III OSK 10/26

III OSK 10/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SAB/Op 71/25 - Postanowienie WSA w Opolu z 2025-10-23
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt I SAB/Op 71/25 odrzucającego skargę M. M. na bezczynność Burmistrza G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 23 października 2025 r. sygn. akt I SAB/Op 71/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę M. M. na bezczynność Burmistrza G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza G. w sprawie załatwienia wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p." Skarga została wniesiona już po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek, przy czym zdaniem skarżącego przesłane mu dokumenty były niekompletne, z wybrakowanymi stronami. Odrzucając skargę Sąd odwołał się do uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 i wskazał, że powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny.
W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek z 20 maja 2025 r. przekazano skarżącemu wyłącznie pierwszą stronę jednego z załączników wskutek omyłki technicznej przy skanowaniu dokumentu. Organ następnie pismami z 5 i 22 sierpnia 2025 r. przekazał skarżącemu całość żądanej dokumentacji, co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi wniesionej 19 sierpnia 2025 r.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:
a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi na bezczynność organu z powodu jej niedopuszczalności wskutek niewłaściwego przyjęcia, że w dniu składania skargi na bezczynność, organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę postanowienia,
- wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał prawidłowej interpretacji stanu faktycznego niniejszej sprawy, powinien był dojść do przekonania, że organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie można uznać, aby w dacie wnoszenia skargi na bezczynność złożony przez skarżącego wniosek został rozpoznany w sposób całościowy. Uzupełnienie dokumentacji miało bowiem miejsce już po jej złożeniu, tj. w dniu 22 sierpnia 2025 r. W dniu 5 sierpnia 2025 r. organ jedynie poinformował wnioskodawcę, iż rozpoznał jego wniosek w dniu 3 czerwca 2025 r. Odpowiedź ta nie była jednak kompletna. Tym samym, należało uznać, że organ na dzień składania skargi pozostawał w bezczynności.
Zdaniem strony z zaskarżonego postanowienia nie można wywnioskować, z jaką datą Wojewódzki Sąd Administracyjny wiąże udzielenie skarżącemu pełnej informacji przez organ. Jeśli z datą 5 sierpnia 2025 r., to jest to ustalenie nieprawidłowe, albowiem w tej dacie organ poinformował jedynie wnioskodawcę, iż udzielił mu już odpowiedzi na złożony wniosek o dostęp do informacji publicznej. Jeśli natomiast z datą 22 sierpnia 2025 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął kwestię, iż nastąpiło to już po dacie złożenia skargi na bezczynność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd kasacyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę postanowienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) m.in., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2026 r., III OSK 521/23).
Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji nie odniósł się do okoliczności, iż rozpoznając wniosek dostępowy część dokumentów żądanych przez skarżącego została mu udostępniona już po wniesieniu skargi. Organ w odpowiedzi na skargę przyznaje, że pismami z 5 sierpnia 2025 r. oraz z 22 sierpnia 2025 r. wyjaśniono skarżącemu, że w odpowiedzi na wcześniejsze zapytanie z 20 maja 2025 r. przekazano skarżącemu wyłącznie pierwszą stronę jednego z załączników - opinii Zespołu [...] Parków Krajobrazowych – stało się to z uwagi na omyłkę techniczną przy skanowaniu załączników i w następnie przedłożono skarżącemu pełną - dwustronicową treść załącznika. Jednocześnie skarga na bezczynność Burmistrza G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została wniesiona 19 sierpnia 2025 r., a więc przed udzieleniem odpowiedzi z 22 sierpnia 2025 r. Powoduje to nielogiczność argumentacji Sądu I instancji, który zaniechał odniesienia się do ww. kwestii, stwierdzając wyłącznie niedopuszczalność skargi w sytuacji, kiedy organ, przed wniesieniem skargi na bezczynność uczyni zadość żądaniu strony.
Trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi na bezczynność organu z powodu jej niedopuszczalności wskutek niewłaściwego przyjęcia, że w dniu składania skargi na bezczynność, organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na niejednolite stanowisko sądów administracyjnych w przedmiocie konsekwencji uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, na gruncie spraw z zakresu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wedle pierwszego ze stanowisk, które podzielił Sąd I instancji, powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, mocą art. 269 p.p.s.a., bowiem znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu organ udostępnił żądaną informację publiczną i w związku z tym nie pozostaje już w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Stanowisko to zostało wyrażone w postanowieniu NSA z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21 i podzielone w postanowieniach: z 5 listopada 2021 r., III OSK 6668/21 i z 7 grudnia 2021 r., III OSK 7055/21.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela jednak pogląd przeciwny i uznaje, że uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 nie ma zastosowania w sprawach skarg na bezczynność z zakresu informacji publicznej. Nietrafnie Sąd I instancji wskazał na związanie treścią uchwały. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. sąd związany jest sentencją uchwały, a nie jej uzasadnieniem. Z sentencji powołanej uchwały wynika, że ma ona zastosowanie do skarg wniesionych "po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej", podczas gdy załatwienie wniosku o udostępnienie informacji nastąpiło w drodze czynności materialno-technicznej, a nie decyzji.
Co więcej, zdaniem NSA argumentacji zawartej w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 nie sposób odnieść do spraw ze skargi na bezczynność z zakresu informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Inną formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej przewidzianą w przepisach u.d.i.p. jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ziszczenie się przesłanek przewidzianych w u.d.i.p. (art. 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p.) bądź decyzja o umorzeniu postępowania z tej przyczyny, że nie można udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie w przypadkach, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź nie znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić przez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Zatem gdy podmiot obowiązany udzieli wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek w drodze czynności materialno-technicznej bądź w drodze pisma informującego, wnioskodawca może zakwestionować przedstawione mu stanowisko, w drodze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W przypadku złożenia takiej skargi, obowiązkiem sądu jest ocena zasadności tej skargi w zakresie: 1) czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej; 2) czy w sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu w skardze podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.; 3) czy informacja której skarżący żądał, posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz 4) czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został w sposób prawidłowy załatwiony (podmiot zobowiązany udzielił pełnej odpowiedzi na złożony wniosek). W przypadku gdy Sąd uzna, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji jest niezasadna, bowiem podmiot zobowiązany w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił, pełnej, zgodnej z żądaniem strony informacji publicznej, tj. uzna, że podmiot nie pozostaje w bezczynności, wówczas oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Jeżeli zaś sąd uzna, że odpowiedź na złożony wniosek została złożona po terminie lub jest niepełna, wymijająca, nieadekwatna do treści wniosku lub przedstawiona w innym zakresie i w inny sposób niż wynika to z wniosku, wówczas obowiązany jest do uwzględnienia skargi na bezczynność w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. Skoro zatem Sąd bada zasadność wniesionej skargi na bezczynność, czyli odnosi się do jej zarzutów w sposób merytoryczny, to nie ma podstaw do twierdzenia, że skarga taka jest niedopuszczalna. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, wnioskodawca może zakwestionować stanowisko organu o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji, wyłącznie w drodze skargi na bezczynność (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., III OSK 3218/21 i postanowienia NSA: z 5 października 2021 r., III OSK 6030/21 i z 15 grudnia 2021 r., III OSK 7332/21). Podsumowując, udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej powoduje bezprzedmiotowość postępowania wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie zaś w zakresie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.).
Ponadto podzielić należy pogląd, że "ewentualne odrzucenie skargi na bezczynność z tego względu, że podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, równałoby się z oceną zasadności skargi na etapie badania jej dopuszczalności. Nie jest pozbawione podstaw twierdzenie, że analiza, czy odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji została udzielona i czy w pełni pokrywa się z zakresem wniosku, oznacza merytoryczną analizę skargi (...) Udzielenie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku jest równoznaczne z brakiem bezczynności, stanowiąc podstawę do oddalenia skargi. Z drugiej strony, uznanie odpowiedzi na wniosek za niekompletny oznacza częściową bezczynność adresata wniosku, zobowiązującą sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zastosowania środków określonych w art. 149 p.p.s.a." (P. Iżycki, Zamknięcie drogi sądowej w sprawie bezczynności z zakresu dostępu do informacji publicznej [w:] "20 lat ustawy o dostępie do informacji publicznej – podsumowanie i perspektywy ustawowej regulacji prawa do informacji publicznej", red. M. Błachucki, G. Sibiga, Warszawa 2022, s. 517-518).
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.