III OSK 1003/25

III OSK 1003/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Gd 16/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2025-02-13
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 237 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 16/25 w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 19 listopada 2024 r., nr VII/99/2024 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy S. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 16/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę M.B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy S. (dalej: organ) w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy S.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
Pismem z 19 listopada 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Rady Gminy S. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy S., zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311) i żądając jej uchylenia
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi, wskazując że zaskarżona uchwała stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 237 § 3 w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), więc zdaniem organu winna ona być odrzucona, ponieważ nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W piśmie procesowym z 23 stycznia 2025 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi uchwałę indywidualną dotyczącą sfery objętej zakresem administracji publicznej, w tym objętej zakresem spraw wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), a więc jest uchwałą, która w świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), jest objęta kognicją sądu administracyjnego
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał na wstępie, że sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji podlega kontroli tego sądu, albowiem postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi.
Jak zauważył Sąd I instancji, zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a. i dotyczyła skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice. Uchwała ta została zatem podjęta w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. regulujących instytucję tzw. skargi powszechnej. Z regulacji dotyczących skargi powszechnej wynika, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a stanowi ona w istocie zawiadomienie, o którym mowa w art. 237 § 3 k.p.a. Uchwała ta nie rozstrzyga konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie kończy jednoinstancyjne uproszczone postępowanie poprzez zawiadomienie strony skarżącej o sposobie rozpoznania skargi.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 227 k.p.a. w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
2. naruszenie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11a ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, postępowanie egzekucyjne w administracji oraz art. 227 k.p.a. w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.;
3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (w szczególności na treść i kierunek wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w materii odrzucenia skargi skarżącego kasacyjnie, tj. podstawę kasacyjną statuowaną na kanwie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) wyrażające się w naruszeniu art. 54 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał subsumpcji ww. regulacji co skutkowało zastosowaniem błędnej kwalifikacji prawnej i uznaniem, że nie podlega ona kontroli sądowoadministracyjnej. Według skarżącego kasacyjnie, skarga jest objęta zakresem hipotezy art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy, a więc jest skargą, której kontrola merytoryczna objęta jest zakresem kognicji sądu, a działania Sądu I instancji miały charakter contra legem. W wyniku tego zdaniem skarżącego kasacyjnie zachodzi podstawa do uchylenia wyroku Sądu I instancji w następstwie przeprowadzonej kontroli kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie jej w całości. Organ podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż skarga miała charakter skargi powszechnej i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację że uchwała Rady Gminy Sierakowice jest czynnością materialno-techniczną i mimo swojej specyficznej formy nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie podzielić należało przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że zaskarżona uchwała nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 oraz § 2a i § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem przyjął, że stanowi ona odpowiedź na skargę złożoną w trybie unormowanym przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13; z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13 oraz z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1899/15). Prawidłowo przyjął również Sąd I instancji, że bez znaczenia pozostaje to, iż przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy, bowiem uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2091/16 i 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 127/20 ).
Oceny tej nie zmienia treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). Wymogiem dopuszczalności skargi wniesionej na tej podstawie jest bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w prawie pozytywnym nie został przewidziany taki interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby zostać naruszone uchwałą rady gminy w przedmiocie uznania skargi na działalność wójta za bezzasadną.
Reasumując, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych.
W rozpoznawanej sprawie organ w reakcji na skargę skarżącego nie był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego dającego podstawę do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę skarżącego jako niedopuszczalną.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.