. Sąd I instancji nie stosował tych przepisów w postępowaniu, a skoro ich nie stosował, nie mógł ich naruszyć. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to ten przepis miał zastosowanie w sprawie i zarzut naruszenia tego przepisu należało postawić, a naruszenia jego skarżący kasacyjnie nie zarzucił.
Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach.