III OSK 10/25

III OSK 10/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 134/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-09-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 3, art. 82
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 21 1 pkt 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 106 § 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1550
art. 233 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 134/24 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 134/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej J. B. z dnia 30 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J. B. (dalej: "wnioskodawczyni" "skarżąca") pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie warunków technicznych do przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacji dla budynków przy ul. [...] w [...] w latach 2020 r. 2021 i 2022, a także na działkach o nr: [...], [...], [...] w [...] w latach 2020, 2021 i 2022.
Spółka w odpowiedzi pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. (wysłanym do skarżącej mailem 5 stycznia 2023 r.) poinformowała, że ww. wnioski – zarówno wniosek z dnia 15 grudnia 2022 r., jak i wniosek z dnia 30 grudnia 2022 r. dążą do realizacji celu prywatnego, a więc nie mogą zostać uwzględnione. Uznano, że wnioskodawczyni chce poprzez informację publiczną pozyskać określone informacje, aby wykorzystać je w celach zawodowych, a zatem indywidualnych i na potrzeby oferowanych przez siebie usług, czyli realizując własny interes.
J. B. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Spółki w przedmiocie wniosku z dnia 30 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Spółka wyjaśniła, że nie kwestionuje, iż informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, lecz wniosek o ich udostępnienie został złożony w celu prywatnym, a tym samym żądanie skarżącej nie podlega realizacji w trybie dostępu do informacji publicznej, o czym skarżąca została poinformowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 95/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 30 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że bezczynność Spółki [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że Spółka [...] należy w pełni do Gminy [...], która jest jej jedynym wspólnikiem, realizując za gminę należące do niej zadania publiczne, gospodarując również mieniem gminnym. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p.") wynika natomiast, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również m.in. osoby prawne, jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Oznacza to, że Spółkę, jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania oczyszczania ścieków komunalnych, należy zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.
Informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowią natomiast informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., gdyż zakres zadania publicznego gminy, wykonywany przez przedsiębiorstwo zajmujące się odbiorem ścieków, jest w tym kontekście zbieżny z prawami i obowiązkami właścicieli nieruchomości przyłączanych do sieci kanalizacyjnej. Zindywidualizowany charakter wydania warunków technicznych nie powoduje utraty przymiotu publicznej informacji znajdującej się w tym dokumencie. Spółka w odpowiedzi na skargę również wskazała, że po przeanalizowaniu wniosku uznała, iż objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną.
W tym aspekcie sprawy WSA w Gdańsku podzielił stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA (o sygn. akt I OSK 2160/17), że z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek, domagania się ich ujawnienia (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Dodatkowo aprobowany w orzecznictwie sądowym jest pogląd w myśl którego ocena, czy określona informacja ma walor informacji publicznej nie może być uzależniona od tego, kto i dla jakich celów ubiega się o jej udostępnienie. Powody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą bowiem być zobiektywizowane i znajdować podstawę w przepisach komentowanej ustawy.
Podzielając przywołane poglądy judykatury Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że występując z wnioskiem z dnia 30 grudnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej skarżąca nadużyła prawa do dostępu do informacji publicznej. Sąd wskazał, że powoływanie się na interes prywatny skarżącej, w realiach sprawy, nie mogło również stanowić podstawy do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. Dodatkowo wskazano, że skarżąca składając przedmiotowy wniosek, nie działała na rzecz i w imieniu innego podmiotu.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., III OSK 2366/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 95/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma wątpliwości, że wniosek z dnia 30 grudnia 2022 r. dotyczył sprawy z zakresu informacji publicznej oraz że ocena sądu pierwszej instancji jest zatem w tym zakresie prawidłowa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zabrakło analizy, podnoszonego przez organ i wskazywanego jako podstawa odmowy udostępnienia żądanych informacji, problemu ewentualnego nadużycia przez skarżącą prawa do informacji publicznej, co uniemożliwia dalszą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjnego wskazał, że obowiązek troski o dobro wspólne nie może być samoistną podstawą ograniczania wolności i praw jednostki, jednak przyjąć należy, że jego nierespektowanie może uzasadniać odmowę udzielenia ochrony podmiotowi korzystającemu ze swoich praw niezgodnie z ich celem. Z obowiązku troski o dobro wspólne wynika bowiem nakaz czynienia takiego użytku z prawa podmiotowego, który odpowiada aksjologii demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska będąca dobrem wspólnym wszystkich obywateli, w czym mieści się nakaz takiego korzystania z prawa podmiotowego, które odpowiada celom tego prawa, a w konsekwencji uzasadniony jest wniosek o podstawie do odmowy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku z dnia 26 września 2024 r. uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że analizując okoliczności przedmiotowej sprawy występując z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 grudnia 2022 r. J. B. nie nadużyła prawa do dostępu do informacji publicznej. W związku ze związaniem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2024 r. o sygn. akt III OSK 2366/23 orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd wziął pod uwagę, czy na podstawie okoliczności sprawy można ustalić motywację wnioskodawczyni wskazującą, że działała ona w celu nadużycia prawa do informacji publicznej, to jest tylko pozorowała chęć realizacji wartości leżących u podstaw tego prawa, jakim jest m.in. prawo do przejrzystego działania organów wykonujących zadania publiczne.
W tym zakresie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2024 r. o sygn. akt III OSK 2366/23 przeanalizowano argumenty Spółki, argumenty skarżącej, a także zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowego, w tym pismo J. B. z dnia 5 stycznia 2023 r. w powiązaniu z treścią wniosku o udzielenie informacji, i kolejnych pism procesowych pochodzących od obu stron postępowania. Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał oceny treści pisma skarżącej z dnia 5 stycznia 2023 r. pod kątem tego, czy można je uznać za dowód istnienia po stronie skarżącej zamiaru (motywacji) nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji ocenił w tym zakresie, że sama okoliczność, że ktoś jest pracownikiem, czy reprezentantem określonej osoby prawnej, czy jest związany finansowo, czy majątkowo z określonym podmiotem gospodarczym (np. poprzez posiadanie udziałów) nie wyłącza automatycznie jego prawa do występowania z zapytaniami o informację publiczną, również wtedy gdy impulsem do wystąpienia z wnioskiem są określone zdarzenia, w których taki podmiot gospodarczy brał udział. Określone zdarzenia mogą bowiem wywoływać wątpliwości co do przejrzystości działań podmiotów realizujących zadania publiczne. Uzyskanie informacji publicznej może służyć rozwianiu tych wątpliwości, a więc gwarantuje w ten sposób, że działania organów wykonujących zadania publiczne (a takimi są zadania zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków) są przejrzyste, transparentne oraz mogą zostać poddane ocenie opinii publicznej.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarżącej nie można także przypisać motywacji mającej świadczyć, że złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej jedynie w celu sparaliżowania działalności organu, czy jako wyraz zemsty za nieudzielnie warunków przyłączenia spółce [...]. Takich argumentów też Spółka w istocie nie podniosła i byłyby one niewątpliwie zbyt daleko idące.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku J. B. z dnia 30 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność podmiotu wykonującego funkcje publiczne nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł (punkt 3 sentencji wyroku).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
a) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącej, podczas gdy skarżąca wniosek złożyła z nadużyciem prawa, pozorując realizację wartości leżących u podstaw prawa do Informacji publicznej,
2. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 82 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego w okolicznościach świadczących o tym, że wniosek został złożony z naruszeniem konstytucyjnego obowiązku troski o dobro wspólne oraz z nadużyciem prawa,
3. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 82 Konstytucji RP poprzez uznanie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa musi wynikać z okoliczności sprawy "w sposób niebudzący wątpliwości", "jednoznaczny", "rażący", "jaskrawy",
b) naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać Spółce bezczynności, co było z kolei efektem naruszenia:
1. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez wydanie wyroku w sprawie bez uwzględnienia istotnych okoliczności, które z tychże akt wynikają, tj.
- pominięcie w całości dowodu w postaci dokumentacji postępowania ws. wydania warunków technicznych na rzecz [...], znajdujących się w aktach sprawy, co prowadziło do błędnego stwierdzenia, iż wniosek J. B. nie dotyczył działek należących do spółki [...]; w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do ww. dowodu i nie dokonał jego oceny,
- wydanie wyroku w oparciu o pierwotne stanowisko Spółki, z pominięciem późniejszych argumentów Spółki z uwagi na "zmienność argumentacji Spółki", podczas gdy Sąd powinien brać pod uwagę całokształt stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy,
2. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego i błędne uznanie, że J. B. nie nadużyła prawa do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej wraz z uchyleniem w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, tj. oddalenie skargi na bezczynność wniesionej przez J. B., a także zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym opłaty od skargi kasacyjnej, kosztów reprezentacji Spółki przez adwokata przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie Spółka [...] oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wiosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Dodatkowo wpłynęło pismo procesowe skarżącej z dnia 28 kwietnia 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się zatem do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny przyjęty w sprawie. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że Sąd I instancji poczynił szerokie rozważania w zakresie zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej przez wnioskodawczynię, czyniąc zadość zaleceniom wynikającym z zaleceń zawartych w wyroku NSA z 9 maja 2024 r., sygn. III OSK 2366/23. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza sam w sobie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jako oczywiście bezzasadny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez "brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego i błędne uznanie, że J. B. nie nadużyła prawa do informacji publicznej". Zarzut taki mógłby być skutecznie podnoszony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Tymczasem w niniejszej sprawie przed wydaniem zaskarżonego wyroku z 26 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 134/24 Sąd I instancji nie dopuścił żadnego dowodu z dokumentu. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Nadto podniesiony zarzut nie wiąże się z zaniechaniem przeprowadzeniem dowodu z dokumentu, a tylko taki dowód może być przeprowadzony przed sądem administracyjnym, lecz odnosi się do wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz jego oceną. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała zastosowanie przez ten sąd błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p.; art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 82 Konstytucji RP. Z treści podniesionych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że "skarżąca wniosek złożyła z nadużyciem prawa, pozorując realizację wartości leżących u podstaw prawa do Informacji publicznej", a "wniosek został złożony z naruszeniem konstytucyjnego obowiązku troski o dobro wspólne oraz z nadużyciem prawa". Tym samym zarzuty te wiążą się ze stanem faktycznym sprawy.
Po pierwsze przypomnieć należy, podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis albo też niestosując go popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być przy tym dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15). Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie dotyczą oceny stanu faktycznego sprawy, a więc dokonania błędnego ustalenia, że wniosek skarżącej o udostepnienie informacji publicznej nie stanowi nadużycia prawa. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w ten sposób ocenę motywów i treść jednego z najistotniejszych elementów stanu faktycznego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, tj. ocenę dopuszczalności złożenia konkretnego wniosku. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała w skuteczny sposób stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w procesie kontroli sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia wykładnię prawa materialnego i ocenę stanu faktycznego przyjęte przez Sąd I instancji. W sytuacji, w której z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego wynika, że treścią wniosku było żądanie udostępnienia informacji publicznej w przyjętym przez ten Sąd rozumieniu, to brak jest podstaw do twierdzenia o niewłaściwym zastosowaniu albo niezastosowaniu wskazanych w zarzutach przepisów w realiach niniejszej sprawy, co czyni je niezasadnymi.
Po drugie istota zarzutów z zakresu prawa materialnego związana była twierdzeniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, że "skarżąca wniosek złożyła z nadużyciem prawa". Otóż cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5540/21).
Dostrzegalne w całej przestrzeni prawnej zjawisko nadużywania prawa uzasadniające próby uchwycenia jego konstrukcji może być w różny sposób ujmowane i odnoszone wobec różnego rodzaju podmiotów. W doktrynie prawa nie budzi wątpliwości podstawowa intuicja, że może być ono wiązane również z "nadużywaniem prawa przez obywatela względem organu państwowego" (zob. L. Leszczyński: Nadużycie prawa – teoretyczno prawny kontekst aksjologii luzu decyzyjnego, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 25), a zatem odnoszone do sposobu czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego, w tym publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.
Samo pojęcie "nadużycie" ma niewątpliwie zabarwienie pejoratywne. Najprostsze literalne odczytywanie tego pojęcia wskazuje, że dotyczy ono sytuacji jakiegoś szczególnego "użycia", tj. zachowania, które nie odpowiada wprost działaniu polegającemu na użyciu, lecz wiążąc się z takim działaniem, wychodzi poza racje je uzasadniające. Takie zachowanie będące czymś więcej niż użycie jest zachowaniem niewłaściwym, wypaczającym właściwe użycie. Pojęcie nadużycia prawa wiązane jest od czasów rzymskich z problemem "złego korzystania z własnych uprawnień" (F. Longchamps de Berier: Nadużycie prawa – u początków problemu, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 45-48). Sprzeciw wobec nadużywania prawa, w tym prawa podmiotowego nie jest sprzeciwem wobec treści określonego prawa podmiotowego, lecz dotyczy konkretnego zastosowania normy prawnej w przypadku, któremu teoretycznie przysługuje ochrona prawna, mimo że nie wydaje się to być sprawiedliwe (zob. A. Stępkowski: Nadużycie prawa: Nadużycie prawa a rozwój prawa, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 49). S. Wronkowska zwraca uwagę, że "podmiot, któremu przysługuje "prawo" (wolność, uprawnienie, kompetencja, lub funkcjonalny ich zespół) i który czyni z niego użytek niezgodny z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (np. niezgodnie z zasadami współżycia społecznego czy względami słuszności) nadużywa swego prawa. Jego działanie albo zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale czynienie użytku z owego prawa nie służy jego społecznie uzasadnionym interesom (por. S. Wronkowska: Złożone sytuacje prawne – prawo podmiotowe, w: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 155).
Jak to wskazał NSA w swoim wyroku z dnia 9 maja 2024 r. o sygn. akt III OSK 2366/23 można przyjąć, biorąc pod uwagę uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.
Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji podmiot zobowiązany nie wykazał, że wnioskodawczyni składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nadużyła swojego prawa w tym zakresie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że okoliczność, iż wnioskodawca lub podmiot, z którym jest on w jakikolwiek sposób powiązany, pozostaje w sporze (także sądowym) z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza automatycznie jego prawa do występowania z zapytaniami o informację publiczną, ani też nie pozwala na kwalifikację takiego wniosku jako nadużycia prawa. Działalność skarżącej kasacyjnie Spółki, zwłaszcza ze względu na jej strukturę własnościową, powinna być transparentna i spójna z jej innymi przejawami aktywności. O udzielenie informacji publicznej może wystąpić do zobowiązanego organu każdy, a więc nie tylko mieszkaniec [...], jak to sugeruje strona skarżąca kasacyjnie.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W kontekście przyjętego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego stwierdzić należy, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Sąd I instancji.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.