III OSK 1/22

III OSK 1/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 798/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 611
art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 5, art. 21 ust. 3 pkt 1 pkt 6b, art. 4 ust. 1, art. 21 b ust. 6
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 798/21 w sprawie ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.469.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 798/21 uwzględnił skargę Gminy Łazy i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.469.2021 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łazach z dnia 31 marca 2021 r. Nr XXIV/150/2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łazy oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 14 pkt 1 i 2 ww. uchwały, zgodnie z którym skreślenie z listy osób oczekujących na najem następuje m.in. wówczas, gdy osoba ubiegająca się o to nie złożyła kompletu zaktualizowanych: deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o braku tytułu prawnego do lokalu, nie narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 z późn. zm.) zwanej dalej u.o.p.l. Skoro gmina może uczynić więcej, tj. w ogóle odmówić zawarcia umowy w sytuacji nieprzedłożenia określonych dokumentów, to tym bardziej może uczynić mniej, czyli żądać okresowej aktualizacji – co należy wyraźnie podkreślić – dokładnie tych samych dokumentów, jakie przewidziane są w ustawie, a w ich braku – skreślić osobę oczekującą z listy. Podkreślono, że notoryjnie znany jest fakt, iż na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego osoby zainteresowane czekają czasem latami, zatem ich sytuacja materialna może w tym czasie ulegać zmianie. To, że uchwała mówi o "zaktualizowanych dokumentach", a nie o "dokumentach" jest właśnie konsekwencją tego faktu i nie oznacza, że Gmina żądając ich przedłożenia narusza prawo, czy – jak twierdzi organ nadzoru - wprowadza negatywne przesłanki do zawarcia umowy sprzeczne z jej celem. Przeciwnie – działanie takie należy ocenić jako w pełni realizujące cel ustawy, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach lub w trudnej sytuacji życiowej, których możliwości zaspokojenia tych potrzeb poza zasobem komunalnym są co najmniej ograniczone. Jak zasadnie twierdzi Gmina, działanie takie nie skutkuje pozbawianiem prawa do zawarcia umowy osób uprawnionych, lecz dokładnie odwrotnie – bieżącą aktualizacją listy w celu pozostawania na niej jedynie takich osób, z którymi umowa będzie mogła być zawarta i nie utrzymywaniu na niej osób do tego nie uprawnionych. Służy także wyłonieniu do zawarcia umowy osób najbardziej tego potrzebujących.
Odnosząc się do treści § 15 zaskarżonej uchwały, przewidującego społeczną kontrolę załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu polegającą na wywieszeniu na okres 14 dni w siedzibie Urzędu Gminy listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy Sąd stwierdził, że ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. nie określił sposobu, w jaki może być sprawowana kontrola społeczna, ani nie zawarł żadnych bliższych dotyczących tego dyrektyw: kryteriów czy instrumentów kontroli, częstotliwości czy trybu. Powyższe prowadzi do konkluzji, że jeśli uchwała przewiduje sposób kontroli, to delegacja ustawowa została zrealizowana oraz, że nie można mówić o naruszeniu ustawy, gdy brak jest w niej wyraźnych wytycznych, które mogłyby zostać naruszone odmiennymi czy niedostatecznymi regulacjami uchwały.
Szczegółowa kontrola, jakiej wydaje się oczekiwać Wojewoda (ocena punktowa, skala ocen) nie byłaby możliwa bez dostępu do danych źródłowych o wnioskodawcach, zawierających dane wrażliwe (takich jak stan majątkowy, dochody, stan zdrowia), a które podlegają ochronie i nie mogą być ujawniane. Żaden z przepisów ustawy nie obliguje gminy do podawania liczby złożonych wniosków, czy punktacji, jaką uzyskały; co więcej ustawa w ogóle nie przewiduje obowiązku punktowej oceny wniosków. Organ nie wskazał na czym opiera twierdzenie, że takie akurat dane powinny być ujawniane w toku kontroli, a nie inne. Zarzuty, jakie formułuje Wojewoda nie dotyczą zatem niezgodności uchwały z ustawą, tylko z jej rozumieniem przez organ nadzoru. W takim zaś przypadku twierdzenie o naruszeniu prawa i to w sposób istotny jest nieuprawnione.
W kwestii regulacji określonej w § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały, przewidującej uznanie za rezygnację z ubiegania się o najem lokalu osób, które trzykrotnie odmówiły przyjęcia ofert najmu odnoszących się różnych lokali Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa. Z art. 21 ust. 1 u.o.p.l. wynika, że Rada Gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Skoro ustawodawca zdecydował się na tak ogólny zapis to oznacza, że pozostawił Radzie prawo decyzji co do treści owych zasad. Zwłaszcza, że art. 21 ust. 3 u.o.p.l. przewiduje otwarty katalog zagadnień, które winny być uregulowane w uchwale, stanowi on bowiem, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: (...).
Podkreślono nadto, że w każdym przypadku do wnioskodawcy należy decyzja, czy w ogóle chce ubiegać się o lokal z zasobów komunalnych, a jeśli tak, to czy przyjmie pierwszy, drugi czy trzeci oferowany mu lokal czy też żaden z nich. Nawet nieprzyjęcie trzech kolejnych ofert nie pozbawia wnioskodawcy prawa do ubiegania się o zawarcie umowy najmu; konieczne jest jedynie złożenie nowego wniosku. Natomiast jeśli Rada uznała taką zasadę za celową, posiada kompetencję do jej wprowadzenia (zwrot "w szczególności") i nie stoi on w wyraźnej i bezpośredniej sprzeczności z żadnym z przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, to nie ma przeszkód do jej zamieszczenia w uchwale, a dotyczący tej regulacji zarzut Wojewody jest nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g., stwierdza bowiem nieważność aktu prawa miejscowego, który nie jest dotknięty istotnym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1) art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. w związku z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała przewiduje sposób kontroli oraz, że nie można mówić o naruszeniu ustawy, gdy brak w niej wyraźnych wytycznych, które mogłyby zostać naruszone odmiennymi czy niedostatecznymi regulacjami uchwały, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. zawiera ogóle wytyczne dotyczące kontroli społecznej poprzez obowiązek uregulowania kwestii sposobu poddania kontroli społecznej zarówno trybu rozpatrywania jak i załatwiania wniosków o najem;
2) art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż regulacja przedmiotowej uchwały dotycząca wywieszenia listy zawierającej imiona i nazwiska osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy wypełnia delegację ustawową wynikającą z art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie biorąc pod uwagę konstrukcję przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. rada gminy została zobowiązana do określenia sposobu poddania kontroli społecznej zarówno trybu rozpatrywania jak i załatwiania wniosków o najem a regulacja uchwały dotycząca kontroli społecznej przewiduje jedynie podanie do publicznej wiadomości listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy, a więc stanowi co najwyżej sposób kontroli załatwiania wniosków, a nie również sposób kontroli trybu rozpatrywania wniosku;
3) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b w związku z art. 4 ust. 1 u.o.p.l. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że prawidłowa jest regulacja uchwały wskazująca, iż trzykrotną odmowę przyjęcia przez wnioskodawcę ofert najmu poczytuje się za rezygnację z ubiegania się ponownie o zawarcie umowy, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowa regulacja uchwały jest sprzeczna z celem ustawy i tworzy negatywne przesłanki materialnoprawne wykraczające poza granice zakreślone delegacją ustawową;
4) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b u.o.p.l. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 21b ust. 6 u.o.p.l. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że § 14 pkt 1 i 2 uchwały dot. skreślenia z listy osób oczekujących w przypadku braku aktualizacji danych lub dysproporcji dochodów wskazanych w deklaracji i stanem majątkowym wskazanym w oświadczeniu nie narusza prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowa regulacja uchwały jest sprzeczna z celem ustawy i tworzy negatywne przesłanki materialnoprawne wykraczające poza granice zakreślone delegacją ustawową, jak również stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu art. 21b ust. 6 u.o.p.l.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. w związku z art. 7 Konstytucji RP polegającej na uznaniu, że unieważniona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie narusza prawa w zakresie określenia kontroli społecznej trybu rozpatrywania jak i załatwiania wniosków o najem.
Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.
Ustawodawca nie zdecydował się na prowadzenie jednolitego trybu społecznej kontroli w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. Tym samym każdorazowo rada gminy uchwalając te zasady ma obowiązek dostosować ten tryb do lokalnych warunków i potrzeb, jak również do samego trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali.
Z orzecznictwa sądowego wynika, że sposób tej kontroli należy określić w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (wyrok NSA z 20 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 177/02). Podnosi się nadto, że społeczna kontrola powinna sprowadzać się do możliwości dokonania oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 9/10). Tym samym kontrola ta ma obejmować etap zarówno rozpatrywania, jak i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09; wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3264/19).
Zbieżne stanowisko w tym zakresie zajmuje również doktryna. Wskazuje się bowiem, że obowiązek poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane decyzje, a tym samym lakoniczne przepisy uchwały stanowiące, że sposób przyjmowania i rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, wybór osób, z którymi umowy powinny być zawierane są jawne nie będzie spełniał założeń ustawowych (tak K. Krzekotowska, M. Malinowska-Wójcicka, Ochrona praw lokatorów i mieszkaniowy zasób gminy. Komentarz, wyd. II, WKP 2021, komentarz do art. 21). Poddanie kontroli społecznej oznacza powołanie organu mającego realizować i urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej (tak R. Dziczek, Komentarz do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, wyd. VII, WKP 2020, teza nr 4 do art. 21). Publiczna weryfikacja zgłoszeń może przejawiać się w wywieszaniu list osób z nazwiskami (tak np. A. Gola, L. Myczkowski, Komentarz do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, LexisNexis 2003, teza nr 1 do art. 21).
Powyższe prowadzi do wniosku, że społeczna kontrola trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali powinna pozwolić na możliwość ustalenia, jakie osoby zostały zakwalifikowane na etapie rozpatrywania i załatwiania ich wniosków do kategorii osób, z którymi mają zostać zawarte umowy najmu, a które z nich do takiej kategorii nie zostały zakwalifikowane.
Strona skarżąca kasacyjnie w istocie nie neguje ww. konstatacji ale podnosi, że nie jest wystarczające samo poddanie społecznej kontroli listy osób zakwalifikowanych lub niezakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, ponieważ dodatkowo niezbędnym jest podanie przyczyn owej kwalifikacji poprzez podanie np. liczby uzyskanych punktów za spełnienie poszczególnych przesłanek.
Pogląd ten co do zasady nie jest błędny, ale w okolicznościach tej sprawy nie może on być uznany za zasadny. Jeżeli rada gminy ustali zasady przyznawania punktów za spełnienie poszczególnych przesłanek na etapie rozpatrywania wniosków o najem lokali, to wówczas sporządzona na podstawie tak rozpatrzonych wniosków lista zawierająca jednocześnie sposób ich załatwienia (zakwalifikowana do zawarcia umowy najmu i niezakwalifikowana do zawarcia takich umów) powinna rzeczywiście zawiera ową punktację wraz ze wskazaniem, ile punktów przyznano za poszczególne cechy kwalifikujące. Jednakże w tej sprawie § 12 uchwały Rady Miejskiej w Łazach z dnia 31 marca 2021 r. Nr XXIV/150/2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łazy nie zawierał podstawy do przyznawania punktów kwalifikujących do umieszczenia danej osoby na liście uprawniających do zawarcia umowy najmu. Wprost z § 12 ust. 6 i 7 ww. uchwały wynika, że każdy wnioskodawca spełniający wymagane uchwałą kryteria jest zakwalifikowany do wpisu na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu, a o kolejności wpisywania wniosków na tę listę decyduje ich data złożenia.
W związku z tym podanie do publicznej wiadomości w sposób opisany w § 15 tej uchwały listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu spełnia, w okolicznościach tej sprawy, minimalne standardy zapewnienia społecznej kontroli, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. Takie działanie nie może zostać zakwalifikowane jako podjęte z naruszenie art. 7 Konstytucji RP, a więc bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem granic prawa.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b w związku z art. 4 ust. 1 u.o.p.l. polegającej na przyjęciu, że trzykrotna odmowa przyjęcia przez wnioskodawcę ofert najmu poczytuje się za rezygnację z ubiegania się ponownie o zawarcie umowy, podczas przedmiotowa regulacja uchwały jest sprzeczna z celem ustawy i tworzy negatywne przesłanki materialnoprawne wykraczające poza granice zakreślone delegacją ustawową.
Zgodnie z § 16 ust. 3 ww. uchwały trzykrotna odmowa przyjęcia przez wnioskodawcę ofert najmu poczytuje się za rezygnację z ubiegania się ponownie o zawarcie umowy, a taki wnioskodawca w celu ponownego ubiegania się o zawarcie umowy najmu powinien złożyć nowy wniosek. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.p.l. do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że gmina ma obowiązek podejmowania działań umożliwiających jej mieszkańcom zaspokojenie ich własnych potrzeb mieszkaniowych.
Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Przepis ten pozwala na szerokie określenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy z uwzględnieniem, co oczywiste, ustawowych wymogów. Takie wymogi zawiera art. 21 ust. 3 pkt 1-6b u.o.p.l., wśród których nie ma przesłanki opisanej w ww. § 16 ust. 3 uchwały. Tym niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że dopuszczalnym było jej wprowadzenie, ponieważ z art. 21 ust. 3 ww. ustawy wprost wynika, że ustawodawca określił w tym przepisie otwarty katalog zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy poprzez posłużenie się wyrażeniem "w szczególności". Oznacza to, że rada gminy uchwalając zasady wynajmowania lokali gminnych nie może pominąć którejkolwiek z przesłanek zawartych w tym przepisie, ale może je dodatkowo uzupełnić o inne, jeżeli w okolicznościach danej gminy będą one uzasadnione. W tym właśnie przejawia się samodzielność samorządu gminnego, któremu ustawodawca powierza zadanie publiczne do wykonywania w określonych granicach, ale uszczegółowienie zasad wykonywania powinno być dostosowane do lokalnych warunków i w zakresie owych szczegółowych regulacji może ono być inne w każdej gminie.
Wprowadzenie jako kryterium wykluczające z zawarcia umowy najmu trzykrotnej odmowy jej zawarcia przez uprawnionego mieszkańca gminy nie narusza celu ustawy, jakim jest dążenie do stworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Jeżeli mieszkaniec odmawia kilkukrotnie zawarcia umowy najmu to jednocześnie wskazuje, że zapewnienie mu gminnego mieszkania nie jest dla niego najpilniejszą potrzebą.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b u.o.p.l. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 21b ust. 6 u.o.p.l. polegającą na uznanie, że § 14 pkt 1 i 2 uchwały pozwalający na skreślenia z lisy osób oczekujących w przypadku braku aktualizacji danych lub dysproporcji dochodów wskazanych w deklaracji i stanem majątkowym wskazanym w oświadczeniu nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 21b ust. 6 u.o.p.l. gmina odmawia zawarcia umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości lub jeżeli występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji a wykazanym w oświadczeniu stanem majątkowym członków gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu.
Na podstawie ww. przepisu nie budzi wątpliwości, że brak złożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego stanowi jedną z materialnoprawnych przesłanek uzasadniających odmowę zawarcia przez gminę umowy najmu.
W tej sprawie Rada Miejska w Łazach przyjęła tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, zgodnie z którym raz pozytywnie rozpoznany wniosek, tj. wniosek spełniający kryteria określone w uchwale, był wpisywany na listę zakwalifikowanych o taki wnioskodawca oczekiwał na zawarcie umowy. Czas oczekiwania może być dłuższy lub krótszy co oznacza, że dane zawierane w deklaracji składanej na podstawie art. 21b ust. 1 u.o.p.l. mogły okazać się nieaktualne. Zgodnie bowiem z tym przepisem osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy składała deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji.
Tym samym nałożony w § 14 pkt 1 uchwały obowiązek złożenia zaktualizowanej deklaracji o wysokości dochodów oraz oświadczenia o stanie majątkowym lub oświadczenia o braku tytułu prawnego do lokalu w okolicznościach tej sprawy był w pełni zasadny. Należy w tym zakresie uznać za trafne stanowisko Rady Miejskiej, zgodnie z którym skoro ustawodawca nakłada obowiązek składania przez wnioskodawców aktualnych deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, to takie deklaracje mają na celu przedstawienie rzeczywistych dochodów takich osób. Zawarta w § 14 pkt 1 uchwały możliwość wzywania wnioskodawców o przedstawienie zaktualizowanych deklaracji nie stanowi nic innego, jak tylko złożenie samych deklaracji potwierdzających osiągane dochody.
Jest to tym bardziej uzasadnione w okolicznościach tej sprawy, ponieważ przyjęty system kwalifikowania osób do zawarcia z gminą umów najmu zakłada, że raz pozytywnie zakwalifikowany wniosek czeka na swoją realizację.
Należy także i w tym zakresie stwierdzić, że wprowadzone w § 14 pkt 1 uchwały rozwiązanie znajduje oparcie w art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. oraz art. 21 ust. 3 tej ustawy, określającej otwarty katalog zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. § 14 pkt 2 uchwały jest w pełni zgodny z treścią art. 21b ust. 6 u.o.p.l.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.