III OSK 1003/22

III OSK 1003/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1161/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-02
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art.59 §1 pkt 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1161/21 w sprawie ze skargi T.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.M. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 maja 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku, na podstawie art. 37 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.p.), nakazał T.M. (dalej: skarżący) m.in.:
1) wstrzymanie wszelkich prac ziemnych na terenie działki nr ewid. [...] znajdującej się przy ul. [...] w [...];
2) podjęcie czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszarów Natura 2000 przez:
a) usunięcie ogrodzenia działki oraz innych obiektów budowalnych - wiaty;
b) usunięcie nawiezionego materiału ziemnego i gruzu;
c) usunięcie nawiezionego materiału ziemnego i gruzu do warstwy gruntu rodzimego, do rzędnych terenu wskazanych w decyzji z terenu działki.
Decyzja ta stała się ostateczna, a obowiązek z niej wynikający wykonalny.
Następnie skarżący wniósł do organu egzekucyjnego - Wojewody Pomorskiego wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Jako przesłankę umorzenia wskazał brak możliwości wykonania obowiązku ze względu na faktyczne i trwałe czynniki techniczne oraz prawne, które czynią wykonanie nałożonego na niego obowiązku niemożliwym.
Postanowieniem z 13 kwietnia 2021 r. Wojewoda Pomorski odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Wojewoda Pomorski wskazał, że uniewinniający wyrok sądowy, na który powołuje się skarżący, dotyczy sprawy prowadzonej w trybie karnym tj. przestępstwa spowodowania zniszczeń w świecie roślinnym w znacznych rozmiarach, powodując tym istotną szkodę dla środowiska, tj. popełnienia czynu z art. 181 § 1 i 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1444, dalej: k.k.) w zbiegu z art. 187 § 1 k.k. Wyrok ten nie oznacza jednak, że nie doszło do działań związanych z nawiezieniem obcego gruntu i zasypania podmokłych pastwisk i nieużytków, a w konsekwencji do istotnego przekształcenia terenu. Potwierdza je sam skarżący powołując się na swoje prawo własności i wynikające z niego prawo do "uzdatnienia i zrekultywowania" gruntu rolniczego o bardzo słabej klasie PsVI i ŁVI. Nie można uznać, że po upływie ponad 8 lat od wydania decyzji z 7 maja 2012 r. doszło już do takich trwałych zmian w terenie, że wykonanie obowiązków w zakresie usunięcia nasypów i przywrócenia stanu poprzedniego jest niewykonalne. Po dacie wydania decyzji z 7 maja 2012 r. nadal prowadzone były różne prace ziemne, które nie zmierzały do wykonania tej decyzji. Zasięg nasypów uległ powiększeniu w kierunku północnym i obecnie sięgają one także na południowo-zachodnią część działki nr ewid. [...], a roślinność porastająca teren działki nr ewid. [...] nie stanowi półnaturalnych i naturalnych zbiorowisk typowych dla podmokłych dolin w strefie nadmorskiej, ale intensywnie użytkowane użytki zielone będące efektem celowej uprawy wybranych gatunków traw.
Wojewoda Pomorski zauważył przy tym, że skarżący wykonał decyzję jedynie w części dotyczącej wstrzymania prac ziemnych na działce nr ewid. [...], co było następstwem zakończenia realizacji zaplanowanej przez skarżącego inwestycji. Skarżący nie usunął ogrodzenia działki nr ewid. [...] od strony ulicy [...] oraz wiaty na granicy działek nr ew. [...] i [...]/5, pomimo że obowiązek ten jest wykonalny. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są również podnoszone przez skarżącego wątpliwości, co do statusu prawnego rezerwatu przyrody "[...]", bowiem podstawą orzekania były wymogi prawa krajowego i wspólnotowego związane z zapewnieniem ochrony obszarom Natura 2000, a nie rezerwatu przyrody.
Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z 13 kwietnia 2021 r.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 9 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 13 kwietnia 2021 r.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na wstępie wyjaśnił, że w tej sprawie zastosowanie ma stan prawny sprzed wejścia w życie zmian do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070). Podkreślił także, że argumenty skarżącego odnoszące się prawidłowości decyzji z 7 maja 2012 r. nie mogły być przedmiotem oceny na tym etapie postępowania. Jednocześnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko Wojewody Pomorskiego, że w tej sprawie nie można mówić o niewykonalności decyzji z 7 maja 2012 r.
Skarżący wniósł skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 9 czerwca 2021 r.
Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 9 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały natomiast enumeratywnie wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w tym przepisie nie została spełniona. Nie ulega również wątpliwości, że nakaz podjęcia czynności na działce nr ewid. [...] podlega egzekucji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W tytule wykonawczym z 14 grudnia 2017 r. treść obowiązku podlegającego egzekucji została określona tak samo, jak w decyzji z 7 maja 2012 r. Zarzuty skarżącego wskazujące na "faktyczne i trwałe czynniki techniczne oraz prawne, które czynią niemożliwym wykonanie nałożonego na niego obowiązku", w istocie zmierzają do tego, żeby w postępowaniu egzekucyjnym doprowadzić do zmiany treści ostatecznej decyzji administracyjnej lub pominięcia wynikającego z niej nakazu, co jest niedopuszczalne. W tej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn powodujących niewykonalność obowiązku. Skarżący nie może skutecznie powoływać się na stwierdzenie, że wykonanie decyzji z 7 maja 2012 r. "grozi katastrofa budowlaną i roszczeniem wobec skarżącego ze strony właścicieli sąsiadujących gruntów, (...). Wykonanie decyzji nie jest możliwe bez skutków geofizycznych naruszenia gruntów sąsiednich i skarpy wzniesienia." Przeszkody te nie mają charakteru obiektywnego i nie do przezwyciężenia. Obowiązek określony w decyzji jest wykonalny, a brak jego dobrowolnej realizacji uzasadniał wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd I instancji wskazał także, że na wynik sprawy nie ma wpływu wydany wobec skarżącego wyrok uniewinniający od popełnienia czynu z art. 181 § 1 i 2 k.k. w zbiegu z art. 187 § 1 k.k.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., co polegało na przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka pozwalająca na umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W ocenie skarżącego, istnieją przeszkody o charakterze trwałym, obiektywnie niewykonalne.
Po drugie, art. 29 § 1 u.p.e.a. polegające na przyjęciu, że skarżący kwestionuje zasadność obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdy tymczasem w ocenie skarżącego jego stanowisko nie dotyczy kwestionowania materialnoprawnych podstaw i zasadności obowiązków wynikających z decyzji, a wskazuje na obiektywną niewykonalność obowiązków nałożonych na skarżącego w decyzji, która jest przesłanką do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. przez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wydanie decyzji na podstawie nie w pełni zebranego materiału dowodowego.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Argumentacja skargi kasacyjnej jest w istocie powtórzeniem argumentacji prezentowanej przez skarżącego już we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie, a zatem organy egzekucyjne trafnie odmówiły skarżącemu umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w stanie prawnym sprzed wejścia w życie powołanej wcześniej nowelizacji z 11 września 2019 r., który z uwagi na normę intertemporalną zawartą w tej nowelizacji miał zastosowanie w tej sprawie), postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków (por. wyrok NSA z 27.02.2023 r., II OSK 31/22, LEX nr 3564182). Natomiast skarżący powołuje się przede wszystkim na okoliczność, że zawarte w decyzji warunki nie doprowadzą do przywrócenia stanu poprzedniego oraz odtworzenia wskazanej w decyzji roślinności, ponieważ z przyczyn technicznych jest to niemożliwe do uzyskania przez wykonanie wskazanych w decyzji obowiązków. Skarżący nie tyle kwestionuje wykonalność obowiązków nałożonych decyzją z 7 maja 2012 r., ale cel i "sens" tej decyzji, co jest oczywiście niedopuszczalne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wskazuje również, że realizacja obowiązków wskazanych w decyzji wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Jednak również ta okoliczność nie świadczy o niewykonalności decyzji, a jedynie o trudnościach lub przeszkodach technicznych, wynikających z jednej strony z konfliktu z właścicielami sąsiednich nieruchomości, a z drugiej strony z założonej przez skarżącego "metody" wykonania obowiązków nałożonych na niego decyzją z 7 maja 2012 r. To na skarżącym ciąży obowiązek takiej realizacji obowiązków objętych tytułem wykonawczym, żeby nie narazić się na ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą oraz żeby uniknąć negatywnych konsekwencji wykonania obowiązku takich jak katastrofa budowlana. Nie można przy tym przyjąć w żaden sposób, że obowiązek nałożony na skarżącego spowoduje tego rodzaju katastrofę, ponieważ do takiego zdarzenia może dojść jedynie ewentualnie na skutek nieprawidłowego wykonania obowiązku. O niewykonalności decyzji nie można mówić również z powodu upływu czasu od wydania decyzji. Taka przedstawiona argumentacja prowadziłaby do nieuzasadnionego, generalnego przyjęcia możliwości uniknięcia obowiązku nałożonego decyzją ostateczną tylko z powodu zmian w terenie, które w sposób naturalny lub zaplanowany nastąpiły po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek. Tego rodzaju zmiany mogą mieć oczywiście w określonym stanie faktycznych wpływ na nałożony obowiązek, ale nie oznacza to niewykonalności obowiązku stanowiącej podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale ewentualnie podstawę do zmiany decyzji nakładającej taki obowiązek w przewidzianym w tym celu nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący, przynajmniej częściowo, kwestionuje zasadność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. O tego rodzaju ocenie przesądzają argumenty podnoszone przez skarżącego, a nie jego subiektywne przekonanie, że tak sformułowane argumenty świadczą o trwałej niewykonalności obowiązku. Norma z art. 29 § 1 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej i jednocześnie zakazuje mu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Natomiast badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega na ustaleniu, czy zaistniały określone w ustawie przesłanki podmiotowe (dotyczące zobowiązanego) i przedmiotowe (odnoszące się do egzekwowanego obowiązku), pozwalające na zastosowanie przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Tego rodzaju oceny organ dokonał, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i w związku z tym nie może zostać skutecznie powiązany z zarzutem naruszenia przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego uchybienia formalnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. i w związku z art. 18 u.p.e.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarżący zmierza bowiem do wykazania, że organy egzekucyjne powinny prowadzić postępowanie dowodowe mające w istocie na celu podważenie prawidłowości decyzji z 7 maja 2012 r., co jest w postępowaniu egzekucyjnym niedopuszczalne i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji oddalając skargę.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.