III OSK 100/22

III OSK 100/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2521/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-31
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art. 8 a art. 13b art. 15c art. 22a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2521/20 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2521/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi L. Ś. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako: "Organ", "Minister", "MSWiA") z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie o odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wnioskiem z dnia 18 lipca 2017 r. skarżący działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 708 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa zaopatrzeniowa"), wniósł o wyłączenie w stosunku do niego stosowania: art. 15c art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Decyzją, z dnia 30 stycznia 2019 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, i art. 24a ustawy.
Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.
Organ zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...].
Organ wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W ocenie organu przesłanki wymienione w ww. artykule muszą być spełnione łącznie. Wskazał, że znaczenie fundamentalne ma fakt, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby. Nadto nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ ustalił, że z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...] przekazanych za pismem z dnia 8 lutego 2018 r. (znak: [...]) oraz pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) wynika, że skarżący pełnił służbę od dnia 16 sierpnia 1985 r. do dnia 10 lutego 2015 r., tj. przez okres 29 lat, 5 miesięcy i 26 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – od dnia 16 sierpnia 1985 r. do dnia 31 stycznia 1990 r., tj. przez 4 lata, 5 miesięcy i 16 dni.
Zdaniem organu skarżący nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. W ocenie MSWiA przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie organu prawie czteroipółletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wskazanej w decyzji wykładni językowej. Stwierdził, iż wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, pomimo że składał podanie o przyjęcie do pracy w organach Milicji Obywatelskiej (podanie z dnia 15 kwietnia 1985 r.), otrzymał on propozycję pracy na stanowisku inspektora [...] Służby Bezpieczeństwa (zob. wniosek personalny o przyjęcie do MO z dnia 15 lipca 1985 r.), na którą musiał wyrazić zgodę, skoro w kolejnych wnioskach personalnych i opiniach służbowych figurował na etatach Służby Bezpieczeństwa. Nie złożył również odwołania od tego rozstrzygnięcia ani też później nie podejmował prób przeniesienia się do innych komórek, czy jednostek, składając stosowny raport w tym zakresie. MSWiA wskazał, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
Zdaniem organu służba skarżącego była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia – trwałą.
Dokonując oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." opisanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia 30 marca 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dot. przebiegu służby" z dnia 6 lutego 2018 r. i "Ocenie rzetelności służby (...)" z dnia 8 lutego 2018 r. Rzetelność wykonywanych przez skarżącego obowiązków służbowych została w sposób niejednoznaczny oceniona zarówno przez Komendanta Głównego Policji jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Komendant Główny Policji w swoim stanowisku stwierdził, iż: "w 2000 r. i 2001 r. wymienionego uznano za winnego naruszenia dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych oraz obniżono dodatek służbowy i nagrodę roczną za 2000 r. Ponadto Prokuratura Okręgowa w [...] prowadziła wobec skarżącego postępowanie karne (warunkowo umorzone na okres 1 roku)". Jednocześnie poinformował, iż w aktach osobowych byłego funkcjonariusza brak jest dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia 6 lutego 2017 r., w punkcie 10. "Postępowanie karne lub karno-skarbowe" – wskazał m.in.: "W 2000 roku prowadzone było postępowanie karne przez Prokuraturę Okręgową w [...] sygn. akt III Ds. [...], które zostało w dniu 19.12.2000 roku warunkowo umorzone w Sądzie Rejonowym w [...] na okres próby 1 rok".
W "Ocenie rzetelności służby (...)" dot. skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał że: "(...) w aktach osobowych znajduje się także Decyzja nr [...] KPP w [...] z dnia [...] marca 2000 roku zawieszająca ww. funkcjonariusza w czynnościach służbowych od dnia 02.03.2000 roku do 15.03.2000 roku w związku z pismem z Prokuratury Okręgowej z [...], informującym o przedstawieniu zarzutów " (...) nadkom. L. Ś. o przestępstwo z art. [...] i art. [...] (...)". Ponadto w aktach osobowych są również rozkazy personalne o obniżeniu dodatku służbowego oraz decyzja w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej za 2000 rok w związku z:
- naruszeniem dyscypliny służbowej w czasie wykonywania czynności służbowych, co zostało stwierdzone w prawomocnym orzeczeniu dyscyplinarnym l.dz. [...] wydanym w dniu 14.02.2001 roku przez KPP w [...] z dnia 10.07.2000 roku (Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku KPP w [...]);
- naruszeniem dyscypliny służbowej w czasie wykonywania czynności służbowych co zostało stwierdzone w prawomocnym orzeczeniu dyscyplinarnym z dnia 10.07.2000 roku (Rozkaz personalny nr [...] z dnia 28 marca 2001 roku KPP w [...] l.dz. [...]);
- zakończonym postępowaniem dyscyplinarnym i wydaniem prawomocnego orzeczenia l.dz. [...] w dniu 14.02.2001 roku KP w [...], na mocy którego skarżący został uznany winnym popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych, za który odstąpiono od wymierzenia kary (Decyzja nr [...] KPP w [...] z dnia 20.02.2001 r.).
Nadto wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował także o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego. Z dokumentów wynika również, że skarżący został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi (2004 r.) oraz Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę (2009 r.). Z opinii dotyczącej skarżącego wynika: "(...) Posiada bardzo dobre przygotowanie ogólne (...). Samodzielnie prowadzi postępowania przygotowawcze oraz pełni dyżury operacyjne (...). Wykazuje pomysłowość w adoptowaniu nowych rozwiązań pracy (...). W miarę bieżących potrzeb podnosi poziom wiedzy własnej i motywuje innych do uczestnictwa w szkoleniach (...). Posiada umiejętności planowania, organizowania zadań służbowych oraz predyspozycje niezbędne do kierowania zespołem ludzi (...). Dzięki jego zaangażowaniu i profesjonalnemu realizowaniu zadań systematycznie spada dynamika przestępczości na terenie miasta [...], rośnie poczucie bezpieczeństwa mieszkańców, co jest akceptowane przez przedstawicieli Rad Osiedlowych i Samorządu Lokalnego (...)".
Podniósł, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Nie były również wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).
Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że w niniejszym stanie faktycznym zaistniały okoliczności, które rzutują na ocenę rzetelności służby ww. byłego funkcjonariusza. Zatarciu z całą pewnością uległa kara naruszenia dyscypliny służbowej przez skarżącego podczas realizowania obowiązków służbowych, jednakże jej konsekwencje w postaci obniżenia dodatku służbowego i nagrody rocznej nie podlegają już dyskusji. Tym samym zdaniem organu należy stwierdzić, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co doszło do błędnego przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ustawy;
b. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu zgłoszonego w pkt. 3) wniosku o wyłączenie zastosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. dowodu z informacji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, w celu ustalenia czy dane osobowe Wnioskodawcy znajdujące się w zasobach IPN są tożsame z danymi występującymi w katalogu funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa wymienionych w ustawie o IPN;
c. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego przejawiającą się w:
d. uznaniu, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, pomimo treści złożonego wniosku o przyjęcie do pracy w milicji obywatelskiej oraz ślubowania z dnia 23 października 1985 r., a także okoliczności iż skarżący na stanowisko inspektora Referatu [ [...] został skierowany niezależnie od swej woli na podstawie rozkazu służbowego, a następnie urodziło mu się dziecko, co zmusiło skarżącego do zapewnienia utrzymania swojej rodzinie i tym samym ograniczyło możliwość dowolnej rezygnacji ze stanowiska pracy, o którym mowa powyżej,
e. uznaniu, że skarżący po dniu 12 września 1989 r., nie wykonywał swoich zadań i obowiązków w sposób rzetelny, pomimo że: (i) z akt osobowych Komendy Powiatowej Policji w [...] nr [...], nr [...] oraz akt osobowych Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po powyższej dacie, (ii) wnioskodawca przeszedł pozytywną weryfikację po dniu 31 lipca 1990 roku oraz całe swoje życie poświęcił zwalczaniu przestępczości w szeregach policji w "Wolnej Polsce" uzyskując państwowe odznaczenia takie jak: Brązowy Krzyż zasługi za zasługi w działalności na rzecz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz Złoty Medal za Długoletnią Służbę,
f. uznaniu, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa,
g. pominięciu przez organ, że w okresie czasu służby w [...], Wnioskodawca zajmował się wyłącznie kontrwywiadem - ochroną obiektów wojskowych znajdujących się w [...], a służba ta trwała od 16 sierpnia 1985 r. do 1 maja 1990 r., a w okresie od 1 października 1987 r. do 24 czerwca 1988 r. wnioskodawca przebywał w WSO MSW w [...], a więc de facto nie wykonując zwykłych zadań służbowych wobec błędnego przyjęcia, że rzeczywisty charakter zadań i obowiązków skarżącego w ww. okresie czasu jest obojętny dla rozstrzygnięcia sprawy,
h. uznaniu, że w materiale dowodowym zebranym w sprawie brak jest dowodów wskazujących, że służba skarżącego po 12 września 1989 r., pełniona była z narażeniem zdrowia i życia i pominięciu przez organ, że poszczególne stanowiska i jednostki organizacyjnej policji, charakteryzują się odmiennym stopniem ryzyka, zatem wykonywanie zadań i obowiązków w wydziale kryminalnym może i powinno być oceniane jako wykonywanie zadań i obowiązków z narażeniem zdrowia i życia oraz, że wnioskodawca został zakwalifikowany do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą - co prima facie potwierdza wykonywanie zadań z rzeczywistym narażeniem zdrowia i życia, które to narażenie przerodziło się w realne następstwo w postaci trwałej utraty zdrowia.
2. przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 8a ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowiąca podstawę do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 8a ustawy, jest spełniona wyłącznie w przypadku osób pełniących krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonujących zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a nawet łączne spełnienie powyższych przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1) i 2) nie musi prowadzić do zastosowania przez organ art. 8a ust. 1 ustawy;
b. art. 8a ust. 1 ustawy poprzez całkowite pominięcie intencji ustawodawcy, którą przy uchwalaniu przepisu 8a ustawy było inne traktowanie funkcjonariuszy "którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa";
c. art. 8 ust. 1 pkt 1) ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że za krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 roku nie można na gruncie przepisu uznać okresu służby wnioskodawcy, w sytuacji, gdy interpretacji przepisów emerytalno-rentowych nie można opierać wyłącznie o prostą wykładnię językową, z pominięciem aspektu wykładni systemowej i celowościowej, w szczególności, gdy ustawowa przesłanka jest "nieostra";
d. art. 8 ust. 1 pkt 2) ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że do wystąpienia przesłanki szczególnej "narażenia zdrowia i życia" konieczne jest zaistnienie określonego, udokumentowanego następstwa pełnienia służby w postaci narażenia zdrowia i życia w sytuacji, gdy przepis nie określa takiego wymogu, a sam warunek "narażenia zdrowia i życia" sformułowany jest w odniesieniu do istniejącego stanu narażenia, a nie określonego skutku.
W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2521/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r.
nr [...] w sprawie o odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów ustawy zaopatrzeniowej.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1 - 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione.
Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący pełnił służbę od dnia 16 sierpnia 1985 r. do dnia 10 lutego 2015 r., tj. przez okres 29 lat, 5 miesięcy i 26 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia 16 sierpnia 1985 r. do dnia 31 stycznia 1990 r., tj. przez 4 lata, 5 miesięcy i 16 dni.
Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby. Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonych decyzjach jest prawidłowe. Krótkotrwały to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ słusznie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. Prawie czteroletni okres służby zakończony zmianami organizacyjnymi tj. faktycznie likwidacją SB może być określony jako służba trwała. Zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
Z powodów wskazanych wyżej zdaniem Sądu zasadne jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, i to prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dokonując oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. " opisanej w art 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia 30 marca 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dot. przebiegu służby" z dnia 6 lutego 2018 r. i "Ocenie rzetelności służby (...)" z dnia 8 lutego 2018 r. co do rzetelność wykonywanych przez skarżącego obowiązków służbowych, jest niejednoznacznie ocenione zarówno przez Komendanta Głównego Policji jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Komendant Główny Policji w swoim stanowisku stwierdził, iż: "w 2000 r. i 2001 r. wymienionego uznano za winnego naruszenia dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych oraz obniżono dodatek służbowy i nagrodę roczną za 2000 r. Ponadto Prokuratura Okręgowa w [...] prowadziła wobec skarżącego postępowanie karne (warunkowo umorzone na okres 1 roku)". Organy Policji informowały o postępowaniach dyscyplinarnych, ale także o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego.
Mając na względzie ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, należy uznać, że stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z którym w badanej sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na wątpliwości co do rzetelności służby skarżącego, zostało wykazane.
W niniejszej sprawie, ocenie Sądu, nie zaistniał również "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - niekoniecznie związanymi z narażeniem zdrowia i życia. Taka okoliczność nie została w postępowaniu wykazana przez skarżącego a organ uznał jej brak. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie szczególnie uzasadniony przypadek zaistnieje zarówno wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki wskazane w pkt 1) i 2) przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jak i żadna z nich nie zaistnieje, a wykazane zostanie zaistnienie szczególnych okoliczności np. takiego zdarzenia z zawodowego życia skarżącego, które pozwoli uznać wyjątkowość jego zasług albo dokonań dla Polski. Opisywane w skardze "wyjątkowe" wydarzenia związane z służbą skarżącego dotyczą normalnych działań podejmowanych przez funkcjonariusza na służbie czy poza nią.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustawodawca wprowadzając tę przesłankę zasadnie nie wiązał oceny organu co do określenia jakie to ma być zdarzenie, ale wskazał jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie a zatem na jej szczególną wyjątkowość.
W niniejszej sprawie, organ stwierdził brak istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenie to jest prawidłowe, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością.
W ocenie Sądu, szczególnie uzasadniony przypadek to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż jest to obowiązek każdego funkcjonariusza.
W niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego, skarżący nie wykazał, żeby w przebiegu jego służby zaistniało szczególne zdarzenie o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby go na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliło na uznanie, że w jego sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek".
Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie o odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.), poprzez całkowite pominięcie intencji ustawodawcy, którą przy uchwalaniu przepisu 8a ustawy było inne traktowanie funkcjonariuszy "którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa" i w konsekwencji błędne przyjęcie, że szczególnie uzasadniony przypadek może zaistnieć wyłącznie w przypadku całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania – w sytuacji, gdy takiego kryterium oceny wniosku w żaden sposób nie uzasadnia treść przepisu;
2) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że za krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku nie można na gruncie przepisu uznać okresu służby wnioskodawcy, w sytuacji, gdy interpretacji przepisów emerytalno-rentowych nie można opierać wyłącznie o prostą wykładnię językową, z pominięciem aspektu wykładni systemowej i celowościowej, w szczególności, gdy ustawowa przesłanka jest "nieostra";
3) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez nieuzasadnione zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu, że do wystąpienia przesłanki szczególnej "narażenia zdrowia i życia" konieczne jest zaistnienie określonego, udokumentowanego następstwa pełnienia służby w postaci narażenia zdrowia i życia w sytuacji, gdy przepis nie określa takiego wymogu, a sam warunek "narażenia zdrowia i życia" sformułowany jest w odniesieniu do istniejącego stanu narażenia, a nie określonego skutku;
II. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] (dalej: "decyzja")
w sytuacji gdy organ: (1) nie ustalił, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych, (2) nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co doszło do błędnego przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ustawy;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zupełny brak odniesienia się do orzecznictwa i argumentacji Skarżącego, dotyczących wykładni przesłanek określonych w art. 8a ustawy, pomimo tego, że przepis ten nie jest jednoznaczny i budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie jak i praktyce organów, a w złożonej skardze skarżący przywołał konkretne wyroki NSA, poglądy doktryny i argumenty, które Sąd całkowicie zignorował – przychylając się wyłącznie (choć w sposób milczący) do stanowiska skarżącego w zakresie interpretacji, że szczególnie uzasadniony przypadek na gruncie przepisu art. 8a ustawy zaistnieje gdy łącznie spełnione zostaną przesłanki wskazane w pkt. 1) i 2) przepisu, jak i żadna z nich nie zostanie spełniona, a wykazane zostanie zaistnienie szczególnych okoliczności (co wskazuje na fakt, że Sąd dogłębnie zapoznał się z uzasadnienie złożonej skargi, a intencjonalnie pominął pozostałe zarzuty skarżącego odnoszące się do wykładni przepisu);
3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, dotyczących oceny przesłanek określonych w art. 8a ustawy w zakresie wyłączenia stosowania przepisów ograniczających świadczenia dla Skarżącego - uzasadnienie Sądu tak naprawdę odnosi się do dokonanej przez Sąd oceny "krótkotrwałości", "rzetelnego wykonywania zadań" i "szczególnie uzasadnionego przypadku" pomijając całkowicie podniesione przez skarżącego okoliczności rzutujące na ocenę tych przesłanek;
4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która podjęta została w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego przejawiającą się w:
1. uznaniu, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, pomimo treści złożonego wniosku o przyjęcie do pracy w milicji obywatelskiej oraz ślubowania z dnia 23 października 1985 r., a także okoliczności iż skarżący na stanowisko inspektora Referatu [...] został skierowany niezależnie od swej woli na podstawie rozkazu służbowego, a następnie urodziło mu się dziecko, co zmusiło skarżącego do zapewnienia utrzymania swojej rodzinie i tym samym ograniczyło możliwość dowolnej rezygnacji ze stanowiska pracy, o którym mowa powyżej;
2. uznaniu, że skarżący po dniu 12 września 1989 r., nie wykonywał swoich zadań i obowiązków w sposób rzetelny, pomimo że: (i) z akt osobowych Komendy Powiatowej Policji w [...] nr [...], nr [...] oraz akt osobowych Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po powyższej dacie, (ii) wnioskodawca przeszedł pozytywną weryfikację po dniu 31 lipca 1990 roku oraz całe swoje życie poświęcił zwalczaniu przestępczości w szeregach policji w "Wolnej Polsce" uzyskując państwowe odznaczenia takie jak: Brązowy krzyż zasługi – za zasługi w działalności na rzecz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz Złoty Medal za Długoletnią Służbę;
3. uznaniu, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa – pomimo braku wykazania takiej okoliczności dowodami;
4. pominięciu przez organ, że w okresie czasu służby w [...], Wnioskodawca zajmował się wyłącznie kontrwywiadem - ochroną obiektów wojskowych znajdujących się w [...], a służba ta trwała od 16 sierpnia 1985 r. do 1 maja 1990 r., a w okresie od 1 października 1987 r. do 24 czerwca 1988 r. wnioskodawca przebywał w WSO MSW w [...], a więc de facto nie wykonując zwykłych zadań służbowych wobec błędnego przyjęcia, że rzeczywisty charakter zadań i obowiązków skarżącego w ww. okresie czasu jest obojętny dla rozstrzygnięcia sprawy;
5. uznaniu, że w materiale dowodowym zebranym w sprawie brak jest dowodów wykazujących, że służba skarżącego po 12 września 1989 r., pełniona była z narażeniem zdrowia i życia i pominięciu przez organ, że poszczególne stanowiska i jednostki organizacyjne policji, charakteryzują się odmiennym stopniem ryzyka, zatem wykonywanie zadań i obowiązków w wydziale kryminalnym może i powinno być oceniane jako wykonywanie zadań i obowiązków z narażeniem zdrowia i życia oraz, że wnioskodawca został zakwalifikowany do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą – co prima facie potwierdza wykonywanie zadań z rzeczywistym narażeniem zdrowia i życia, które to narażenie przerodziło się w realne następstwo w postaci utraty trwałej utraty zdrowia.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1464/19 dokonał całościowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288; dalej "ustawa zaopatrzeniowa"). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni tę interpretację aprobuje i podziela, przyjmując, iż znajduje ona zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Przed analizą treści normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, istotnym jest ustalenie, w jakiej relacji norma ta pozostaje do zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego określonych w ustawie i jaka jest relacja pomiędzy zasadami określonymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy a zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej.
Wskazać należy, że już samo literalne odczytanie konstrukcji, jaką posłużył się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może prowadzić do wniosku, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24, skoro w przypadku zasad określonych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, w stosunku do osób wskazanych w tych przepisach, ustawodawca przewidując w art. 8a ust. 1 ustawy dopuszczalność wyłączenia ich stosowania, wskazał jednocześnie, że konsekwencją wyłączenia jest odpowiednie stosowanie przepisów art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy (art. 8a ust. 2 ustawy). Zasady ustalania wysokości świadczeń określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy przedstawiają się zatem jako zasady powiązane z zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy w ten sposób, że zasady wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy wyłączają zasady wynikające z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy warunkowo, tj. o ile nie nastąpi "powrót" do zasad wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy poprzez zastosowanie unormowań z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W kontekście powyższego istotnym jest, że zarówno zasady ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego określone w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, jak i zasady ustalania wysokości tych świadczeń określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób wskazanych w tych przepisach, dotyczą tego samego okresu służby, tj. okresu służby przed 2 stycznia 1999 r., przy tym zasady określone w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy są określone normami chronologicznie wcześniejszymi w stosunku do norm wynikających z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, które zostały dodane do zasad określonych w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy dopiero ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zmieniającą ustawę zaopatrzeniową z 1 stycznia 2017 r. Dodatkowo zasady ustalania wysokości świadczeń na podstawie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy dotyczą tej samej rodzajowo grupy podmiotów, tj. funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej jedynie z zawężeniem dokonanym według aksjologicznego kryterium do "osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 13b ustawy. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostały zawarte unormowania szczególne, mające charakter wyjątkowy na tle i w stosunku do unormowań określonych w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy.
Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkująca objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę "powrotu" do ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń za okres pozostawania w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.
Oznacza to, że norma materialnoprawna zakodowana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy funkcjonariuszy znajdujących się w wyjątkowej sytuacji prawnej określanej przez ustawodawcę jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" i stanowi podstawę do wyłączenia wobec tych funkcjonariuszy – w sytuacjach określonych ustawowo – restrykcyjnych unormowań określających zakres publicznego prawa podmiotowego do zaopatrzenia społecznego, a rozważana na tym tle kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi upoważnienie dla tego organu do podjęcia działania skutkującego objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa" unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.
Interpretując normę materialnoprawną zakodowaną w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że norma ta została w powyższym przepisie zakodowana przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy tym w przypadku takiego pojęcia jak "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto ustawodawca posłużył się w procesie kodowania normy zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który sam wymaga złożonych procesów interpretacyjnych.
Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej).
Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych, analizowanych niżej, unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalanego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.
Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".
Oznacza to, że sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalanego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania.
Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego - z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.
Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę – na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.
Okoliczność tę należy brać pod uwagę w procesie odkodowywania treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. drugiego z unormowań ustawy zaopatrzeniowej wprost przewidującego w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi z punktu widzenia kryteriów czasu i miejsca "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Brak uzasadnionych podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powtarza unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy i obejmuje sytuacje pozostające w zakresie art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej. Brak też jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinna dotyczyć osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Z aksjologicznego punktu widzenia uzasadnione jest natomiast przyjęcie, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma zastosowanie do pozostałej – w stosunku do dwóch wyżej wymienionych – grupy osób, tj. osób, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego".
Systemowa wykładnia przepisów ustawy zaopatrzeniowej potwierdza prezentowane wyżej stanowisko, zgodnie z którym zawarta w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalanego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Rezultaty wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej w omawianym zakresie znajdują również uzasadnienie na tle wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, czy też pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, stanowi podstawę do stosowania restrykcyjnych unormowań zawartych w art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do wszystkich osób pełniących w określonym czasie służbę w ramach określonych stosunków służbowych, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Zasada legalności, zasada równości wobec prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, w: M. Stahl (red.): Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2016, s. 129), a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.
W świetle zaprezentowanych wyżej uwag unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego – osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.
Dokonana wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta, obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".
W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy – krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W kontekście omówionej wyżej istoty unormowania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, oraz biorąc pod uwagę, że:
- po pierwsze, ustawodawca w treści tego przepisu nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków",
- po drugie, "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu,
a także – po trzecie, kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków",
należy przyjąć, że:
- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,
- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Odnosząc się do poszczególnych ustawowych kryteriów ukierunkowujących na ustalenia w zakresie stwierdzenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", należy stwierdzić, że największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Dodatkowo i uzupełniająco należy podkreślić, że przedstawiona wyżej wykładnia normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej odnoszona do dokonywanych w realiach konkretnej sprawy ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w tym również w zakresie jego oceny, niewątpliwie determinuje proces subsumcji tej normy w określonym stanie faktycznym, co nie przesądza jednak automatycznie o treści rozstrzygnięcia, skoro następuje ono w ramach uznania administracyjnego. Granice tego uznania są oczywiste. Minister działając w warunkach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną jest upoważniony na ostatnim etapie stosowania normy materialnoprawnej do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, tj. do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej bądź do odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją uznania administracyjnego, tj. konstrukcją upoważniającą do dyskrecjonalnego wyboru rozstrzygnięcia w sytuacji prawnej, w której funkcjonariuszowi przysługuje – zdeterminowane normami materialnoprawnymi - roszczenie o świadczenie z zaopatrzenia społecznego albo według ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń przewidzianych w ustawie zaopatrzeniowej albo według zasad opartych o unormowania restrykcyjne, jest niezrozumiałe. Wyrażone w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP upoważnienie dla ustawodawcy do określania "zakresu i formy zabezpieczenia społecznego" nie stanowi upoważnienia do dyskrecjonalnego wyłączania bądź osłabiania publicznego prawa podmiotowego obywateli do zabezpieczenia społecznego zadeklarowanego w powyższym przepisie Konstytucji RP, przez organy administracji publicznej, a do tego sprowadza się wprowadzenie kompetencji uznaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych w wyborze podstaw materialnoprawnych kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego konkretnego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego. Kompetencje administracyjne – zgodnie z ugruntowanym i trafnym poglądem doktryny i orzecznictwa – podlegają jednak wyłącznie wykładni językowej.
O ile jednak granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania tego wyboru. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, chociaż należy przyjąć, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania – nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu – decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej.
Niezależnie od powyższego, należy podkreślić, że kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" – każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.
Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1, art. 8a ust. 1 pkt 1 oraz art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy i powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a., czynią je w pełni uzasadnionymi.
Sąd pierwszej instancji, jak i organ wydający zaskarżoną decyzję nieprawidłowo przyjęli, że dla zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy koniecznym jest łączne spełnienie wskazanych w nim przesłanek. Błędność takiej interpretacji ww. przepisu została wykazana szczegółowo we wcześniejszych rozważaniach. W konsekwencji powyższego podnieść należy, że ani Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu, ani organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny wszystkich istotnych elementów sprawy.
Dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", Sąd podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując, że "Organ słusznie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. Prawie czteroletni okres służby zakończony zmianami organizacyjnymi, tj. faktyczną likwidacją SB może być określony jako służba trwałą" (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tym przypadku stanowisko Sądu pierwszej instancji pomimo próby jego uargumentowania nie może się ostać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za prawidłową ocenę Sądu zastosowania tego przepisu przez organ. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Natomiast, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. ustawowego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", Sąd pierwszej instancji również podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując, że "co do rzetelność wykonywanych przez skarżącego obowiązków służbowych, jest niejednoznacznie ocenione zarówno przez Komendanta Głównego Policji jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]" (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Również i w tym przypadku stanowisko Sądu pierwszej instancji pomimo próby jego uargumentowania nie może się ostać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za prawidłową ocenę Sądu zastosowania tego przepisu przez organ. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak zostało wskazane powyżej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą cechującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić i ocenić charakter służby skarżącego w okresie od dnia 16 sierpnia 1985 r. do dnia 31 stycznia 1990 r., czyli w okresie przyjętym przez organ jako służba na rzecz totalitarnego państwa, mając przy tym na względzie przedstawioną wyżej wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Podsumowując powyższe rozważania należy zauważyć, że podobne przypadki do analizowanego problemu prawnego były już przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez NSA, m.in. w wyrokach z dnia: 10 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3267/21, 11 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2169/21 oraz 16 maja 2023 r., III OSK 2222/21 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, w pełni przytacza i podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach.
Nadmienić należy, że niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W tym wypadku kontrola instancyjna była możliwa, natomiast nie można za pomocą powołanego przepisu kwestionować prawidłowości wykładni norm materialnych ani ustaleń faktycznych. Do zarzutów skargi Sąd I instancji się odniósł, natomiast ich nieuwzględnienie wynikało z błędnej wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd Wojewódzki.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ przy ocenie zasadności wniosku skarżącego uwzględni przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.