III OSK 1000/24

III OSK 1000/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 96/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-11-16
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 50 par 1, art. 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 96/23 w sprawie ze skargi Fundacji O. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Fundacji O. z siedzibą w W. na rzecz Rektora [...] w L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 96/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji O. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Rektora [...] do załatwienia wniosku strony skarżącej z 11 czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność Rektora [...] miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 11 czerwca 2023 r., wniesionym droga elektroniczną z adresu [...] zwrócono się do Rektora [...] (dalej "Rektora [...]") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. Ilości osób zatrudnionych w Akademickim Biurze Karier [...] a) na pełnym etacie, b) na pół etatu, c) na umowę cywilno – prawną.
2. Ilości zatrudnionych w Akademickim Biurze Karier [...] a) doradców zawodowych z uprawnieniami, b) rekruterów.
3. Ilości osób Akademickiego Biura Karier [...] zatrudnionych w poszczególnych ośrodkach.
4. Ilości praktyk studenckich realizowanych w ramach własnej inicjatywy Akademickiego Biura Karier [...].
5. Ilości programów stażowych organizowanych z inicjatywy Akademickiego Biura Karier [...].
6. Ilości stałych pracodawców współpracujących z Akademickim Biurem Karier [...].
W odpowiedzi na wniosek 16 czerwca 2023 r. Rektor [...] powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał do podania danych osobowych wnioskodawcy, pod rygorem pozostawienia przesłanego wniosku bez rozpoznania.
W wiadomości e-mail z 20 czerwca 2023 r. wnioskodawca poinformował Rektora [...] że "z dniem 20 czerwca 2023 r. gospodarzem wniosku i wnioskodawcą w moim imieniu jest podmiot wskazany w załączonym piśmie". Do wiadomości załączono pismo zarządu Fundacji O. podpisane przez jej Prezesa i wskazujące, że "zarząd naszej fundacji podjął decyzję, że wchodzi w rolę wnioskodawcy wniosku o informację publiczną skierowanego do Pana w dniu 5 i 11 czerwca 2023 roku pocztą elektroniczną, a w przypadku których skierowane zostało do wnioskodawcy wezwanie do ujawnienia danych wnioskodawcy".
W takim stanie rzeczy skarżąca Fundacja uczyniła bezczynność Rektora [...] przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Rektora [...] wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że Rektor [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako "u.d.i.p."), a żądana informacja miała charakter informacji publicznej. Rektor [...] był zatem zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Rozpoznając wniosek podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej, odmówić jej udostępnienia decyzją, ewentualnie - gdyby uznał, ze rzeczona informacja ma walor informacji przetworzonej - wezwać skarżącego do wykazania przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sąd podkreślił, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć także anonimowo, poprzez email. Jest to związane z faktem, że żądając dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji kwestia braku skorelowania pomiędzy nazwą email, identyfikatorem jego właściciela oraz danymi osobowymi skarżącego pozostaje bez znaczenia z perspektywy oceny skuteczności wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponieważ Rektor [...] nie podjął opisanych powyżej czynności związanych rozpoznaniem wniosku, to pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną wniósł Rektor [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. przez zobowiązanie Rektora [...] do załatwienia wniosku skarżącej z 5 czerwca 2023 roku, podczas gdy przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu, względnie oddaleniu, wobec braku posiadania przez Fundację O. interesu prawnego w złożeniu przedmiotowej skargi, wobec braku po jej stronie statusu strony postępowania o dostęp do informacji publicznej, skoro wniosek ten pochodził od podmiotu trzeciego,
2. art 32 p.p.s.a. przez niewłaściwe uznanie, że Fundacja O. posiada status strony postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego posiadałaby uprawnienie do wniesienia skargi do WSA w Łodzi, podczas gdy faktycznie nie posiada ona takiego statusu, skoro wniosek o dostęp do informacji publicznej został złożony przez podmiot, który ewentualnie byłby uprawniony do złożenia skargi o stwierdzenie bezczynności organu,
3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi do WSA w sytuacji, gdy skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiadał przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego, skoro wniosek o dostęp do informacji publicznej został złożony przez podmiot, który ewentualnie byłby uprawniony do złożenia skargi o stwierdzenie bezczynności organu,
4. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w toku orzekania okoliczności, iż z żadnego elementu przedmiotowej sprawy nie wynika jednoznacznie, żeby Fundacja O. miała składać wniosek o dostęp do informacji publicznej, w konsekwencji czego nie jest stroną niniejszego postępowania,
5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie kompleksowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i rozpoznania skargi w granicach sprawy w szczególności poprzez zaniechanie zawarcia w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia prawnego, co w całości uniemożliwia próbę weryfikacji poprawności dokonanej przez Sąd skarżonym wyroku wykładni przepisów,
6. art. 151 p.p.s.a. przez nieoddalenie przedmiotowej skargi, w sytuacji uznania przez WSA w Łodzi, że skarga pochodząca od podmiotu niebędącego stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie podlegała odrzuceniu na podstawie odrębnego przepisu, skoro wniosek o dostęp do informacji publicznej pochodził od podmiotu trzeciego, nie zaś Fundacji O.,
- co w ocenie skarżącego kasacyjnie, w efekcie doprowadziło WSA w Łodzi do naruszenia prawa materialnego w postaci:
7. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niesłuszne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że Fundacja O. złożyła wniosek o dostęp do informacji publicznej, wobec czego miałaby być stroną niniejszego postępowania, a Rektor [...] miałby być zobowiązany do rozpoznania takiego wniosku podczas gdy faktycznie wniosek taki pochodził od podmiotu trzeciego,
8. art. 64 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz "107 § 1 pkt 3" w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy miałyby nie mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że elementem składowym ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia decyzji lub umorzenia postępowania musi być oznaczenie strony postępowania, wobec czego dążenie organu do ustalenia takiej okoliczności było działaniem uzasadnionym,
9. art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niesłuszne zastosowanie w zakresie, w jakim WSA w Łodzi nie wskazało w sposób jednoznaczny, który konkretnie przepis miałby znaleźć zastosowanie do przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do ewentualnej zasadności takiej subsumpcji dokonanej przez WSA w Łodzi, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że [...] nie jest uczelnią publiczną, wobec czego nie wszystkie informacje dotyczące jej funkcjonowania mogą stanowić przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Rektor [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie od Fundacji O. z siedzibą w W. na rzecz Rektora [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową skargę wykroczył poza zakres skargi. Skarga obejmowała zbadanie, czy ewentualne zaniechanie Rektora [...] miało charakter bezczynności, nie zaś wypowiedzenie się co do tego, czy samo pismo obejmujące wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zasadne lub też nie. Zdaniem Rektora [...] Fundacja O. nie złożyła wniosku o dostęp do informacji publicznej. Tym samym nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi do WSA, a w konsekwencji nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania. Enigmatyczny adres korespondencji mailowej nie należy do podmiotu znanego stronie niniejszego postępowania. Z żadnej okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika, żeby Fundacja O. faktycznie miała przekazywać jakiekolwiek wnioski do Rektora [...], w tym w szczególności obejmujące przedmiotowego maila. Pomimo tego faktu, podmiot, który obecnie jawi się jako wnioskodawca, próbuje sobie przypisać autorstwo maila, w żaden jednak sposób nie dokumentując tej czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do obalenia stanowiska Sądu I instancji opartego na ustaleniu, że to Fundacja O. złożyła opisany wyżej wniosek z 11 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, przesłany drogą elektroniczną z adresu [...].. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że to Fundacja O. złożyła przedmiotowy wniosek, wprost przeciwnie, jego zdaniem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w jej granicach, powinno doprowadzić Sąd do wniosku, że to nie fundacja O. jest wnioskodawcą, lecz inna nieustalona osoba. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu jest trafne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z ustaleniem Sądu I instancji, że w piśmie z 20 czerwca 2023 roku (stanowiącym załącznik do e-maila z 20 czerwca 2023 r.), które Rektor [...] otrzymał po wezwaniu wystosowanym 16 czerwca 2023 r.- "ujawnił się podmiot, który złożył wniosek, tj. skarżąca Fundacja". Treść e-maila z 20 czerwca 2023 r. przesłanego z adresu [...] oraz treść dołączonego do niego pisma zarządu Fundacji O. z 20 czerwca 2023 r. absolutnie nie potwierdzają, że organ od otrzymania tego pisma, miał świadomość kto jest wnioskodawcą. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ po wezwaniu wnioskodawcy e-mailem z 16 czerwca 2023 r. na adres [...] nie uzyskał odpowiedzi, kto jest autorem wniosku z 11 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i kto przesłał ten wniosek Rektorowi [...]. Nie budzi wątpliwości, że okoliczność, kto wniósł wniosek do Rektora [...] jest zasadniczą dla rozstrzygnięcia, czy Fundacja O. jest uprawniona do wniesienia we własnym imieniu i na własną rzecz skargi na bezczynność Rektora [...] w rozpoznaniu wniosku z 11 czerwca 2023 r. Bowiem tylko osoba będąca autorem wniosku i która przesłała ten wniosek Rektorowi [...], może być uznana za wnioskodawcę, uprawnionego do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Rektora [...] w rozpoznaniu tego wniosku.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskiem z 11 czerwca 2023 r., wniesionym drogą elektroniczną z adresu [...] zwrócono się do Rektora [...] o udostępnienie informacji publicznej. Rektor [...] e-mailem z 16 czerwca 2023 r. przesłanym na adres poczty elektronicznej [...] wezwał "adresata wiadomości mailowej (z 11 czerwca 2023 r.) do jednoznacznego wskazania osoby, od której pochodzi oraz jej adresu do doręczeń – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia przesłanego wniosku bez rozpoznania". W pierwszej odpowiedzi na te wezwanie z 17 czerwca 2023 r., nie podano informacji kto jest wnioskodawcą. Natomiast w drugiej odpowiedzi udzielonej e-mailem z 20 czerwca 2023 r., przesłanej z adresu [...] poinformowano Rektora [...] że: "1. z dniem 20 czerwca 2023 r. gospodarzem wniosku i wnioskodawcą w moim imieniu jest podmiot wskazany w załączonym piśmie, 2. treść wniosku oraz adres do przesłania wnioskowanej informacji pozostaje niezmienny." Do tego e-maila załączono pismo zarządu Fundacji O. podpisane przez jej Prezesa skierowane do Rektora [...], w którym między innymi podano, że "zarząd naszej fundacji podjął decyzję, że wchodzi w rolę wnioskodawcy wniosku o informację publiczną skierowanego do Pana w dniu 5 i 11 czerwca 2023 roku pocztą elektroniczną, a w przypadku których skierowane zostało do wnioskodawcy wezwanie do ujawnienia danych wnioskodawcy. Tym samym z dniem niniejszego pisma, tj. 20 czerwca 2023 roku wnioskodawcą wniosków o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 czerwca 2023 roku oraz z dnia 11 czerwca 2023 r. otrzymanych przez państwa drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej staje się Fundacja O. z siedzibą w W.". Z obu tych pism wprost wynika, ze Fundacja O. nie jest autorem wniosku a jedynie oświadczyła, że wstępuje w prawa wnioskodawcy, zdaniem Fundacji, z woli wyrażonej przez wnioskodawcę. Jednak z owych pism nadal nie wiadomo, kto jest wnioskodawcą, tj. osobą która jest autorem wniosku i która przesłała wniosek do Rektora [...] a nadto, nie wiadomo kto przekazał Fundacji uprawnienia wypływające ze złożonego wniosku. Bez danych osoby, która złożyła wniosek z 11 czerwca 2023 r. nie sposób uznać, że rzeczywiście doszło do przekazania przez tę nieujawnioną osobę uprawnienia wynikającego ze złożonego wniosku na Fundację. Ta okoliczność zwalnia Sąd z oceny dopuszczalności przekazania takich uprawnień dla fundacji.
Podsumowując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie Rektor [...], iż Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w jej granicach określonych skargą na bezczynność organu w nierozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i niezasadnie przyjął, że to Fundacja O. złożyła przedmiotowy wniosek, podczas, gdy ten wniosek pochodził od innej nieustalonej osoby. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Konsekwencją tych naruszeń było niezasadne uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.
Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, o czym stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. W doktrynie oraz judykaturze przyjmuje się, że droga postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalna tylko, gdy skargę wnosi podmiot mający legitymację do zaskarżenia działania lub bezczynności, przewlekłości organu będącego przedmiotem zaskarżenia (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r. II OSK 2441/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej powoduje, że Sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa jest oparta na przesłankach formalnych. Podmiot wnoszący skargę musi zatem wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. R. Hauser, M Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 7, C.H. BECK, komentarz do art. 50).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Fundacja O. z siedzibą w W., uczyniła bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie:
"1. ilości osób zatrudnionych w Akademickim Biurze Karier [...].
a) na pełnym etacie
b) na pół etatu
c) na umowę cywilno – prawną
2. ilości zatrudnionych w Akademickim Biurze Karier [...]
a) doradców zawodowych z uprawnieniami,
b) rekruterów,
3. ilości osób Akademickiego Biura Karier [...] zatrudnionych w poszczególnych ośrodkach,
4. ilości praktyk studenckich realizowanych w ramach własnej inicjatywy Akademickiego Biura Karier [...],
5. ilości programów stażowych organizowanych z inicjatywy Akademickiego Biura Karier [...],
6. ilości stałych pracodawców współpracujących z Akademickim Biurem Karier [...]."
Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). W myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnego podmiotu, który w ten sposób realizuje konstytucyjnie prawo do informacji, to konsekwencją tego stanu rzeczy jest, że jedynie ten podmiot ma przymiot strony tego postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej przysługiwać może wyłącznie osobie, która uprzednio wystąpiła z wnioskiem o jej udostępnienie. Tylko bowiem ta osoba ma interes prawny do zainicjowania sądowej kontroli i zwalczania w ten sposób zaniechania organu (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 3386/19; wyrok WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2021 r., II SAB/Łd 32/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek nie stanowi również podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż do udostępniania informacji publicznej, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów k.p.a. Podkreśla się również, że przepisy u.d.i.p. nie wymagają pełnego zidentyfikowania podmiotu wnioskującego, gdyż udzielenie informacji publicznej, nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania interesu prawnego, czy też faktycznego. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być natomiast anonimowy, gdy udostępnienie żądanych informacji wiąże się z poniesieniem kosztów, informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bądź też, gdy rozpatrzenie wniosku wymaga wydania decyzji administracyjnej. W powyższych sytuacjach niezbędne jest zindywidualizowanie wnioskodawcy, w tym potwierdzenie złożenia wniosku przez jego podpisanie, własnoręcznie lub też za pomocą podpisu elektronicznego. W takim przypadku brak wskazania danych osobowych wnioskodawcy oraz brak podpisu pod wnioskiem stanowią braki formalne, podlegające usunięciu w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Tym samym, co do zasady uznaje się, że minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, poza wskazaną wyżej formą pisemną obejmują jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2788/17; z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18; 19 czerwca 2020 r., I OSK 1777/19; wyroki WSA we Wrocławiu z 16 marca 2021 r., IV SAB/Wr 450/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 kwietnia 2021 r., II SAB/Bd 4/20; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., II SAB/Kr 15/21; wyrok WSA w Opolu z 21 czerwca 2018 r., II SAB/Op 49/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niemniej jednak wobec brzmienia przywołanego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a., jak i wskazanych art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., dla skutecznego wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, niezbędne jest wykazanie tożsamości podmiotu występującego o udzielenie danej informacji publicznej i podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne.
W niniejszej sprawie przedłożony wraz ze skargą wniosek z 11 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został podpisany, a zarówno jego treść, jak i adres poczty elektronicznej, z którego został wysłany [...] nie pozwalają na zidentyfikowanie podmiotu wnioskującego. Jak już wykazano wyżej także wezwanie wnioskodawcy pismem z 16 czerwca 2023 r. o ujawnienie od kogo pochodzi wniosek, nie dało odpowiedzi na pytanie kto jest wnioskodawcą. Również ze wskazanego wyżej e-maila z 20 czerwca 2023 r. i załączonego do niego pisma zarządu Fundacji O. nie wynika, że wnioskodawcą jest Fundacja O., lecz nieujawniona osoba trzecia. W tych okolicznościach sprawy - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - strona skarżąca nie wykazała w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, iż to Fundacja O. była autorem wniosku z 11 czerwca 2023 r. o udzielenie przez Rektora [...] przedmiotowej informacji publicznej. O powyższej okoliczności nie świadczy też samo przedłożenie odpisu wniosku, czy też wynikające z powyższego domniemanie dostępu skarżącej do którejś, ze skrzynek poczty elektronicznej. Podkreślić bowiem należy, iż w dobie dzisiejszego rozwoju technik informatyzacji uzyskanie dostępu do jakiejkolwiek elektronicznej skrzynki pocztowej nie stanowi problemu (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 79/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też zauważyć, że Fundacja wnosząc przedmiotową skargę, działając w ramach swojej statutowej działalności, występowała w imieniu własnym i na własną rzecz a nie innego podmiotu, który był autorem wniosku z 11 czerwca 2023 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - rozpoznającego przedmiotową skargę, istotną i najważniejszą okolicznością przemawiającą za oddaleniem skargi jest brak wykazania tożsamości pomiędzy autorem wniosku z 11 czerwca 2023 r., a Fundacją zarzucającą Rektorowi [...] bezczynność w jego rozpoznaniu. Powyższe zaś prowadzi do stwierdzenia, że strona skarżąca nie wykazała, że posiada legitymację skargową i tym samym posiada interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Rektora [...] w dostępie do informacji publicznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej Fundacji [...] na rzecz Rektora [...] orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w udzielonej odpowiedzi na skargę żądania organu, co do zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za I instancję, wskazać należy, że w postępowaniu przed Sądem I instancji przepisy p.p.s.a., w określonych prawem przypadkach przewidują możliwość zasądzenia tych kosztów jedynie na rzecz strony skarżącej.