III OSK 1001/23

III OSK 1001/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 761/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-01-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 60
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 761/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 7 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 7 lipca 2022 r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że P4 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wnioskiem z 16 kwietnia 2019 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą, planowanego do realizacji na działce nr ewid. [...].
Decyzją z 1 marca 2022 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z 7 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że o tym, czy sporna stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko, decydują parametry techniczne stacji uregulowane w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: rozporządzenie z 2010 r.). Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1936), rozporządzenie z 2010 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 11 października 2019 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: rozporządzenie z 2019 r.). Zarówno na gruncie rozporządzenia z 2010 r., jak i rozporządzenia z 2019 r., do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2019 r. "do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stosuje się przepisy dotychczasowe". Z kolei 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071, dalej: rozporządzenie zmieniające), które uchyliło § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. Tym samym przedsięwzięcia w nich wymienione, tj. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego, "postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się".
Skarżący wniósł skargę na decyzję 7 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że obecnym stanie prawnym przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest już przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Skutkowało to koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, "Przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 23 ust. 2, art. 28 i art. 60 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 23 ust. 2, art. 28, i art. 60 ustawy zmienianej w art. 1". Oznacza to, że akty wykonawcze, wydane na podstawie m.in. art. 60 ustawy środowiskowej (czyli w tym przypadku rozporządzenie z 2010 r.) zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na mocy znowelizowanej w 2015 r. ustawy środowiskowej. Na mocy znowelizowanej ustawy środowiskowej wydane zostało natomiast rozporządzenie z 2019 r. Rozporządzenie z 2010 r. zostało więc zastąpione rozporządzeniem z 2019 r. Rozporządzenie z 2010 r. zatem utraciło moc i jest aktem nieobowiązującym. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego, konieczne było natomiast umorzenie wszczętych i niezakończonych przed jego wejściem w życie postępowań dotyczących przedsięwzięć określanych jako radiolokacyjne (budowa stacji telefonii komórkowej). Przyjmując racjonalność prawodawcy nie można uznać, że wolą prawodawcy było dalsze prowadzenie postępowań, które zostały wszczęte na gruncie przepisów rozporządzenia z 2010 r., a umarzanie postępowań, co do których zastosowanie znajdowałyby przepisy późniejszego rozporządzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając "naruszenie przepisów prawa".
Po pierwsze, "art. 2, 7 w związku z art. 87 ust 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.) w powiązaniu z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) "w powiązaniu 4" rozporządzenia z 2019 r. w związku z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Polegało to na przyjęciu, iż rozporządzenie "z dnia 05.05.202 roku", wywołało skutki ex tunc począwszy od 9 listopada 2010 r. Sprawa powinna być "procedowana o przepisy" rozporządzenia z 2010 r.
Po drugie, "art. 141 § 4 oraz 3 § 1, 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)" przez przyjęcie w wyroku, że rozporządzenie zmieniające, "a w szczególności § 3" spełniało wymogi obowiązujących przepisów prawa. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia tego aktu prawnego wynika, że nie dokonano jakiejkolwiek analizy możliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniono przesłanek, o których stanowi "art. z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1" ustawy środowiskowej. Ponadto nawet nie zdefiniowano pojęcia środowisko, którym się posłużono.
Po trzecie, art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 i § 4 rozporządzenia zmieniającego w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie, że przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały "ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie".
Po czwarte, art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego.
Skarżący wniósł o rozpoznanie "skargi" na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a część z nich została błędnie sformułowana. Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej zawierają liczne uchybienia formalne (brak powoływania lub nieprawidłowe powołanie jednostek redakcyjnych niektórych przepisów - np. "art. z art. 60" - oraz brak jednoznacznego rozróżnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego) oraz językowe (np. "w powiązaniu 4 rozporządzenia").
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie konieczności umorzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego oraz skutków, jakie wywołał § 3 rozporządzenia zmieniającego również wobec postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie rozporządzenia z 2010 r. Skarga kasacyjna nie zawiera szerszego uzasadnienia pierwszego z zarzutów kasacyjnych, ponieważ ogranicza się ono wyłącznie do powołania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r. II OSK 2238/22, który został jednak wydany w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego i nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nieprawidłowo został sformułowany zarzut podnoszący naruszenie "3 § 1" p.p.s.a., ponieważ skarżący nie wskazał prawidłowo jednostki redakcyjnej tego przepisu. Z kolei zarzuty naruszenia "174 pkt 2" i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (przy założeniu, że pierwszy z tych zarzutów dotyczy w istocie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepisy te określają podstawy kasacyjne i nie są stosowane przez Sąd I instancji, a więc nie może dojść do ich naruszenia. Przepisy te są adresowane przede wszystkim do autora skargi kasacyjnej. Błędnie także została powołany publikator ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem autor skargi kasacyjnej wskazał pierwotne miejsce publikacji tej ustawy, która od czasu wejścia w życie była wielokrotnie nowelizowana i ujednolicana.
Nieprawidłowo został także sformułowany zarzut naruszenia rozporządzenia zmieniającego, "a w szczególności § 3". Przede wszystkim brak jest możliwości prawidłowego sformułowania zarzutów kasacyjnych przez powołanie całego aktu prawnego oraz użycie tzw. katalogu otwartego przez posłużenie się kwantyfikatorem "w szczególności". Ponadto, zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego, "postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się". Przepis ten ma charakter normy intertemporalnej, a skarżący nie wyjaśnia na czym polegało jej naruszenie, kwestionując przede wszystkim wprowadzone rozporządzeniem zmieniającym zmiany w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko odnoszące się do inwestycji telekomunikacyjnych. Brak jest także tego rodzaju uzasadnienia dla zarzutu podnoszącego naruszenie § 4 rozporządzenia zmieniającego. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia również precyzyjnie na czym polegało naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 ust 1 Konstytucji RP.
Pozostałe zarzuty kasacyjne zmierzają w istocie do podważenia celowości czy też prawidłowości wprowadzenia zmian w rozporządzeniu z 2019 r. w zakresie inwestycji telekomunikacyjnych. Skarżący zarzuca brak uwzględnienia opinii lekarzy w zakresie oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięć na życie i zdrowie człowieka, co nie podlega jednak ocenie w tego rodzaju postępowaniu. Możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot administrujący do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie wynikają z art. 92 Konstytucji RP, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Rozporządzenie może być wydane tylko: po pierwsze - na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; po drugie - w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania; po trzecie - w zgodzie z normami Konstytucji RP, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi. Te warunki zakreślają również granice dopuszczalnej kontroli rozporządzenia przez sądy administracyjne. W tej uznać należało, że rozporządzenie spełnia wymogi ustawowe i brak jest podstaw do odmowy jego zastosowania. Nie można skutecznie podważyć tego stanowiska przez polemikę z wyrażonym w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego stanowiskiem w zakresie oddziaływania instalacji telekomunikacyjnych na środowisko. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 60 w związku z art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej, także nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie można również podważyć tego stanowiska brakiem sformułowania w rozporządzeniu zmieniającym i w rozporządzeniu z 2019 r. definicji środowiska, skoro definicja ta wynika z art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepisy te określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.