III FSK 899/22

III FSK 899/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Woźniak
Jacek Pruszyński /sprawozdawca/
Jolanta Sokołowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
I SA/Sz 149/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-04-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 6 k ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 1, ust. 2a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 149/22 w sprawie ze skargi M. P. i B. G. na uchwalę Rady Miejskiej w G. z dnia 5 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrok sądu pierwszej instancji.
Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 149/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. i B. G. (dalej: Skarżące) na uchwałę Rady Miejskiej w G. z 5 listopada 2020 r., nr XXVI/223/20 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty - stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził od Rady Miejskiej w G. solidarnie na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
2. Skarga kasacyjna.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła Rada Miejska
w G. Działający w jej imieniu pełnomocnik, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I SA/Sz 149/22), tj. w zakresie pkt I i III sentencji wyroku i wniósł o:
1. zmianę zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt I i III i odrzucenie skargi Skarżących, ewentualnie o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od każdej ze Skarżących na rzecz organu kosztów postępowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,
3. zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisu art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) w zakresie w jaki uniemożliwia radzie gminy wprowadzanie dodatkowych kryteriów warunkujących stosowanie jednej z ustawowych metod ustalania opłaty za gospodarowanie nieruchomościami).
Pełnomocnik organu oparł skargę kasacyjną na następujących podstawach:
1. naruszenie prawa materialnego tj.:
a. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 6k ust. 1 pkt 1 in fine w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie może dokonywać w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy mieszania metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami spośród wymienionych w art. 6j ust. 1 ustawy, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 6k ust. 1 pkt 1 in fine oraz także sprzeczne z funkcją tego przepisu umożliwiającemu gminom wprowadzanie elastycznych form wyboru metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w celu uszczelnienia i zbilansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi
i efektywnego wykonywania zadań własnych przez gminę oraz narusza zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego,
b. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a zdanie pierwsze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię nieuwzględniającą, że rada gminy może określać
w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy czynniki różnicujące zastosowanie metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami spośród wymienionych w art. 6j ust. 1 ustawy;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania tj.:
a. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie odrzucenia skargi,
b. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnią i w konsekwencji błędne zastosowanie w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie był związany ustalonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 października 2021 r. stanem faktycznym, albowiem użyte w tym przepis pojęcie "związania wykładnią prawą" nie obejmuje związania ustaleniami co do stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżące wniosły o jej oddalenie.
Zarządzeniem z 7 grudnia 2022 r. w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia podniesionej argumentacji w odrębnym piśmie procesowym.
Pismem z 8 lutego 2023 r. pełnomocnik organu poinformował, że uchwałą LXI/435/22 Rady Miejskiej w G. z 27 października 2022 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2022 r. poz. 4750) została uchylona uchwała Rady Miejskiej w G. nr XXVI/223/20 Rady Miejskiej w G.
z 5 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2020 r. poz. 5004), co do której nieważność, w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Szczecinie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r. W ocenie organu, uchylenie skarżonej uchwały nie czyni wniesionej skargi kasacyjnej bezprzedmiotową albowiem uchylona uchwała wywołuje nadal skutki prawne odnośnie zdarzeń jakie miały miejsce w okresie od dnia jej wejścia w życie do chwili jej uchylenia m.in. w zakresie istnienia obowiązku uiszczania opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia jej prawidłowej wysokości.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Na wstępie należy wskazać, że wynikający z pisma procesowego z 8 lutego 2023 r. fakt uchylenia zaskarżonej uchwały, jak trafnie podniósł pełnomocnik organu, pozostaje bez wpływu na możliwość dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały, wynikające z zaskarżonego wyroku, wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). Bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi w przypadku, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej uchylenia, do zdarzeń z okresu sprzed jej uchylenia.
Z zaskarżonego wyroku wynika, że istotne okoliczności sprawy zostały przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., III FSK 4022/21. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.
Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej - nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy - jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05). Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 września 2020 r., II GSK 244/20).
Biorąc pod uwagę przepis art. 190 p.p.s.a., za niezasadne należy następnie uznać zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.), w których organ kwestionuje istnienie po stronie Skarżących interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Z akt sprawy wynika, że w wyroku WSA w Szczecinie z 10 marca 2021 r., I SA/Sz 79/21 stwierdzono, że Skarżące złożyły skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i w ocenie Sądu wykazały, że zaskarżona uchwała wpływa na ich sferę prawnomaterialną, dlatego należało przyjąć, że posiadają one legitymację procesową do zaskarżenia tej uchwały. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie stwierdził braku interesu prawnego Skarżących do zaskarżenia uchwały. Niezależnie od faktu braku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., Naczelny Sąd administracyjny był zobowiązany do oceny tej kwestii stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że pozostaje w tym zakresie związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie zakwestionował naruszenia interesu prawnego Skarżących. Potwierdzają to też wskazania zawarte w orzeczeniu sądu kasacyjnego. Stosownie do nich, ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien prawidłowo ustalić zakres zaskarżenia, zaś w przypadku stwierdzenia, że faktycznie zaskarżono całą uchwałę, a sąd zamierzałby stwierdzić jej nieważność w całości, powinien swoje rozstrzygnięcie uzasadnić w odniesieniu do całej uchwały albo stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały w ściśle określonej części, która wynika z rzeczywistego zakresu zaskarżenia i uwzględnienia skargi w tym zakresie. W sytuacji gdy nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił powyższe zalecenia, co nie pozwala na stwierdzenie naruszenia wskazanych na wstępie przepisów.
Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., III FSK 4022/21 stanowi również przeszkodę do uznania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.).
Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. stanowi natomiast, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, zaś art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.
W tym zakresie Sąd drugiej instancji w wyroku o sygn. III FSK 4022/21 stwierdził, że z powyższych regulacji wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc rada gminy skorzysta z opcji ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.), to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Tak więc rada gminy nie może różnicować stawki opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.
Organ miał zatem do dyspozycji metodę wg. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, wg. ilości zużytej wody z danej nieruchomości, wg. powierzchni lokalu mieszkalnego albo od gospodarstwa domowego. Spośród tych metod organ mógł dokonać wyboru. Zdaniem NSA co prawda dozwolone jest stosowanie na obszarze gminy więcej niż jednej metody ustalania opłat, to jednak jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji stosowanie "więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy" oznacza możliwość przypisania różnych metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy), a nie możliwość równoległego stosowania kilku metod w stosunku do tej samej nieruchomości (np. poprzez zsumowanie iloczynu liczby mieszkańców i stawki oraz iloczynu ilości wody zużytej z nieruchomości i stawki).
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, NSA przywołał brzmienie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Wskazał, że z regulacji tej wynika wprost, że są to kryteria dla różnicowania stawki, a nie metody. Niektóre z tych kryteriów różnicowania, korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Tym samym różnicowanie: w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego może być przypisane wyłącznie do metody z art. 6j ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g., a w zależności od tego z jakich terenów odbierane są odpady albo od rodzaju zabudowy mogą być przypisane do metod z art. 6j ust. 1, jak i ust. 2 u.u.c.p.g. Natomiast kryteria różnicowania stawek nie mogą być stosowane do metody określonej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., gdyż w przypadku metody od gospodarstwa domowego powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Oczywiste jest również, że ustawodawca nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów z kilku ustawowych metod.
Za taką praktyką, zdaniem NSA, nie może przemawiać zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i która pozostawia organom samorządu terytorialnego możliwie dużą samodzielność kształtowania prawa miejscowego. W konsekwencji powyższych wywodów należało przyjąć, że regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca, stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g.
Mając na uwadze powyższą ocenę prawną, Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do przyjęcia, że stosowanie "więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy" oznacza możliwość przypisania różnych metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy), a nie możliwość równoległego stosowania kilku metod w stosunku do tej samej nieruchomości (np. poprzez zsumowanie iloczynu liczby mieszkańców i stawki oraz iloczynu ilości wody zużytej z nieruchomości i stawki).
Konsekwentnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały wadliwie uregulował kwestię wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zakresie nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej. Zgodnie z brzmieniem ww. § 1 ust. 1 uchwały – dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata miesięczna za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) w zabudowie jednorodzinnej stanowi iloczyn mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w ust. 2; 2) w zabudowie wielorodzinnej: a) w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez 1 osobę, zużywającą średniomiesięcznie nie więcej niż 4 m³ wody, ustalana jest zgodnie z pkt 1, b) w pozostałych przypadkach – stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i stawki opłaty określonej w ust. 3.
Organ dokonał zatem wyboru metody, poprzez zastosowanie wobec właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej metody, której przesądzającym kryterium jest liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Natomiast wobec właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej dokonano zróżnicowania poprzez przyjęcie dwóch metod uwzględniających jako kryterium: liczbę mieszkańców i ilość zużytej wody z danej nieruchomości (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały) oraz powierzchnię lokalu mieszkalnego (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały). Tym samym, jak stwierdził WSA, w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały organ zastosował model mieszany wyboru metody, tj. połączył kryteria właściwe dla kilku metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymienionych w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.
Uwzględniając stanowisko zamieszczone w wyroku sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że kryteria przyjęte przez organ dla zróżnicowania metod ustalania opłaty (tj. dla zamieszkałych nieruchomości wielorodzinnych w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez 1 osobę, zużywającą średniomiesięcznie nie więcej niż 4 m³ wody jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty, a w pozostałych przypadkach jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i stawki opłaty) naruszają prawo. Organ zastosował nieznaną ustawie mieszaną metodę ustalenia opłaty, uwzględniającą kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały). Ustawodawca nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów w celu stworzenia przez organ własnej metody, poprzez wybranie dowolnych kryteriów z kilku ustawowych metod. W dalszej kolejności organ dopuścił się nieuprawnionego zastosowania dwóch metod ustalania opłaty wobec właścicieli jednego rodzaju nieruchomości, tj. w zabudowie wielorodzinnej. Zastosował bowiem metodę mieszaną (nieznaną ustawie) dla pierwszej grupy właścicieli oraz metodę opartą na kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego dla pozostałych właścicieli, tj. właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez więcej niż jedną osobę lub zużywającego średniomiesięcznie więcej niż 4 m³ wody.
Organ sformułował w tym zakresie tożsame zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g., jak w poprzedniej skardze kasacyjnej, a zatem ponownie podniósł zarzuty, które zostały uznane za niezasadne w wyroku III FSK 4022/21. Biorąc pod uwagę art. 190 p.p.s.a., oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może dawać podstaw do jej uwzględnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskowanym pytaniem prawnym co do zgodności przepisu art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) w zakresie w jakim uniemożliwia radzie gminy wprowadzanie dodatkowych kryteriów warunkujących stosowanie jednej z ustawowych metod ustalania opłaty za gospodarowanie nieruchomościami. Sąd nie dostrzegł problemu dotyczącego zgodności ww. przepisu z Konstytucją RP. Przepis ten daje radzie gminy prawo do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. oraz ustalenia stawki takiej opłaty, dopuszcza też zastosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy (odnośnie różnych nieruchomości). Rada gminy podejmując uchwałę w tym zakresie musi jednak poruszać się w granicach określonych w obowiązujących przepisach. Jak wskazano w przywoływanym wyroku NSA sygn. III FSK 4022/21, przyjęcie praktyki sprzecznej z zapisami ustawy nie może być uzasadniane zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Jacek Pruszyński Jolanta Sokołowska Bogusław Woźniak