III FSK 862/24

III FSK 862/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Sokołowska /przewodniczący/
Krzysztof Przasnyski
Paweł Borszowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 1166/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2519
art. 6c ust. 1, 2 i 2b
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski, Protokolant asystentka sędziego Karolina Koczywąs, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Kr 1166/23 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 października 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/148/2023 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. w K. kwotę 16.890,00 (słownie: szesnaście tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 1166/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. w K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Organ") z 31 października 2023 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2023r., określono wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec Skarżącej, jako właściciela nieruchomości położonych w K., przy ul. J. działka nr [...], ul. J. działka nr [...], za poszczególne miesiące w okresie od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022 r.
Organ I instancji wskazał, że Skarżąca złożyła nowe deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w dniu 5 listopada 2021 r., z datą powstania przyczyny złożenia nowych deklaracji od 1 listopada 2020 r. Wypełniony został druk deklaracji DB, czyli deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W związku z podjętymi przez Radę Miasta K. uchwałami: Nr XLVI/1261/20 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości oraz Nr XLV/1197/20 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, z dniem ich wejścia w życie tj. od dnia 1 listopada 2020 r. nastąpiła konieczność złożenia przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy nowych (kolejnych) deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym m.in. przez domy pomocy społecznej, akademiki, bursy, internaty itp.
Organ I instancji zaznaczył przy tym, że do daty ww. zmian deklaracje DM i DB nie różniły się sposobem naliczenia opłaty (wysokość naliczana była tylko i wyłącznie od rodzaju i ilości pojemników oraz częstotliwości ich opróżniania). Natomiast od 1.11.2020 r. w formularzach DM należało już wskazać dla części zamieszkałej ilość mieszkańców, a dla części niezamieszkałej rodzaj i ilość pojemników oraz częstotliwość ich opróżniania. Skarżąca wypełniła druki deklaracji DB, czyli deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Wskazano, iż w trakcie weryfikacji deklaracji złożonych za okres od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022r., stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości w ich treści w zakresie wypełnienia błędnych formularzy deklaracji. Zgodnie z ustaleniami oraz stosownym orzecznictwem, obiekty typu akademiki powinny być zakwalifikowane do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wobec czego do powyższych nieruchomości powinny być stosowane formularze typu DM, uwzględniające w części zamieszkanej faktyczną ilość osób zamieszkujących w obiekcie (tj. studentów) oraz w części niezamieszkanej ilość pojemników i częstotliwość ich wywozu.
W związku z powyższym w dniu 22 marca 2022 r. wszczęto postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec ww. strony za okres od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022r., o czym podmiot został poinformowany pismem, które zostało doręczone w dniu 29 marca 2022r. Następnie organ I instancji określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla przedmiotowych nieruchomości za ww. okres.
SKO w Krakowie decyzją z dnia 24.10.2022 r., uchyliło uprzednią decyzję I instancji określającą po raz pierwszy wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ww. okres. Przeprowadzono na nowo analizę przepisów będących postawą rozstrzygnięcia, w tym w szczególności przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wydanych na jej podstawie przepisów prawa miejscowego, w tym m.in. ww. uchwały Rady Miasta K. nr XLV/1200/20 z dnia 16.09.2020r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej K. Organ odniósł się do zdefiniowanego tam pojęcia mieszkańca, a której to definicji, nie można było, zdaniem Kolegium, pominąć dokonując ustalenia, czy nieruchomości zabudowane akademikami są nieruchomościami zamieszkiwanymi, na których zamieszkują mieszkańcy, czy też nie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, jak domaga się tego odwołująca, że przedmiotowe nieruchomości, na których znajdują się ww. akademiki, kwalifikować należy, jako niezamieszkałe.
Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Organ wydał decyzję z dnia 31 października 2023r., o której mowa na wstępie. W uzasadnieniu powołano się m.in. na treść art. 6m, art. 6o, art. 6c, art. 6q, art. 6j, art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm., dalej: "u.c.p.g.").
Organ odwoławczy podał, że ustawodawca nie zdefiniował użytych w art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. pojęć "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" oraz "nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy". Zatem kluczowe w rozpatrywanej sprawie było ustalenie znaczenia pojęcia "zamieszkiwanie" w rozumieniu u.c.p.g. W tym celu odniesiono się w pierwszej kolejności do orzecznictwa sądów administracyjnych, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, formułującego i wyjaśniającego pojęcie "zamieszkiwania" na danej nieruchomości.
Zdaniem Kolegium nie można pomijać faktu, że danej osobie fizycznej mogą zdarzyć się sytuacje życiowe, kiedy osoba ta przez pewien czas będzie przebywać, czyli zamieszkiwać, w miejscu innym, niż miejsce określone w art. 25 k.c., np. w wynajmowanych mieszkaniach, akademikach, internatach, bursach, domach pomocy społecznej oraz w innych miejscach. W przypadku obiektów takich, jak domy pomocy społecznej, akademiki, internaty i bursy szkolne, ich mieszkańcy zamieszkują te obiekty w rozumieniu art. 6c ust. 1 i art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., choćby przebywały w nich okresowo. Zatem powyższe obiekty nie mogą być kwalifikowane, jako obiekty (nieruchomości) niezamieszkane. Uzasadnionym było przyjęcie, iż obiekty typu akademiki, powinny być zakwalifikowane do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wobec czego do powyższych nieruchomości, powinny być stosowane formularze deklaracji typu DM, uwzględniające w części zamieszkałej faktyczną liczbę osób zamieszkałych w obiekcie, tj. studentów oraz w części niezamieszkałej liczbę i wielkość pojemników oraz częstotliwość ich wywozu.
Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WSA wskazał, że z przepisów art. 6c u.c.p.g. wynika, że ustawodawca dla potrzeb zorganizowania odbioru odpadów wprowadził dwie podstawowe kategorie nieruchomości na gruncie u.c.p.g. tj.: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1), nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2) oraz kategorię mieszaną wywodząca się z dwóch powyższych kategorii tj. nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (ust. 2b).
Sąd I instancji zauważył, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy, jak i osoby przebywające na danej nieruchomości tymczasowo, a nawet nieregularnie. Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, że nie ma najmniejszej wątpliwości, że akademik jest placówką zapewniającą zakwaterowanie studentom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W tym okresie odbywania studiów stacjonarnych poza miejscem stałego zamieszkania, akademik stanowi dla studenta centrum życia, a w szczególności stołowania się, uczenia się, wypoczynku po nauce i nocowania. Zamieszkiwanie studentów w akademiku jest więc tym rodzajem pobytu, który cechuje zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych studenta w kwaterze faktycznie zajmowanej. Zatem w akademikach zamieszkują tymczasowo studenci i co jest oczywiste, wytwarzają odpady komunalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył również, że w myśl art. 6i ust. 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; (...). Zobowiązanie z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest więc zobowiązaniem powstającym za okresy miesięczne. Przepis ten nie wprowadza możliwości proporcjonalnego podziału opłaty ze względu na ilość "zamieszkiwanych" dni w miesiącu. Zatem jeżeli w okresie danego miesiąca zajdzie zdarzenie warunkujące powstanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czyli dojdzie do zamieszkania studenta w akademiku niezależnie przez ile dni, powstaje obowiązek ponoszenia tej opłaty. W sytuacji, gdy nieruchomość, na której znajduje się akademik, została prawidłowo uznana przez organy orzekające w sprawie za nieruchomość, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, organy orzekające prawidłowo zastosowały stawki opłaty określone w przytoczonych przepisach.
Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a polegającym na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez całkowity brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącą w skardze zarzutów naruszenia:
a. art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383, dalej: "Ordynacja podatkowa’’) poprzez niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych polegającego na:
- nieuzasadnionej i bezpodstawnej zmianie dotychczas przyjmowanej przez Organ klasyfikacji nieruchomości zabudowanych domami studenckimi (akademiki) jako nieruchomości niezamieszkałych w rozumieniu przepisów u.c.p.g., a co za tym idzie obciążeniu Odwołującego nową opłatą za wywóz odpadów komunalnych wraz z odsetkami za opóźnienie w spłacie należności, w sytuacji w której Odwołujący, w oparciu o składane deklaracje uiszczał terminowo wszystkie opłaty za wywóz odpadów komunalnych, a zatem nie pozostawał w zwłoce, która mogłaby narazić go na zapłatę odsetek.
- braku wyjaśnienia Skarżącej rzeczywistych powodów zmiany dotychczas przyjmowanego przez Organ stanowiska i klasyfikacji nieruchomości zabudowanych domami studenckimi jako nieruchomości niezamieszkałych w rozumieniu u.c.p.g., co jest szczególnie rażące w sytuacji braku zmiany tak przepisów powszechnie obowiązujących, jak i przepisów prawa miejscowego oraz braku zmiany stanu faktycznego sprawy, przez co Skarżąca działająca w zaufaniu do Organu i terminowo uiszczając opłaty została narażona na zapłatę wysokich odsetek.
b. art. 122 w zw. z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym oraz niedostateczne rozważenie istotnych dla sprawy okoliczności z pominięciem stanowiska Skarżącej wyrażanego w toku postępowania podatkowego, skutkujące m.in. przyjęciem bez żadnego dowodu, iż mieszkańcy meldują się w akademikach Skarżącej na pobyt czasowy, przyjęciem iż nieruchomości stanowiące akademiki należy kwalifikować jako nieruchomości mieszane, tj. częściowo zamieszkałe przez ich mieszkańców.
c. art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, brak odniesienia się do stanowiska Skarżącej prezentowanego w toku postępowania podatkowego, co w konsekwencji doprowadzało do błędnego przyjęcia, że nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademiki) należy traktować jak "nieruchomości zamieszkałe" w rozumieniu przepisów u.c.p.g.
d. art. 210 Ordynacji podatkowej poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności brak wszechstronnej analizy istniejącego stanu prawnego oraz brak szczegółowego odniesienia się do prezentowanego przez Skarżącą stanowiska, iż nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademikami) winny być kwalifikowane i zaliczane do nieruchomości niezamieszkałych, ale generujących odpady podobnie jak hotele, pensjonaty.
e. art. 2a Ordynacji podatkowej poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego na korzyść Skarżącej.
f. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów jako prawidłowych, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności akceptacji błędów popełnionych przez organy w zakresie niezastosowania przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji przyjęcie iż argumenty organu odwoławczego są trafne i przedstawione w sposób wyczerpujący,
- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1. art. 6o ust. 1 oraz 6m ust. 2 u.c.p.g. poprzez błędne ich zastosowanie i wydanie decyzji, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do wezwania do złożenia korekty deklaracji i w konsekwencji wydania decyzji, bowiem Odwołujący złożył deklaracje DB w oparciu o które została ustalona wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 listopada 2020 roku do 28 lutego 2022 roku, które bez zastrzeżeń zostały przyjęte przez Organ i nie nastąpiła zmiana danych, będących podstawą do ustalenia wysokości należnej opłaty jak również nie istniały żadne uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w tych deklaracjach, które mogłyby stać się podstawą do wszczęcia postępowania podatkowego i wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
2. § 2, § 5 i § 7 uchwały Rady Miasta K. nr XLV/1197/20 z dnia 16 września 2020 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty (Dz. Urz. z 2020r., poz. 5946, dalej: "Uchwała Rady Miasta") poprzez ich zastosowanie i przyjęcie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz wysokości stawki, wynikających z tych przepisów, podczas gdy nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademikami) winny być kwalifikowane i zaliczane do nieruchomości niezamieszkałych, ale generujących odpady podobnie jak hotele, pensjonaty.
3. art. 7 i 27 ust. 4 załącznika do uchwały Rady Miasta K. nr XLV/1200/20 z dnia 16 września 2020 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej K. (Dz. Urz. z 2020r., poz. 5949) poprzez ich zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, że nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademikami) winny być kwalifikowane i zaliczane do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
4. art. 6 i 27 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miasta K. nr XLV/1200/20 poprzez ich pominięcie i nie zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, mimo, iż nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademikami) winny być kwalifikowane i zaliczane do nieruchomości niezamieszkałych, ale generujących odpady, podobnie jak hotele, pensjonaty,
5. art. 6c ust. 1, 2 i 2b u.c.p.g. poprzez błędne jego zastosowanie i ustalenie, iż domy studenckie (akademiki) stanowią nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości mieszane).
6. innych przepisów u.c.p.g. poprzez ich błędną interpretację i wykładnię odbiegającą od wykładni stosowanych przez inne Organy oraz sądy administracyjne orzekające w tych samych sprawach i przyjęciu stanowiska, że obiekty typu akademiki powinny zostać zakwalifikowane do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, a w części na której nie zamieszkują mieszkańcy, skutkującą koniecznością stosowania formularzy typu DM uwzględniające w części zamieszkałej faktyczną liczbę osób zamieszkałych/przebywających w obiekcie tj. studentów, uczniów oraz w części niezamieszkałej ilość pojemników i częstotliwość ich wywozu oraz znacznie wyższym opłatami.
W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a.
Tym samym wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W zakreślonym ustawowo terminie Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Skarżąca zasadnie podnosi zarzut odnoszący się do naruszenia art. 6c ust. 1, 2 i 2b u.c.p.g. poprzez błędne jego zastosowanie i ustalenie, iż domy studenckie (akademiki) stanowią nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości mieszane).
Zgodnie z przywołanym w tym zarzucie art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Regulacja ta stanowi podstawę obowiązku gmin do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od tych właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei stosownie do art. 6c ust. 2 tej ustawy normodawca przyznał kompetencję radzie gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Kluczowa z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy staje się regulacja art. 6c ust. 2b u.c.p.g., w której normodawca odwołuje się do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Ustawodawca posługuje się w tym rozwiązaniu legislacyjnym wyrażeniami, których zakres nie został zdefiniowany normatywnie. Konieczne staje się zatem precyzyjne jego ustalenie.
Jeżeli więc chodzi o sytuacje wchodzące w zakres pojęciowy nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy Sąd I instancji odwołał się w tym względzie do kryterium faktycznego zamieszkiwania, stwierdzając, że ,,Nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610, dalej: ,,K.c’’). Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest, więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus).
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wymienione kryterium jako odpowiadające istocie wymienionego unormowania dotyczącego opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi, gdzie zaakcentowania wymaga kwestia faktycznego zamieszkiwania. Jednakże należy zauważyć, że przyjęcie tego kryterium jako miarodajnego powinno być po pierwsze konsekwentne, a po drugie dawać możliwość jednoznacznego ustalenia dla zastosowania kluczowej regulacji, a zatem art. 6c ust. 2b u.c.p.g. Konieczne staje się odniesienie tego kryterium do wymienionego unormowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w tym względzie na realia funkcjonowania akademika, stwierdzając, że akademik jest placówką zapewniającą zakwaterowanie studentom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W tym okresie odbywania studiów stacjonarnych poza miejscem stałego zamieszkania, akademik stanowi dla studenta centrum życia, a w szczególności stołowania się, uczenia się, wypoczynku po nauce i nocowania. Zamieszkiwanie studentów w akademiku jest więc tym rodzajem pobytu, który cechuje zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych studenta w kwaterze faktycznie zajmowanej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba jednakże zauważyć, że określenie samych realiów funkcjonowania akademika nie jest wystarczające jako takich, które jednoznacznie pozwalają zakwalifikować akademik do nieruchomości ,,mieszanych’’, a zatem takich, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Należy bowiem ustalić, jakie to ma znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 6c ust. 2b u.c.p.g. Nie można bowiem poprzestać jedynie na wskazaniu realiów funkcjonowania akademika, bazując na stwierdzeniu, że nakazują one zakwalifikować nieruchomość, na której działa akademik, jako nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2b u.u.c.p.g.
Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że WSA uznał, iż w okresie odbywania studiów stacjonarnych poza miejscem stałego zamieszkania, akademik stanowi dla studenta centrum życia, a w szczególności stołowania się, uczenia się, wypoczynku po nauce i nocowania. Skoro więc WSA zasadnie odstąpił od cywilistycznego pojęcia miejsca zamieszkania, to posługiwanie się sformułowaniem, iż akademik stanowi dla studenta centrum życia nie daje możliwości jednoznacznego przyjęcia kryterium do zastosowania regulacji art. 6c ust. 2b u.c.p.g. w sytuacji, gdy, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, studenci przebywają w akademiku jeden dzień w danym miesiącu, bądź zakwaterowani są na przełomie miesięcy, tj. sytuacja gdy student zakwaterował się 30 września i wykwaterował 2 października.
Sąd I instancji dla prawidłowego zastosowania art. 6c ust. 2b u.c.p.g. powinien wskazać sposób rozumienia zwrotu nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, uwzględniając także określenie normatywne zawarte w tej regulacji, gdzie ustawodawca odnosi się do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
Dopiero wskazanie sposobu rozumienia tego zwrotu pozwoli na właściwe jego zastosowanie, mając na względzie także to, że wyrażenie zamieszkują odnosi się do czynności powtarzalnej, a nie jednorazowej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia konsekwencji jakie wiążą się z zastosowaniem tego unormowania w relacji do wielkości obciążenia stawką opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł poddać kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego oznaczonego punktem 6. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie innych przepisów u.c.p.g. poprzez ich błędną interpretację i wykładnię. Należy bowiem zauważyć, że taka konstrukcja zarzutu uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie ani uściślać zarzutów czy korygować wad skargi kasacyjnej. Godzi się nadmienić, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza sformułowanie konkretnych regulacji, których naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Trzeba bowiem zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym "zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)" – wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2040/22.
Uwzględniając zaprezentowany sposób rozumienia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie umożliwiając jego kontrolę instancyjną. Zawiera bowiem: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Z uwagi na wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczą kwestię dotyczącą zastosowania art. 6c ust. 2b u.c.p.g. ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesna.
Biorąc pod uwagę zasadność części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni zatem wykładnię prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a
Paweł Borszowski (spr.) Jolanta Sokołowska Krzysztof Przasnyski