II SA/WA 2802/21

II SA/Wa 2802/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1626/22 - Wyrok NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem personalnym z [...] lutego 2021 r. Dowódca Oddziału Prewencji Policji w [...] wystąpił do Komendanta [...] Policji o zwolnienie M. J. (policjanta Drużyny [...] Plutonu Prewencji [...] Kompanii Prewencji [...][...] Oddziału Prewencji Policji w [...]) ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jako przyczynę wystąpienia Dowódca podał długotrwałą nieobecność policjanta w służbie. Wskazał, że w 2013 r. absencja w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła 21 dni, w 2014 r. - 136 dni, w 2015 r. - 146 dni, w 2016 r. - 160 dni, w 2017 r. - 327 dni, w 2018 r. - 342 dni, w 2019 r. - 316 dni, w 2020 r. - 285 dni, natomiast w 2021 r. (uwzględniając zwolnienie lekarskie za okres od 28 stycznia 2021 r. do 17 marca 2021 r.) - 78 dni. Łącznie w latach 2013 - 2021 absencja policjanta w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła 1809 dni. Ponadto Dowódca podkreślił, że w okresach, w których M. J. pełnił służbę nie działał samodzielnie, a także nie brał odpowiedzialności za podejmowane działania, często obciążał innych funkcjonariuszy własnymi zadaniami oraz podejmowanymi czynnościami, jak również trwale unikał podejmowania i realizacji zadań dodatkowych. Do akt postępowania dołączono m.in. zwolnienia lekarskie wystawione dla M. J., a także orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] ustalające stan zdrowia i zdolność fizyczną oraz psychiczną funkcjonariusza do służby.
M. J. w piśmie z 24 marca 2021 r. wskazał Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji jako organizację związkową, która ma go reprezentować. Komendant [...] Policji w piśmie z 2 kwietnia 2021 r. wystąpił do wskazanej organizacji związkowej o opinię w przedmiocie zwolnienia M. J. ze służby w Policji. Zarząd nie zajął stanowiska.
Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił M. J. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2021 r. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od powołanego rozkazu personalnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, a także o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności do czasu rozpatrzenia odwołania. Zarzucił naruszenie:
1. art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w wyniku czego doszło do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, bez uwzględnienia interesu społecznego tożsamego z interesem służby i słusznego interesu strony,
2. art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji (dalej również "KGP") rozkazem personalnym z [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji; 2) ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] maja 2021 r.; 3) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Organ odwoławczy, przywoławszy treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zauważył, że przewidziana w tym przepisie przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Zaznaczył, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Skonstatował, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia i oceny, czy pozostawanie M. J. w służbie narusza jej ważny interes.
Następnie KGP odwołał się do podstawowych zadań Policji określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji oraz wymogów stawianych w art. 25 ust. 1 tej ustawy osobie kandydującej do służby w Policji, po czym stwierdził, że bezspornym jest, iż M. J. w okresie od dnia 2 grudnia 2013 r. do dnia 16 kwietnia 2021 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do pełnienia służby, a jego absencja w służbie w tym okresie wynosiła łącznie 1866 dni. We wskazanym okresie funkcjonariusz był więc nieobecny w służbie łącznie przez ponad 5 lat. Organ podkreślił również, że nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich, ani tego, że okres przebywania na zwolnieniach był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Niemniej, jak wyjaśnił, rozpatrując przedmiotową sprawę badał wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.
Zdaniem KGP, sytuacja M. J. wpływała negatywnie na organizację służby w jednostce Policji, w której zobowiązany był do pełnienia służby, tj. w Oddziale [...] Policji w [...]. Absencja M. J. w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego policjanta, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzeczy, jak skonstatował KGP, jest bezspornie sprzeczny z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby", bowiem częste absencje danego funkcjonariusza w służbie, tj. jego przebywanie na zwolnieniach lekarskich, mają bezpośredni wpływ na stopień realizowanych przez niego obowiązków.
Organ podkreślił, że poza zakresem sprawy pozostają przyczyny zwolnień lekarskich skarżącego. Istotne jest wyłącznie to, czy absencja policjanta w służbie bezpośrednio oddziałuje na służbę (w kontekście efektywności i skuteczności realizacji zadań funkcjonariusza, którego ta absencja dotyczy, a także innych funkcjonariuszy realizujących jego i własne zadania służbowe). Jak dalej skonstatował organ, bezprzedmiotowe jest ustalenie przyczyn, z których M. J. przebywał na zwolnieniach lekarskich.
KGP zwrócił także uwagę na możliwe napięcia i konflikty oraz obniżenie poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, nie tylko tej, ale i innych komórek organizacyjnych Policji, jak również ewentualne trudności z utrzymaniem przez kierownika jednostki Policji dyscypliny służbowej w całej jednostce.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że absencja M. J. w służbie miała niewątpliwie wpływ na rzeczywiste i skuteczne realizowanie ustawowych zadań Policji. Niezwykle bowiem istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Brak dyspozycyjności, bo tak należy odczytywać absencję funkcjonariusza w służbie, niezależnie od jej przyczyny, jest zdaniem KGP w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby.
KGP zaznaczył także, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie wymaga wykazywania, że nieobecność funkcjonariusza mogła powodować konkretnie wskazane trudności w funkcjonowaniu komórki organizacyjnej jednostki Policji, w której strona pełniła służbę. Okoliczność ta nie jest istotna dla przedmiotu sprawy. Jej istotą jest wyłącznie to, że zadania nieobecnego policjanta musiały być przydzielone innym funkcjonariuszom, a to w sposób oczywisty miało swoje odzwierciedlenie w jakości ich realizacji. Zdaniem organu, przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby wnioskiem, że skarżący nie posiadał żadnych obowiązków służbowych i tym samym zastępstwo w trakcie jego absencji nie było niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania komórki organizacyjnej, w której zobowiązany był do pełnienia służby.
Podkreślając specyfikę służby w Policji względem świadczenia pracy oraz wiążącą się ze służbą konieczność dyspozycyjności funkcjonariusza organ odwoławczy stwierdził, że Policja nie może pozostawiać zatrudnionych w służbie funkcjonariuszy, którzy nawet bez swojej winy nie mogą przez dłuższy czas świadczyć służby.
KGP dostrzegł również, podobnie jak Komendant [...] Policji, że M. J. w okresach, w których pełnił służbę, nie wykonywał swoich obowiązków w sposób należyty. Organ zwrócił uwagę, że Dowódca Oddziału [...] Policji w [...] w uzasadnieniu wniosku z 18 lutego 2021 r. wyraźnie zaznaczył, że w okresach, w których skarżący pełnił służbę nie działał samodzielnie, a także nie brał odpowiedzialności za podejmowane działania, często obciążał innych funkcjonariuszy własnymi zadaniami oraz podejmowanymi czynnościami, jak również trwale unikał podejmowania i realizacji zadań dodatkowych. KGP zaznaczył przy tym, że argumenty Dowódcy znajdują potwierdzenie w ocenach skarżącego zawartych w dwóch ostatnich opiniach służbowych (z [...] grudnia 2014 r. – we wszystkich kategoriach ocena "3" i z [...] grudnia 2017 r. – wystawiono jedne z najniższych not – "2"). Zdaniem organu stanowi to dodatkowy argument przemawiający za uznaniem interesu służby jako wartości, która powinna mieć prymat nad interesem funkcjonariusza i która może skutkować podjęciem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji.
Dalej organ wywiódł, że nie wymaga dowodzenia, iż długotrwała absencja chorobowa dezorganizuje tok służby. Okoliczność ta jest naturalną konsekwencją nieobecności funkcjonariusza. Kwestią odrębną jest ocena przełożonego, kiedy i w jakich okolicznościach sytuacja taka wpływa na prawidłową organizację służby w stopniu, który może powodować naruszenie dobra prawnego, jakim jest ważny interes służby. Ocena ta nie może być podejmowana in abstracto. Musi być odniesiona do konkretnego studium przypadku. Niedopuszczalne jest zatem zestawianie pozornie analogicznych sytuacji i wywodzenie z nich określonych konsekwencji. Pełną wiedzę o potrzebach służby, a także o ewentualnych trudnościach, które zaistniały, a które mają bezpośredni wpływ na prawidłowe i właściwe funkcjonowanie komórki organizacyjnej jednostki Policji, w której nieobecny policjant zobowiązany jest pełnić służbę, posiada wyłącznie przełożony, który jest jednocześnie kierownikiem jednostki Policji, w której dany policjant pełni służbę.
Za niezasadne KGP uznał także oczekiwanie M. J., by porównywano jego sytuację do sytuacji innych funkcjonariuszy Policji, którzy z różnych przyczyn nie pełnili służby przez określony czas, oraz by ustalano ilości wakatów w jednostce Policji, w której skarżący pełnił służbę.
KGP zaznaczył ponadto, że w toku postępowania zapewniono stronie oraz jej pełnomocnikowi czynny udział w każdym stadium postępowania. Stwierdził, że podniesione przez stronę zarzuty, jak również wskazane przez nią okoliczności nie mogły być i nadal nie są przeszkodą do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, bowiem zgromadzony materiał pozwalał i nadal pozwala na ustalenie prawdy materialnej. Organ skonkludował, że sprawę rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. Okoliczności sprawy uzasadniały jednak przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony. Za trafne organ odwoławczy uznał również nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.
KGP wyjaśnił wreszcie, że zgodnie z art. 110 § 1 K.p.a., organ który wydał decyzję jest nią związany od dnia jej doręczenia. Stosownie natomiast do art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 K.p.a.). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 K.p.a.) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 K.p.a.).
Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia policjanta ze służby w Policji i określił datę zwolnienia ze służby na [...] maja 2021 r.
M. J., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył rozkaz personalny KGP z [...] czerwca 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji również do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela;
b. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji dowolne uznanie, jakoby sytuacja związana z usprawiedliwioną absencją skarżącego spowodowaną schorzeniami nabytymi podczas służby, godziła rzekomo w ważny interes służby, przy jednoczesnym pominięciu obowiązku zbadania i zweryfikowania okoliczności literalnie wskazanych w odwołaniu od decyzji Komendanta [...] Policji (zredagowanych w formie wniosków dowodowych), podczas gdy zaniechanie porównania rozmiaru usprawiedliwionej absencji do jakiegokolwiek kryterium obiektywnego i ustalenie faktu istotnych braków kadrowych w Policji oraz jego skali, mają istotne znaczenie w kontekście prawidłowej oceny jednostkowej sytuacji skarżącego, w tym w szczególności niewspółmierności oraz nieadekwatności podjętych i zastosowanych środków;
c. art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej oraz niewszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów i w konsekwencji zupełnym pominięciu okoliczności usprawiedliwionej nieobecności skarżącego na służbie oraz jej szczególnej etymologii (ciężki uraz doznany w trakcie pełnienia służby) i tym samym nieuprawnionym w stanie faktycznym sprawy wartościowaniu interesu społecznego rozumianego jako "ważny interes służby", ponad oczywiście słuszny interes jednostki, które przy prawidłowym, zgodnym z prawem postępowaniu nie pozostają ze sobą w jakiejkolwiek kolizji;
d. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, która de facto stanowi jedynie powielenie nader ogólnikowych tez oraz dość patetycznych, teoretycznych wywodów w przedmiocie znaczenia oraz indywidualnego stosunku funkcjonariusza do służby, nakreślonych jedynie, nie mającą normatywnego charakteru "wizją" i życzeniowym myśleniem organu, pozostającymi w oderwaniu od rzeczywistości oraz praktycznych aspektów pełnienia odpowiedzialnej służby i jej ryzyk;
e. art. 108 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz nadanie wadliwej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w wyniku błędnego uznania, jakoby niezwłoczne oraz natychmiastowe zwolnienie skarżącego z obowiązku pełnienia służby podyktowane było w stanie faktycznym sprawy rzekomym ważnym interesem społecznym "przejawiającym się szczególnym statusem oraz zadaniami Policji", co jest wyrazem braku logiki i spójności w postępowaniu;
f. art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej i wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji organu pierwszej instancji, powielającej jedynie gołosłowną argumentację w zakresie wyjątkowego charakteru oraz znaczenia służby w Policji, z całkowitym pominięciem interesu pojedynczego funkcjonariusza, jego rodziny i bliskich, który owej służbie poświęcił życie i zdrowie;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, jakoby usprawiedliwiona nieobecność skarżącego na służbie we wskazanym przez organ wymiarze, spowodowana leczeniem, powinna stanowić w trakcie leczenia dostateczną oraz realnie istniejącą przyczynę, okoliczność lub zdarzenie, świadczące o tym, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie, formalnie nie jest możliwe - co jest działaniem tak samo bezprawnym, nieracjonalnym (gdyż ocenie nie poddano w ogóle widoków i szans na poprawę zdrowia) jak i pozbawione podstaw;
b. art. 25 ust. 1 ustawy o Policji polegające na pominięciu ustawowych uwarunkowań umożliwiających zwolnienie funkcjonariusza ze służby i w konsekwencji wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o dopuszczalną jedynie fakultatywnie oraz bliżej niesprecyzowaną uznaniowość argumentowaną wyłącznie uwypuklonym pozornie "interesem służby";
c. art. 43 ust. 5 ustawy o Policji przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że opinia zakładowej organizacji związkowej, zawierająca stanowisko w przedmiocie zwolnienia konkretnego funkcjonariusza ze służby, ma charakter jedynie marginalny i tym samym nie powinna mieć i formalnie nie ma żadnego znaczenia prawnego, w procesie ustalania faktów oraz okoliczności mających znaczenie przy podjęciu ostatecznej decyzji co do istoty sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty, M. J. wniósł o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz ewentualnie umorzenie przedmiotowego postępowania w przypadku stwierdzenia podstaw;
2. wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego;
3. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 2 P.p.s.a. dowodów wskazanych w treści odwołania z 4 maja 2021 r. od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] na przytoczone w tym środku odwoławczym okoliczności;
4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2802/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 listopada 2021 r. sygn. akt III OZ 1043/21 oddalił zażalenie M. J. na postanowienie z 7 września 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozkazów personalnych stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego; dalej powoływana jako "u.o.P."), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu jest tzw. decyzją uznaniową. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma natomiast ograniczony zakres. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia, oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza oceną sądu pozostają natomiast kwestie celowości, czy słuszności wydanego rozstrzygnięcia. W sprawach, których przedmiotem jest fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają więc, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1791/21, z 3 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 990/21, z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 826/20, z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1806/18
– niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało zdefiniowane w ustawie. Przesłanka wskazana w powołanym przepisie jest tak zwanym zwrotem szacunkowym, czyli rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w indywidualnej sprawie. Odwołanie się do ważnego interesu służby wymaga więc, by właściwy organ Policji dokonał analizy stanu faktycznego sprawy dotyczącej konkretnego funkcjonariusza i ocenił, czy zdarzenia związane z jego służbą, negatywnie kwalifikowane w świetle przepisów prawa, a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji - nie zawsze zawinione przez policjanta - uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 481/21, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2335/21, z 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2612/16, z 4 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 40/18 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Okoliczności faktyczne, jakie w indywidualnej sprawie powinny być brane pod uwagę przy ocenie "ważnego interesu służby" należy rozważać z uwzględnieniem art. 1 u.o.P., zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należą w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2).
Uwzględniając powyższe, należy zauważyć (co nie jest zresztą w sprawie sporne), że absencja M. J. w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła: w 2013 r. - 21 dni, w 2014 r. - 136 dni, w 2015 r. - 146 dni, w 2016 r. - 160 dni, w 2017 r. - 327 dni, w 2018 r. - 342 dni, w 2019 r. - 316 dni, w 2020 r. - 312 dni, a w 2021 r. - 106 dni. W okresie od 2 grudnia 2013 r. do 16 kwietnia 2021 r. absencja wyniosła łącznie 1866 dni.
Skarżący nie pełnił zatem obowiązków służbowych przez ponad 5 lat w okresie 7 lat i nieco ponad 4 miesięcy. W czasie nieobecności skarżący nie wykonywał żadnych czynności służbowych. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której M. J. pełnił służbę.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Skutki licznych i stale powtarzających się absencji chorobowych są wyłącznie negatywne dla funkcjonowania formacji jaką jest Policja. Skutki te w tym znaczeniu dotykają także społeczeństwa.
Oczywiste jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego policjanta, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Dlatego należy w pełni podzielić prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, że nie wymaga szczególnego dowodzenia fakt, iż długotrwała choroba policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie danej jednostki Policji i możliwość sprawnego realizowania zadań (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2570/16, z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12, z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 723/14 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przydzielanie zadań nieobecnego funkcjonariusza innym funkcjonariuszom zwiększa ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. W tym znaczeniu liczne, stale powtarzające się i długotrwałe nieobecności skarżącego w służbie naruszają ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym. Konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych, bez wątpienia utrudnia funkcjonowanie jednostki organizacyjnej.
W ocenie Sądu, zarówno Komendant [...] Policji, jak i Komendant Główny Policji należycie wykazali zatem, że skarżący z uwagi na przedkładane liczne i długotrwałe zwolnienia lekarskie wykazał zupełny brak dyspozycyjności, co w sposób oczywisty musiało dezorganizować pracę komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Ważny interes służby jednoznacznie wyraża się w okolicznościach rozpoznanej sprawy w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji przez Policję jej ustawowych zadań.
Co więcej, jak trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, wystawione M. J. w opinii służbowej za okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] grudnia 2017 r. (karta 285 akt osobowych) oceny "2" świadczą o tym, że w okresach, kiedy wykonywał obowiązki służbowe, oceniany był przez przełożonych jako funkcjonariusz: (1) wymagający stałego nadzoru i instruktażu, popełniający liczne błędy, których sam nie potrafi naprawić, wymagający stałej kontroli jakości pracy, (2) na ogół niedziałający samodzielnie, wymagający stałej pomocy, niechętnie poszukujący informacji i nieczujący się odpowiedzialnym za podejmowane działania, (3) na ogół nieprzestrzegający terminów realizacji zadań, (4) mający poważne trudności w organizacji i planowaniu pracy własnej, niepotrafiący sklasyfikować zadań i prawidłowo ustalić kolejności ich realizacji, (5) wymagający ciągłego ukierunkowania w rozwoju własnym, nieprzyswajający minimum wiedzy niezbędnej na zajmowanym stanowisku, (6) niewiele wnoszący do przebiegu wspólnych prac (zob. "Kryteria oraz opisowa skala ocen" zawarte w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów - Dz. U. z 2020 r. poz. 1102 ze zm.).
W świetle powyższego, interes funkcjonariusza, choć zrozumiały, nie mógł stanowić dla organu przesłanki, która (wobec konieczności zapewnienia należytego wykonywania zadań przez Policję) przemawiałaby za pozostawieniem M. J. w służbie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd podziela, że funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro, oceniane przez pryzmat zadań Policji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 826/20, z 14 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 397/16, z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12, z 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2009/11, z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 733/12, z 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1852/13
– niepublikowane; dostępne: https://www.nsa.gov.pl).
Ustalenia i twierdzenia organów Policji w przedmiotowej sprawie bynajmniej nie są dowolne, ani – jak podnosi skarżący – "nader ogólnikowe" lub "teoretyczne". Wykonywanie zadań nałożonych na Policję wymaga znacznego zaangażowania i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia przez organy racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony interesu służby, a w konsekwencji także interesu społecznego. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też innych okoliczności, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby.
W pełni trafnie stwierdził KGP, że zatrudnienie niedyspozycyjnych funkcjonariuszy (długotrwale nieobecnych w służbie - niezależnie od przyczyn tej absencji), tylko z tego względu by nie zwiększać ilości nieobsadzonych stanowisk służbowych (wakatów) w danej jednostce lub komórce organizacyjnej byłoby całkowicie nieracjonalne. Obsada etatowa w żaden sposób nie przekładałaby się bowiem w takiej sytuacji na zdolności do wykonywania zadań nałożonych Policję.
Bezprzedmiotowe byłoby też porównywanie sytuacji M. J. z sytuacją innych funkcjonariuszy Policji, którzy wedle twierdzeń skarżącego również przebywają na zwolnieniach lekarskich. Organy nie kwestionowały, bo nie są do tego uprawnione, udzielonych skarżącemu zwolnień lekarskich. Dokonały natomiast prawidłowych ustaleń, że długotrwała i ciągle powtarzająca się nieobecność skarżącego w służbie negatywnie wpływa na realizację zadań, powodując przy tym dodatkowe obciążenie zadaniami pozostałych funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe.
Organ odwoławczy zasadnie zatem nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego zawartych w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2021 r. o zbadanie ilości wolnych wakatów oraz ilości osób przebywających na zwolnieniach lekarskich w Komendzie [...] Policji, w garnizonie [...] policji oraz w Oddziałach [...][...].
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów "wskazanych w treści odwołania", po pierwsze należy stwierdzić, że nie znajduje on oparcia w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). Art. 106 § 3 tej ustawy dopuszcza bowiem wyłącznie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, a nie jak oczekuje skarżący dowodów z "badania i weryfikowania" okoliczności, które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie, jak już wywiedziono, wskazywane w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji ilości wakatów i osób przebywających na zwolnieniach lekarskich, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z uzasadnienia rozkazów personalnych jednoznacznie wynika, z jakich powodów nastąpiło zwolnienie – ze względu na ważny interes służby. Wobec skarżącego wydano orzeczenie o zdolności do pełnienia służby, co także wzięto pod uwagę w toku postępowania. W aktach osobowych skarżącego znajduje się dokumentacja (m.in. karty 243-244 – protokół powypadkowy) dotycząca wypadku w dniu [...] grudnia 2016 r., jak również orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (karty 291-292), którym zaliczono skarżącego do kategorii A – zdolny do służby w Policji. Nie jest natomiast rolną ani organów decydujących na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P., ani Sądu, weryfikacja stanu zdrowia policjanta, czy też perspektyw jego powrotu do służby po zakończeniu absencji spowodowanej zwolnieniami lekarskimi. Przyczyny zwolnień lekarskich, czy istniejące przeciwwskazania do pełnienia służby w określonych warunkach pozostają więc bez wpływu na ocenę istnienia przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie, a tym samym na ocenę dopuszczalności zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P., a tym samym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r. Komendant [...] Policji należycie wykazał też zaistnienie przesłanek, które uprawniały go do zastosowania art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ właściwie utożsamił interes społeczny z interesem służby i wykazał, że jego intencją było niezwłoczne zwolnienie skarżącego ze służby, a to dla umożliwienia normalnego funkcjonowania jednostki Policji, w której służył. Jak już bowiem wykazano ciągła i wieloletnia absencja skarżącego niewątpliwie przekłada się na efektywność działania formacji, w której pełni służbie, a tym samym wywołuje także negatywne skutki dla społeczeństwa. Z uwagi na zaistniałe w sprawie okoliczności zwolnienia M. J. dalsze pozostawanie w służbie ten interes naruszało, zaś natychmiastowe zwolnienie ze służby pozwoliło właściwemu przełożonemu w sprawach osobowych niezwłoczne podjęcie działań mających na celu mianowanie innego policjanta w celu zapewnienia sił i środków dla realizacji zadań Policji.
Skarżącego zawiadomiono o możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed Komendantem [...] Policji oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów [pisma Komendanta [...] Policji z 15 marca 2021 r. (karta 124 akt sprawy) i z 12 kwietnia 2021 r. (karta 154 akt sprawy). Przy piśmie z 12 kwietnia 2021 r. (karty 154-156 akt sprawy), zgodnie z wnioskiem zawartym w raporcie z [...] marca 2021 r., Komendant [...] Policji przesłał M. J. skan akt postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby. W piśmie z 2 kwietnia 2021 r. (karta 150 akt sprawy) organ pierwszej instancji zwrócił się do wskazanego przez skarżącego (pismo z 24 marca 2021 r. – karta 147 akt sprawy) Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji o wyrażenie opinii w sprawie. Organizacja związkowa nie sporządziła opinii. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 43 ust. 3 i ust. 5 u.o.P. Także organ odwoławczy zapewnił skarżącemu (ustawionemu pełnomocnikowi substytucyjnemu – karty 173-175 akt sprawy) możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Reasumując, kontrola zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2021 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania lub naruszeniem prawa materialnego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy dawał organom Policji prawo do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. Organy trafnie stwierdziły, że ważny interes służby przeważa nad interesem skarżącego, a zatem wydanym w sprawie rozstrzygnięciom nie można zarzucić arbitralności. Uzasadnienia rozkazów personalnych odpowiadają prawu. Nie pozostawiają wątpliwości co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organy wzięły pod uwagę, jak również jednoznacznie wynikają z nich powody, z których dobro służby przeważyło w sprawie nad dobrem indywidualnego interesu funkcjonariusza.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.