III FSK 908/21

III FSK 908/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kot /sprawozdawca/
Paweł Borszowski /przewodniczący/
Sławomir Presnarowicz
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 966/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-11-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art. 6k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Artur Kot (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dawniej: L. sp. z o.o. z siedzibą w K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 966/18 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dawniej: L. sp. z o.o. z siedzibą w K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 26 czerwca 2018 r. nr [...]; z 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 20 744 (słownie: dwadzieścia tysięcy siedemset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 966/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej także jako "WSA" lub "sąd pierwszej instancji") oddalił skargę L. sp. z o.o. (obecnie W.
Sp. z o.o.) z siedzibą w Krakowie (dalej jako "spółka" lub "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium" lub "SKO")
z 26 czerwca 2018 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tekst powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem (a także innych orzeczeń sądów administracyjnych przywołanych poniżej) dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zw. w skrócie "CBOSA").
2. Stan sprawy przedstawiony przez sąd pierwszej instancji oraz przebieg postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego oddaleniem skargi.
2.1. Prezydent Miasta K. decyzją z 15 marca 2018 r. określił skarżącej wysokość (873.809,74 zł) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2017 r. W odwołaniu spółka postawiła zarzuty naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie objętości prasokontenera, gdy ustawa daje podstawę do określenia opłaty wyłącznie jako iloczynu liczby pojemników i stawki za pojemnik o określonej pojemności oraz nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty jedynie według objętości pojemnika. Spółka wniosła zatem o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że spółka zadeklarowała nieprawidłową ilość odpadów komunalnych odbieranych z prasokontenerów (odpady sprasowane, tj. 1m3 zamiast 10m3). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w kwestii niezgodności zapisów art. 6j ust. 3 w powiązaniu z art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy w odniesieniu do § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały Nr LXIX/996/13 oraz uchwały Nr LXXXVIII/1313/13 należy stwierdzić, że rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Kwota opłaty jest stawką opłaty za 1 mᵌ pojemności prasokontenera, a nie za jedną sztukę tego pojemnika jak przyjęła spółka. Podobnie w następnej uchwale (§ 4.1. uchwały Nr LXXXVIII/1313/13) pkt 20 stanowi,
że opłata za odpady sprasowane wynosi 3.349,00 zł za 1m3. Sposób określenia stawki jest zgodny z art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; zw. dalej "ucpg", "ustawa"), gdyż powoduje, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uzależniona od objętości pojemnika na odpady (prasokotenera).
2.2. W skardze na powyższą decyzję SKO spółka postawiła zarzuty naruszenia:
- art. 60 ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 ustawy poprzez określenie opłaty na podstawie objętości prasokontenera, gdy ustawa daje podstawę do określenia opłaty wyłącznie jako iloczynu liczby pojemników i stawki za określony pojemnik i nie przewiduje możliwości ustalania opłat jedynie według objętości pojemnika;
- art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej jako "Op") w zw. z art. 6q ust. 1 i art. 60 ust. 1 ucpg poprzez pominięcie faktu konsultacji przez spółkę sposobu wypełniania deklaracji z organem upoważnionym i wydanie decyzji z pominięciem faktów istotnych dla sprawy;
- art. 122, art. 127, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 Op w zw. z art. 6q ust. 1 ustawy poprzez: niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pozorne przeprowadzenie postępowania odwoławczego; niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do dowodów, które zostały złożone przez spółkę na etapie postępowania odwoławczego; powielenie uzasadnienia decyzji Prezydenta K.
i przedstawienie tego uzasadnienia jako własnego. Spółka wniosła zatem o uchylenie
w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
2.3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
2.4. WSA oddalając skargę za błędne uznał stanowisko spółki, że w przypadku opłaty za odbiór odpadów z prasokontenera liczy się tylko i wyłącznie ilość pojemników (prasokontenerów). Opłatę w przypadku prasokontenerów należy bowiem ustalić jako iloczyn prosokontenerów z uwzględnieniem stawki wynoszącej za 1mᵌ w zależności
od pojemności posiadanego prasokontenera. Taki sposób określenia stawki sąd pierwszej instancji uznał za zgodny z art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg, gdyż wówczas wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uzależniona od objętości pojemnika na odpady (prasokontenera). Wyjaśnił nadto, że uchwały ustalające stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są aktami prawa miejscowego wydanymi w oparciu o ustawowe upoważnienie i obowiązują na terenie działania właściwego organu, który obowiązany jest uwzględniać owe akty jako podstawę prawną decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Aktualnie przyjęta konstrukcja normatywna opiera się na założeniu, że adresaci aktu prawa miejscowego są bezwzględnie związani jego treścią niezależnie od tego, czy uważają dany akt za "legalny", tj. zgodny z prawem, czy też nie. W tym drugim przypadku mają jednak możliwość skorzystania z przyznanych im stosownych środków prawnych przewidzianych dla kwestionowania jego legalności (skarga powszechna, skarga konstytucyjna), co jednak nie zwalnia ich z obowiązku podporządkowania się treści takiego aktu, dopóki nie zostanie uchylona jego moc obowiązująca (wstrzymanie wykonania, stwierdzenie nieważności lub orzeczenie o niezgodności z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami). Nawet zatem wadliwe
z prawnego punktu widzenia przepisy lokalne (tzn. sprzeczne z prawem) obowiązują
i wiążą swych adresatów dopóty, dopóki nie zostaną wyeliminowane z porządku prawnego przez uprawnione do tego organy (zob.: D. Dąbek - Prawo miejscowe, Oficyna 2007). Przedmiotowe uchwały Rady Miasta K. stanowią obowiązujące prawo miejscowe zatem wywody skarżącej dotyczące niezgodności § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały nr LXIX/996/13 oraz uchwały nr LXXXVIII z art. 6j ust. 3 ucpg skutkującej ich nieważnością nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji WSA za niezasadne uznał również zarzuty procesowe spółki,
że wobec poprawności jej deklaracji brak było podstaw do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ miał bowiem prawo w oparciu o bezsporne okoliczności faktyczne zakwestionować składane przez spółkę deklaracje, gdyż spółka wykazywała w tych deklaracjach nieprawidłową ilość odpadów komunalnych odbieranych z prasokontenerów, tj. ułamkowe części posiadanych pojemników (1mᵌ zamiast 10mᵌ ich rzeczywistej pojemności).
3. Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik spółki (radca prawny) występując
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od SKO na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zw. dalej "ppsa") autor skargi kasacyjnej postawił zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (1-2), jak i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (3-4), tj.:
1) art. 6o ust. 1 w związku z art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodne z prawem jest określenie opłaty
za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie objętości prasokontenera, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, że przepisy ustawowe dają podstawę do określenia opłaty wyłącznie jako iloczynu liczby pojemników oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności, a jednocześnie nie przewiduje żadnych odstępstw od tej reguły; w konsekwencji, ustalenie opłaty w ramach którego wartość tą mnoży się dodatkowo przez objętość pojemnika, należy uznać za pozbawione oparcia w przepisach ucpg;
2) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6o ust. 1, art. 6j ust. 3 i art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg poprzez niezastosowanie przepisu Konstytucji, który daje kompetencję do oparcia się wyłącznie na brzmieniu ustawy w sytuacji aktów prawa miejscowego niezgodnych
z przepisami rangi ustawowej;
3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Op w zw. z z art. 6q ust. 1 ucpg poprzez zaakceptowanie błędnie ustalonego stanu faktycznego, tj. uznanie, że spółka deklarowała:
- ilość odpadów komunalnych odbieranych z prasokontenerów o pojemnosci 1 m3,
- nieprawidłową ilość odpadów komunalnych odbieranych z prasokontenerów,
- ułamkowe części posiadanych pojemników (prasokontenerów) tj. 1 m3 zamiast 10 m3.
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 121 § 1 - 2, art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 Op w zw. z art. 6q ust. 1 oraz art. 6o ust. 1 ucpg poprzez:
- pominięcie faktu, że sposób wypełnienia deklaracji był przedmiotem konsultacji
z pracownikami MPO - działającego ówcześnie zarówno jako podmiot wynajmujący prasokontenery, jak i organ podatkowy, do którego składane były deklaracje i który zajmował się wymierzaniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:
- niedokonanie szczegółowej analizy wzorca deklaracji dotyczącej wysokości opłaty
za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, uchwalonego przez Radę Miasta K., którego analiza prowadzi do uznania, że spółka prawidłowo wypełniała deklaracje.
Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w stanie faktycznym
sprawy spółka deklarowała prawidłową liczbę posiadanych pojemników, a jednocześnie to właśnie ta liczba jest kluczowa z perspektywy stosowania przepisów ucpg, które wyłącznie od liczby pojemników oraz stawki przewidzianej w uchwale uzależniają wysokość opłaty – skutkowały zatem błędnym uznaniem, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 6o ust. 1 ucpg.
W piśmie procesowym z 11 września 2019 r. spółka w ramach dodatkowego uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej powołała się na nieprawomocne wyroki WSA
w Krakowie z 8 maja 2019 r. (I SA/Kr 116/19 oraz I SA/Kr 117/19) stwierdzające nieważność uchwał Rady Miasta K.w części dotyczącej ich § 4 ust. 1 pkt 20 stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej do WSA decyzji, na którego niezgodność z art. 6j ust. 3 ucpg (m.in.) wskazał WSA uzasadniając owe wyroki.
4. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie
art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną do WSA decyzję SKO jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 6o ust. 1 w związku z art. 6j ust. 3 oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg, w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania tych orzeczeń z obrotu prawnego. Uznając za zasadne zarzuty naruszenia tych przepisów należy jednocześnie stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej miały wtórny charakter w stosunku do zarzutów materialnoprawnych i nie stały na przeszkodzie zastosowaniu art. 188 ppsa albowiem stanowiły wyłącznie konsekwencję słusznego stanowiska spółki odnośnie do braku podstaw do zastosowania w sprawie, jako wiążących sąd pierwszej instancji, przepisów aktów podustawowych. Przepisy § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały Rady Miasta K. z 13 marca 2013 r. (nr LXIX/996/13) i uchwały z 6 listopada 2013 r. (nr LXXXVIII/1313/13) zostały ustanowione w sposób niezgodny z przepisami art. 6j ust. 3 oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z 6 sierpnia 2020 r. (II FSK 2668/19) oraz z 6 października 2020 r. (II FSK 2669/19) oddalił skargi kasacyjne Rady Miasta K. od wyroków WSA w Krakowie z 8 maja 2019 r. (I SA/Kr 116/19 oraz I SA/Kr 117/19), korzystając na potrzeby rozpoznawanej sprawy w adekwatnym zakresie z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach owych judykatów.
4.1. Przedmiotem uchwał, w których zamieszczono zastosowany przez organy podatkowe przepis podustawowy, jest wybór metody i określenie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W świetle art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w ramach decentralizacji jednostkom samorządu terytorialnego przekazano – przyznano, a nie przekazano – przeniesiono na nie, wykonywanie kompetencji prawodawczej o określonej treści. Przyznanie to musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa (art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94 Konstytucji). Władztwo daninowe, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w państwie unitarnym, jakim jest Rzeczypospolita Polska, ma charakter niepodzielny, a jego podstawę konstytucyjną stanowi art. 217 Konstytucji, określany niekiedy w orzecznictwie jako "bezpośrednie źródło prawa podatkowego" (wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU
nr 7/1999, poz. 156). Władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków
i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obowiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217
w związku z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji). Ani art. 168 Konstytucji, ani żaden inny przepis rozdziału VII Konstytucji ("Samorząd terytorialny"), jak również ugruntowane
w orzecznictwie konstytucyjnym rozumienie zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji) nie dają podstaw do uznania autonomii jednostek samorządu terytorialnego w zakresie władztwa daninowego. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych ani nie ogranicza, ani nie wyłącza możliwości zastosowania generalnej normy kompetencji prawodawczej w zakresie władztwa daninowego
(por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37; z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17; z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, OTK-A z 2013 r., nr 8 , poz. 125 – ten ostatni wyrok dotyczył zresztą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi).
To ustawodawca zatem stanowi, które podatki i opłaty stanowią daniny lokalne, on też zakreśla ramy, w jakich przekazuje część swoich kompetencji prawodawczych na jednostki samorządu terytorialnego. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi opłatę lokalną. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 ucpg rada gminy
w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 oraz ustala stawkę takiej opłaty (art. 6k ust.1 pkt 2 ucpg). Dopuszczalny jest wybór i stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat. Do kompetencji uchwałodawczych rady gminy należy także ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg). Powołany przepis ustawy zakreśla, stosownie do art. 168 Konstytucji, zakres przekazania jednostce samorządu terytorialnego władztwa daninowego.
Stosownie do art. 6j ust. 3 ucpg w przypadku nieruchomości niezamieszkałych, na których wytwarzane są odpady, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na tej nieruchomości oraz stawki za pojemnik. Ustawodawca wskazał zatem w tym przepisie sposób ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi
z nieruchomości, które nie są zamieszkałe, jako iloczyn wyłącznie dwóch czynników: liczby pojemników oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności, o której mowa
w art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg. W prawie miejscowym można zatem ustalić wyłącznie jednostkę (stawkę), według której oblicza się wysokość opłaty, a nie metodę określenia tej jednostki. Ową metodę określa bowiem ustawa. Stawka powinna być określona kwotowo w odniesieniu do pojemnika o znanej pojemności. Przymiotnik "określony" oznacza bowiem w języku polskim sprecyzowany, wiadomy, pewny (por. Słownik języka polskiego PWN; http://sjp.pwn.pl, Wielki Słownik Języka Polskiego, http://wsjp.pl).
4.2. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał zatem nieprawidłowej wykładni art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg. W uchwałach zastosowanych przez organy podatkowe stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych określono w § 4 danej uchwały, przy czym w ustępie 1 wskazano wysokość stawek za jednokrotny odbiór odpadów. Wysokość stawki, jak wynika z treści § 4 ust. 1 ab initio uchwał, uzależniona została od pojemności pojemnika. Zestawienie obu części omawianego przepisu uchwał - wspólnej dla całego katalogu pojemników wymienionych w punktach od 1-19 i 22 i punktu 20 (a także pkt 21) uchwał wskazuje zarówno na niejasność tych regulacji, jak i na zastosowanie odmiennej zasady ustalania wysokości opłaty. Prasokontener to urządzenie do zagęszczania odpadów. Jest to pojemnik wyposażony w prasę pozwalającą zmaksymalizować wykorzystanie pojemności kontenera poprzez zgniecenie znajdujących się w nim odpadów. Pojemnik ten może mieć różną pojemność. Możliwe zatem było wskazanie konkretnej pojemności kontenera, choćby poprzez określenie tej pojemności w określonych granicach (np. do 10m3, od 10,01 m3 do 15 m3 itp.), a tym samym zastosowanie identycznej zasady określenia stawki
w przypadku pojemników bez funkcji zagęszczania odpadów i pojemników wyposażonych w taką funkcję. Z uchwał wynika, że w przypadku pojemników wyposażonych w urządzenia zagęszczające odpady wykładnia literalna omawianego przepisu prowadzić może do trzech jego znaczeń. Można uznać, że wysokość stawki stanowiącej jeden z czynników ilorazu do obliczenia opłaty, nie jest zależna
od pojemności pojemnika, bowiem nie wskazano tej pojemności w uchwale (wskazano tylko stawkę za 1 m3 pojemnika). Drugie możliwe znaczenie jest takie, że stawkę tą wskazano poprzez podanie wzoru: stawka za prasokontener = rzeczywista pojemność pojemnika x stawka za 1 m3 pojemnika. Możliwe jest także przyjęcie trzeciego znaczenia, że wysokość opłaty nie zależy od pojemności pojemnika, ale od pojemności sprasowanych odpadów. Zwrócić także trzeba uwagę, że odtworzenie normy określającej opłatę za prasokontener jest znacząco utrudnione poprzez niezgodność semantyczną pierwszej części zdania (wspólnej dla wszystkich punktów) z drugą, wynikającą już z punktu 20. Pierwsza część zdania kończy się frazą "w zależności
od pojemności pojemnika", a druga zaczyna się "z prasokontenera". Wskazane wyżej nieścisłości w formułowaniu przepisu dotyczące daniny publicznej same w sobie powodują, że tego rodzaju przepis jako naruszający wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji, nie może być uznany za zgodny z prawem. Powołany przepis pozostaje w sprzeczności i wykracza poza granice kompetencji prawodawczych przekazanych jednostce samorządu terytorialnego na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 i 6j ust. 3 ucpg i to także przy przyjęciu, że § 4 ust. 1 pkt 20 uchwał określa wzór, według którego należy ustalić wysokość opłaty za prasokontener. W art. 6k ust. 1 pkt 2 uchwał rada gminy uzyskała uprawnienie do ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności. Nie uzyskała zaś uprawnienia do ustalenia sposobu ustalenia stawki
za pojemnik. Tymczasem przyjęcie, że w uchwałach wskazano wzór do obliczenia stawki za prasokontener oznacza, że rada gminy określiła sposób ustalenia stawki,
a nie stawkę za pojemnik o określonej (tj. znanej co do wielkości) pojemności. Ponadto kwestionowany przepis uchwał może być również rozumiany w ten sposób, że rada określiła w istocie stawkę za 1 m3 odpadów sprasowanych, a nie za 1 m3 pojemnika. Stawka taka nie jest dopuszczalna bowiem ustawa nie daje prawa jednostce samorządu terytorialnego do ustalania stawki zależnej od innego parametru niż pojemność pojemnika.
Z tych powodów sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję określającą spółce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi między innymi
na podstawie § 4 ust. 1 pkt 20 owych uchwał Rady Miasta K. z 13 marca 2013 r. (nr LXIX/996/13) oraz z 6 listopada 2013 r. (nr LXXXVIII/1313/13), tj. przepisu podustawowego ustanowionego przez organ samorządu terytorialnego w sposób niezgodny z art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg, naruszył te przepisy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. O ile zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji odnośnie do tego, że adresaci aktu prawa miejscowego są bezwzględnie związani jego treścią, to jednak zauważyć należy, że sąd administracyjny nie jest adresatem aktu prawa miejscowego. Obowiązany nadto jest orzekać z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa. Sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu uchwały jako aktu podustawowego, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, w tym przepisom prawa miejscowego (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1904/15; 8 kwietnia 2011 r., I FSK 328/11; 4 lipca 2006 r., I FSK 971/05).
4.3. Uwzględniając powyższe wskazać należy w odniesieniu do zasadniczego zarzutu materialnoprawnego skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 6o ust. 1 ucpg w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki, w tym przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia aktu podustawowego (uchwały) ustanowionego niezgodnie z normami ustawowymi, w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogą stanowić dla organu przesłanki do przyjęcia, że spółka zadeklarowała dane budzące uzasadnione wątpliwości. Uznając za usprawiedliwiony zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 6o ust. 1 ucpg poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu będące konsekwencją błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów art. 6j ust. 3 i art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg, za zbędne należy uznać odnoszenie się w sposób szczegółowy do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej mających wtórny charakter w stosunku do zarzutów materialnoprawnych, tj. będących konsekwencją zastosowania przepisu prawa miejscowego (uchwał) ustanowionego w sposób niezgodny z normami ustawowymi.
Ponownie rozpoznając sprawę SKO obowiązane będzie uwzględnić powyższe rozważania i przyjąć, że skoro prawomocnymi wyrokami z 8 maja 2019 r. (I SA/Kr 116/19 oraz I SA/Kr 117/19) WSA w Krakowie stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 20 uchwał Rady Miasta K. z 13 marca 2013 r. (nr LXIX/996/13) oraz z 6 listopada 2013 r. (nr LXXXVIII/1313/13), to znaczy, że brak jest podstaw do stawiania spółce dotychczasowych zarzutów dotyczących deklarowania danych budzących uzasadnione wątpliwości. Rozstrzygając niniejszą sprawę Kolegium obowiązane będzie zatem rozważyć w pierwszej kolejności możliwość uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z 15 marca 2018 r. i umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w niniejszej sprawie.
Podsumowując, w świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzję Kolegium
z 26 czerwca 2018 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2017 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie przepisów art. 209, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa
w związku z przepisami § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat
za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), mając na uwadze wynik sprawy.
SWSA (del.) Artur Kot SNSA Paweł Borszowski SNSA Sławomir Presnarowicz