III OSK 1008/22

III OSK 1008/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Po 879/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 24f ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1319
art. 383 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 879/21 w sprawie ze skargi R. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022r., sygn. akt II SA/Po 879/21, po rozpoznaniu skargi R. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 września 2021 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w piśmie z dnia 13 października 2020 r. Wojewoda wezwał Radę Gminy w P. do udzielenia wyczerpujących informacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego R. K.
Rada Gminy w P., w uchwale z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...], odmówiła: "wygaszenia mandatu radnego R. K." w związku z brakiem podstaw do stwierdzenia złamania przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) – dalej: "u.s.g.".
Wojewoda ustalił, że w latach 2018-2021 radny, prowadząc działalność gospodarczą, wystawił na rzecz Publicznego Przedszkola "[...]" w P. [Oddział w T.], faktury na kwotę, w sumie, 61 081,22 zł za zakup artykułów spożywczych (32 faktury obejmujące łącznie 2356 pozycji), natomiast na rzecz Urzędu Gminy P. radny wystawił faktury na łączną kwotę 1 174,28 zł za zakup artykułów spożywczych i przemysłowych (5 faktur obejmujących łącznie 108 pozycji).
Powyższe, zdaniem Wojewody, świadczy o prowadzeniu przez radnego ciągłej i regularnej, tj. comiesięcznej sprzedaży artykułów spożywczych na rzecz Publicznego Przedszkola. W ocenie organu nadzoru, wielkość i systematyczność dokonywanych zakupów świadczy o tym, że sklep radnego jest głównym dostawcą artykułów spożywczych nabywanych przez Publiczne Przedszkole w związku z bieżącą realizacją jego zadań. Z kolei o prowadzeniu przez radnego świadomej sprzedaży artykułów na rzecz Urzędu Gminy P., a konkretnie na potrzeby świetlicy środowiskowej, świadczy według organu fakt, że powyższe zakupy były poprzedzane zamówieniami składanymi przez Urząd Gminy P., co potwierdza zestawienie nr 2 zamieszczone w piśmie Przewodniczącego Rady Gminy w P. z dnia 19 kwietnia 2021 r.
Wojewoda uznał, że zachodzi przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1319) – dalej: "Kodeks wyborczy", co następuje w drodze uchwały rady gminy w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Organ nadzoru wyjaśnił również, że wezwał Radę Gminy w P., w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g., do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego, a skoro nie została ona podjęta w wyznaczonym terminie, wydanie zarządzania zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. było konieczne.
W skardze na zarządzenie zastępcze radny zaskarżył ten akt w całości, zarzucając mu naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. Wniósł o uchylenie zarządzania zastępczego w całości.
Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zarządzeniu zastępczym i wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W jego ocenie zaskarżone rozstrzygniecie zastępcze zostało podjęte z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, wobec czego należało je uchylić w całości. Zdaniem Sądu meriti przy ocenie podniesionych w sprawie okoliczności trzeba mieć na uwadze, że przedmiotowe faktury następczo dokumentowały dokonane czynności sprzedaży produktów spożywczych i przemysłowych. Sprzedaż nie odbywała się w warunkach uprzedniego zawarcia umowy, której przedmiotem byłaby stała dostawa takich towarów na rzecz gminy. Zamówienie, o którym wspomina Wojewoda nie zostało kierowane do skarżącego (dokumenty te dotyczyły procedury wewnątrzgminnej). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarżący trafnie podważył ustalenia Wojewody, że powyższe zakupy były poprzedzane zamówieniami składanymi przez Urząd Gminy w P. Zakup nie był wynikiem wybrania oferty w wyniku przetargu, czy też uprzedniego wyboru firmy skarżącego w ramach zamówienia z wolnej ręki. Poprzez realizowanie poszczególnych zakupów w sklepie skarżącego nie doszło też do wyeliminowania innych podmiotów prowadzących handel detaliczny, czy hurtowy z możliwości dostępu do gminnych środków finansowych. Kwestie te miały podstawowe znaczenie dla kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takim stanie sprawy nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. Skarżący nie był obowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, wobec tego nie mogło to stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Podobnie też nie można uznać, że w trakcie wykonywania mandatu radnego wystąpiły okoliczności powodującego jego wygaśnięcie. Po stronie skarżącego nie doszło do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Nie została wypełniona dyspozycja z art. 383 § 1 pkt 5 i § 5 Kodeksu wyborczego. Wobec tego nie zaistniał obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przed objęciem mandatu, względnie zrzeczenia się mandatu w związku zamiarem podjęcia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 382 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego).
W przekonaniu Sądu meriti radny, który prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu detalicznego, nie musi przy obejmowaniu mandatu zaprzestawać prowadzenia takiej działalności. Środki pieniężne, pochodzące od gminy, uzyskiwane przy realizacji jednostkowych umów sprzedaży detalicznej, nie stanowiły też wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz efekt prowadzenia działalności gospodarczej. W takich warunkach otrzymanie środków pieniężnych z budżetu gminy, tytułem zapały ceny towaru, nie jest korzystaniem z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f u.s.g. Przyjęcie odmiennego stanowiska (wykładni) w niniejszej sprawie naruszałoby również zasadę wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art 22 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Rygory określone w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., czy w art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i 6 Kodeksu wyborczego są niewątpliwie podyktowane ważnym interesem publicznym. Nie można jednakże w ten sposób uzasadniać ograniczenia, czy też wyłączenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca obejmuje mandat radnego. Chodzi bowiem o zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki, nie zaś o bezwarunkowe wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego.
Jak dalej wskazał Sąd Wojewódzki, przy ocenie okoliczności niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze specyfikę funkcjonowania detalicznych placówek handlowych. Zgodnie z art. 535 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740, z późn. zm.), przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz, a kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę. Stronami umowy sprzedaży są sprzedawca i kupujący. Podmiotem występującym w umowie sprzedaży może być każdy podmiot prawa cywilnego, a zatem osoba fizyczna, osoba prawna, jak również jednostka organizacyjna, której ustawa przyznaje zdolność prawną, tzw. ułomna osoba prawna.
Kupującym przy sprzedaży detalicznej może być zarówno konsument w rozumieniu art. 22(1) Kodeksu cywilnego, tj. osoba fizyczna dokonująca czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z jej działalnością gospodarczą lub zawodową, jak i przedsiębiorca w rozumieniu art. 43(1) Kodeksu cywilnego, a także każda inna jednostka posiadająca podmiotowość prawną (osoby prawne i inne jednostki organizacyjne – art. 33 i art. 33[1] Kodeksu cywilnego), w tym jednostki sektora publicznego. Co do zasady przedsiębiorca nie może odmówić sprzedaży detalicznej drugiej stronie umowy, niezależnie od tego jaki jest status kupującego. Przepis art. 135 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2008, z późn. zm.), stanowi m.in., że kto zajmując się sprzedażą towarów w przedsiębiorstwie handlu detalicznego ukrywa przed nabywcą towar przeznaczony do sprzedaży lub umyślnie bez uzasadnionej przyczyny odmawia sprzedaży takiego towaru, podlega karze grzywny. Zawarcie umowy sprzedaży detalicznej jest zatem w zasadzie obowiązkowe, zaś odmowa sprzedaży w handlu detalicznym wymaga uzasadnionej przyczyny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przepisów Kodeksu cywilnego, Kodeksu wykroczeń, u.s.g. i Kodeksu wyborczego nie sposób wyprowadzić też wniosku, że radny zajmujący się sprzedażą w handlu detalicznym powinien powstrzymać się od zawarcia umowy sprzedaży detalicznej w przypadku, w którym nabywającym jest gmina (pracownik gminnej jednostki organizacyjnej), w której radny wykonuje mandat radnego. Sąd meriti na płaszczyźnie przepisów regulujących zasady wykonywania mandatu radnego nie znalazł po temu dostatecznych podstaw. Nie stwierdza, aby w takich okolicznościach radny miał obowiązek odmówić zawarcia umowy sprzedaży pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego, w okolicznościach faktycznych sprawy zarządzenie zastępcze w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego gminnego wiąże się z niebezpieczeństwem wywołania skutków nieproporcjonalnych, jeśli chodzi o cel przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Interes publiczny przemawiający wprowadzeniem zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie może być egzekwowany bezwarunkowo, prowadząc do zniweczenia możliwości realizacji funkcji radnego pochodzącego z wyborów powszechnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze obarczone jest istotnymi wadami prawnymi. Akt ten narusza prawo, wobec czego podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 98a ust. 3 u.s.g.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 147 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku, polegające na przyjęciu, że organ nadzoru nie wykazał zaistnienia przesłanek bezwzględnie przemawiających za wystąpieniem podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego pomimo przyjęcia przez sąd, iż radny gminy R. K. w czasie trwającej kadencji prowadząc działalność gospodarczą wystawił na rzecz Publicznego Przedszkola "[...]" w P. faktury o łącznej kwocie 61.081,22 zł za zakup towarów spożywczych oraz na rzecz Urzędu Gminy P. faktury o łącznej kwocie 1.174,28 zł za zakup artykułów spożywczych i przemysłowych;
- art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie braku zaistnienia przesłanek do wygaśnięcia mandatu radnego, a co za tym idzie brakiem podstaw do wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie konieczne warunki wypełniające dyspozycję art. 98a u.s.g., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymane przez radnego gminne środki finansowe, z tytułu zapłaty za zakup towarów, nie stanowiły wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na fakt, że radny nie dokonywał sprzedaży towarów na podstawie realizacji obowiązku wcześniej przyjętego na siebie w umowie cywilnoprawnej;
- art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zakaz o którym mowa w art. 24f u.s.g. nie ma charakteru bezwzględnego, a co za tym idzie nie powinno dochodzić do swoistego automatyzmu przy ocenie, czy przy wykonywaniu działalności gospodarczej przez radnego doszło do naruszenia zakazu wykorzystania mienia komunalnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (na podstawie art. 188 P.p.s.a.); ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu (na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.); zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano wskazując m.in., że przy wykładni i stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest pewien automatyzm w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Przepis ten został sformułowany w sposób, który nie pozostawia organowi nadzoru swobody uznania, zarówno co do określenia progu osiągniętej korzyści majątkowej, czy też oceny innych niż ustawowe okoliczności towarzyszących wykonywaniu danej działalności przez radnego. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy było właśnie wypracowanie jasnego mechanizmu, który byłby czytelny dla każdego adresata tej normy prawnej. W ocenie organu, skoro w niniejszej sprawie bezsporne jest, że radny prowadząc działalność gospodarczą sprzedawał towary na rzecz jednostek gminnych i z tego tytułu otrzymywał zapłatę, to należy stwierdzić iż zaistniała sytuacja kwalifikuje się jako prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Tym samym na gruncie przedmiotowej sprawy ziszczone zostały wszystkie przesłanki uprawniające Wojewodę Wielkopolskiego do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego, a co za tym idzie brak było podstaw do uchylenia tego zarządzenia zastępczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 P.p.s.a., jej przeprowadzenia.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że błędny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.". Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zastosowania 147 § 1 P.p.s.a., albowiem kontrolował legalność aktu nadzoru wymienionego w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Przedmiotem skargi było bowiem zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 września 2021 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Podstawą uwzględnienia przez sąd skargi był przepis art. 148 P.p.s.a., który przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt.
Chybiony jest zarzut dotyczący uzasadnienia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Zaznaczyć przy tym należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie - prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że co prawda istnieje możliwość podważenia wyników wyborów powszechnych z uwagi na określone przyczyny wskazane w ustawie, to jednak przyczyny te nie mogą być dowolne i podlegają kontroli w punktu widzenia ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności. Oznacza to, że "przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów [...] było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26). Rozwinięciem tego poglądu jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdza, że "sankcja utraty mandatu (...) musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu" (wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16, LEX nr 2143505).
Przy badaniu podstaw do zastosowania art. 383 Kodeksu wyborczego, w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g., obowiązkiem właściwego organu jest uwzględnienie w każdej sprawie okoliczności obiektywne związanych z naruszeniem przez radnego zakazu określonego w tym ostatnim przepisie; w szczególności chodzić tu może o sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia. Wszystko to powinno mieć na celu rozważenie, czy doszło do takiego "wykorzystania" mienia wspólnego, które powoduje, że skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiący istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 679/14, LEX nr 1575645). Zarazem jednak stanowczego podkreślenia wymaga, że przy stosowaniu omawianej zasady nie można tracić z pola widzenia tego, że podstawowym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych, jest wyeliminowanie sytuacji, w których dany podmiot przy wykonywaniu funkcji radnego, uzyskiwałby kosztem mienia wspólnego nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, podważając tym samym zaufanie do rzetelności wykonywania mandatu w imieniu wyborców. Wobec tego, wszelkie wątpliwości interpretacyjne dotyczące norm ustanawiających przedmiotowe zakazy, nie powinny prowadzić do obejścia ich ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego (por: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3274/17, LEX nr 2476052).
Niemniej jednak przy ocenie zarządzenia zastępczego Wojewody w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego należy stosować wzorzec z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć i wykazania wszechstronnego rozważania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że standard konstytucyjny, wynikający z konieczności zachowania wymagań zasady proporcjonalności, musi być zachowany w szczególności w odniesieniu do kwestii naruszenia ustawowego zakazu, ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Dokonując zatem oceny, czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., należy uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporna okoliczność, że skarżący w czasie trwającej kadencji (w latach 2018-2021), prowadząc działalność gospodarczą w formie sklepu detalicznego wystawił na rzecz Publicznego Przedszkola "[...]" w P. [Oddział w T.] faktury na kwotę, w sumie, 61 081,22 zł za zakup artykułów spożywczych (32 faktury obejmujące łącznie 2356 pozycji), natomiast na rzecz Urzędu Gminy P. radny wystawił faktury na łączną kwotę 1 174,28 zł za zakup artykułów spożywczych i przemysłowych (5 faktur obejmujących łącznie 108 pozycji). Jednocześnie, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, sprzedaż ta nie odbywała się w warunkach uprzedniego zawarcia umowy, której przedmiotem byłaby stała dostawa takich towarów na rzecz gminy. Zakupy nie były również wynikiem wybrania oferty skarżącego, czy też uprzedniego wyboru firmy skarżącego w ramach zamówienia z wolnej ręki (art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych – Dz.U. z 2021 r., poz. 1129). Poprzez realizowanie poszczególnych zakupów w sklepie skarżącego nie doszło też do wyeliminowania innych podmiotów prowadzących handel detaliczny, czy hurtowy z możliwości dostępu do gminnych środków finansowych.
Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w realiach przedmiotowej sprawy radny, który prowadził działalność gospodarczą w postaci sklepu detalicznego, nie musiał przy obejmowaniu mandatu zaprzestawać prowadzenia takiej działalności. Środki pieniężne, pochodzące od gminy, uzyskiwane przy realizacji jednostkowych umów sprzedaży detalicznej, nie stanowiły też wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz efekt prowadzenia działalności gospodarczej. W takich warunkach otrzymanie środków pieniężnych z budżetu gminy, tytułem zapłaty ceny za towar, nie można kwalifikować jako korzystanie z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f u.s.g.
Rygory określone w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., czy w art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i 6 Kodeksu wyborczego są niewątpliwie podyktowane ważnym interesem publicznym. Nie można jednakże w ten sposób uzasadniać ograniczenia, czy też wyłączenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca obejmuje mandat radnego. Chodzi tu bowiem o zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki, nie zaś o bezwarunkowe wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego.
Należy zatem uznać, że w rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku radny nie wykorzystał mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej, jak to przewiduje przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. Co prawda w wyniku prowadzenia tejże działalności pozyskiwał za każdym razem gminne środki finansowe tytułem zapłaty za sprzedane towary, jednakże nie było to efektem zwarcia uprzedniej umowy z góry przesądzającej, że gmina będzie nabywała określone towary (artykuły spożywcze i przemysłowe) od radnego. Nie doszło też do sytuacji, w której zawieranie poszczególnych "detalicznych" umów z radnym wyłączałoby możliwość zawarcia tożsamych umów z innym podmiotem mogącym dostarczać niezbędne artykuły na terenie danej miejscowości. Nie został wykazany taki rodzaj relacji pomiędzy radnym a gminą, który przesadzałby o tym, że zakup określonych produktów mógł odbywać się wyłącznie w sklepie skarżącego.
Pomimo zatem, że – jak wskazuje Wojewoda w skardze kasacyjnej – co do zasady, użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "z wykorzystaniem" należy interpretować szeroko i należy odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie, to jednak komentowany przepis nie powinien być stosowany w sposób bezwzględny, abstrahujący od okoliczności konkretnej sprawy, a przy tym pomijający systemowe uwarunkowania prawne danego rodzaju działalności. Nie może więc dochodzić do swoistego automatyzmu przy ocenie, czy przy wykonywaniu działalności gospodarczej przez radnego doszło do naruszenia zakazu wykorzystania mienia komunalnego.
Wobec wskazanych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.