III FSK 843/24

III FSK 843/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Sokołowska /sprawozdawca/
Paweł Borszowski /przewodniczący/
Wojciech Stachurski
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
I SA/Gl 1629/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-04-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 208 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2519
art. 6i ust. 1 pkt 1, art. 6q
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 1629/23 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 listopada 2023 r., nr SKO.F/41.4/1190/2020/19596 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrok Sądu I instancji.
1.1 Zaskarżonym wyrokiem z 19 kwietnia 2024 r., I SA/Gl 1629/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 6 listopada 2023 r., nr SKO/F/41.4/1190/ 2023/19596, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zaskarżony wyrok (podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
1.2. Przebieg postępowania (przedstawiony przez WSA w Gliwicach).
Prezydent Miasta S. (dalej: "organ I instancji") ustalił, że J. H. (dalej: "skarżący"), będący właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], mimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku, nie złożył zwiększającej korekty deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w związku z zamieszkaniem obywateli Ukrainy na tej nieruchomości w okresie od kwietnia do lipca 2022 r.
W odpowiedzi na pisemne wezwanie organu I instancji z 28 marca 2023 r., w dniu 6 kwietnia 2023 r. skarżący złożył korektę ww. deklaracji dla następujących okresów:
- nowa deklaracja po zmianie danych obowiązująca od 1 kwietnia 2022 r., w której właściciel (skarżący) zadeklarował łącznie 7 osób (jako wyjaśnienie przyczyny zmiany danych podano zakwaterowanie obywateli Ukrainy w liczbie 4 osób);
- nowa deklaracja po zmianie danych obowiązująca od 1 lipca 2022 r., w której właściciel zadeklarował łącznie 6 osób (jako wyjaśnienie przyczyny zmiany danych podano wyprowadzkę jednego obywatela Ukrainy);
- nowa deklaracja po zmianie danych obowiązująca od 1 października 2022 r., w której właściciel zadeklarował łącznie 3 osoby (jako wyjaśnienie przyczyny zmiany danych podano wyprowadzkę 3 obywateli Ukrainy).
Następnie, 28 czerwca 2023 r., skarżący złożył do organu I instancji pismo, w którym oświadczył, że w związku z zamieszkaniem uchodźców na ww. nieruchomości nie wzrosła ilość wytwarzanych odpadów komunalnych na tej nieruchomości. Jednocześnie wniósł o anulowanie rozpoczętego postępowania lub o wydanie decyzji, od której można złożyć odwołanie.
Organ I instancji potraktował pismo skarżącego z 28 marca 2023 r. jako wniosek o wszczęcia postępowania w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do skarżącego.
Decyzją z 27 lipca 2023 r., wydaną na podstawie art. 207 i art. 210 § 1 w zw. z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U.2022.2651 ze zm.; dalej: "o.p.") oraz art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2022.2519 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."),
organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte na wniosek skarżącego
z 28 czerwca 2023 r. postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie komunalnymi w związku ze zwiększoną liczbą osób zamieszkujących na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 30 września 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro skarżący złożył stosowną i prawidłową deklarację, na podstawie której organ może prowadzić egzekucję administracyjną, a której organ nie kwestionuje, to na podstawie art. 21 § 2 w zw. z art. 208 § 1 o.p. zobowiązany jest do umorzenia wszczętego na wniosek skarżącego postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z 6 listopada 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając podjęte rozstrzygnięcie za prawidłowe.
1.3. Stanowisko Sądu I instancji.
Sąd I instancji oddalił skargę skarżącego jako niezasadną.
WSA podniósł, że z art. 6h pkt 1, art. 6i ust. 1 pkt 1, art. 6m ust. 2 i ust. 11 pkt 1 i 2 u.c.p.g. wynika, że obowiązek złożenia deklaracji dla potrzeb ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i obowiązek jej ponoszenia obciąża każdego z właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.
Według Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że zamieszkiwanie na nieruchomości jest równoznaczne z wytwarzaniem odpadów i rodzi obowiązek ponoszenia opłaty na rzecz podmiotu wskazanego w ustawie. Natomiast kwestia, kto zamieszkuje nieruchomość, jest irrelewantna.
Sąd I instancji podał, że skarżący w dniu 6 kwietnia 2023 r. dokonał stosownej korekty deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnośnie do należącej do niego nieruchomości. Zdaniem WSA, skoro organ I instancji nie miał podstaw do kwestionowania złożonych przez skarżącego deklaracji, to prawidłowo, na podstawie art. 208 § 1 o.p., mającego zastosowanie zgodnie z art. 6q u.p.c.g., umorzył podstępowanie wszczęte na wniosek skarżącego.
2. Skarga kasacyjna i odpowiedź na skargę kasacyjną.
2.1. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Zaskarżając ten wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), skarżący podniósł zarzuty:
1. Naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji umorzenia postępowania w sytuacji, gdy:
- skarżący pismem z 28 czerwca 2023 r. oświadczył, że w związku z zamieszkaniem na jego nieruchomości uchodźców z Ukrainy nie wzrosła liczba wytwarzanych odpadów, co oznacza, że skorygowana została korekta deklaracji z 6 kwietnia 2023 r., a tym samym postępowanie nie było bezprzedmiotowe, albowiem anulowane zostały skutki dokonania korekty deklaracji z 6 kwietnia 2023 r.;
- organ I instancji potraktował pismo skarżącego nie jako anulowanie korekty deklaracji, a jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy wniosek ten powinien stanowić asumpt do przeprowadzenia postępowania, wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego niebędącego podmiotem profesjonalnym i nadania pismu takiego biegu, jakiego życzył sobie sam skarżący, a nie organ.
2. Naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 217 ust. 1 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez uznanie, że organy mogą arbitralnie, w drodze interpretacji i niemających umocowania w ustawie domniemań określać daniny publiczne, także w sytuacji, gdy mowa jest o uchodźcach wojennych, którym skarżący czasowo udzielił schronienia i którzy nie posiadają statusu mieszkańców;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. przez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że uchodźcy wojenni z Ukrainy spełniają kryteria do uznania ich za mieszkańca w rozumieniu tego przepisu.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o:
1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i w związku z tym uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając przez Prezesa organu, udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że podziela pogląd Sądu I instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku oraz podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji
z 6 listopada 2023 r.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z tych przesłanek. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
W tym miejscu wskazania wymaga, że wobec regulacji przyjętych w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie.
Jak wskazuje judykatura prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił sąd, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, oraz postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04). W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA: z 16 września 2011 r., II FSK 542/10; z 13 lipca 2011 r., II FSK 277/10; z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, z 13 września 2011 r., II FSK 549/10). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10).
W sprawie powołano obie podstawy kasacyjny z art. 174 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (naruszenie art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. oraz art. 217 ust. 1 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, wskazania wymaga, że w myśl art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami nie stosuje się zatem przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej, polegający na naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. jest oczywiście niezasadny.
Jednocześnie zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej jasno wynika, że skarżący kasacyjnie zmierza do wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji za zasadne uznał umorzenie przez organ I instancji, na podstawie art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 6q u.c.p.g., podstępowania wszczętego na wniosek skarżącego z 28 marca 2023 r. o określenie prawidłowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie bowiem, w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania podatkowego, a organ podatkowy – związany zakresem wniosku z 28 marca 2023 r., którym skarżący dokonał "wyzerowania korekty" – winien był przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem zasady praworządności i w sposób budzący zaufanie do organów "dokonać ustaleń we własnym zakresie i wydać decyzję ustalającą opłatę za gospodarowanie odpadami, a nie uznawać za wiążącą deklarację Strony, którą Skarżący anulował". Skarżący twierdzi jednocześnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., nie zauważając, że użyte w tym przepisie wyrażenie "mieszkaniec", jako niezdefiniowane ustawowo, powinno być odczytywane przy użyciu definicji ze Słownika Języka Polskiego PWN, tj. jako "osoba stale mieszkająca w jakimś miejscu". W ocenie skarżącego, statusu mieszkańca nie posiadają zatem uchodźcy, którym czasowo udzielił schronienia. Stąd też rozstrzygnięcie przyjęte w sprawie stoi w sprzeczności z przepisami art. 217 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do tej argumentacji, w punkcie wyjścia przypomnieć trzeba, że zgodnie
z art. 208 § 1 o.p. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Przede wszystkim zauważyć należy, że bezprzedmiotowość postępowania jest obligatoryjną przesłanką do umorzenia postępowania podatkowego. Umorzenie postępowania podatkowego ma tu charakter bezwzględnie obowiązujący i w tym zakresie organ podatkowy nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka posiada bowiem wszelkie znamiona tzw. decyzji związanej. Oznacza to, że jeżeli wystąpi bezprzedmiotowość, organ podatkowy musi umorzyć postępowanie. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza z kolei brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Co istotne, decyzja o której mowa w art. 208 § 1 o.p. to orzeczenie formalne, kończące postępowanie w danej instancji wobec braku materialnoprawnych podstaw do władczej (tj. w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania zapewnia stronie gwarancje procesowe przewidziane w postępowaniu, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu drugiej instancji oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z: 21 maja 2020 r., II OSK 2860/19; 18 czerwca 2020 r., I GSK 81/20; 5 stycznia 2011 r., II FSK 462/10; 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01; zob. też S. Presnarowicz [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344, red. L. Etel, Warszawa 2022, art. 208 i powołane tam orzeczenia np. wyrok NSA we Wrocławiu z 16 lipca 1982 r., SA/Wr 220/82).
W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 6h pkt 1 u.c.p.g. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak zaś stanowi art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.
W myśl art. 6m ust. 11 pkt 1 i 2 u.c.p.g., pierwszą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w terminie 14 dni odpowiednio od dnia: 1) zamieszkania pierwszego mieszkańca na danej nieruchomości albo w lokalu w budynku wielolokalowym objętym uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1, lub wytworzenia na danej nieruchomości lub w danym lokalu odpadów komunalnych; 2) podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1, albo uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p.g. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.
Z kolei, art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.
Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny (stanowi daninę publiczną) i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Ustawodawca w art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ustanowił bowiem domniemanie, że w zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady, co jest zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym (por. np. wyrok NSA
z 21 czerwca 2017 r., II FSK 1579/15). Stąd właściciel każdej nieruchomości zamieszkałej ma obowiązek poddać się rygorom gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i nie zwalnia takiego właściciela ani samodzielne zagospodarowanie odpadami komunalnymi, ani nawet okoliczność nierealizowania przez gminę ustawowego obowiązku odbioru odpadów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest również stanowisko, że dopuszczalne jest określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wstecz. Przytoczony powyżej przepis art. 6o ust. 1 u.c.p.g. uprawnia organ do określenia opłaty wyłącznie w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie stosuje się do obowiązków wynikających z ustawy bądź naliczył opłatę w nieprawidłowej wysokości (tj. wtedy, gdy właściciel nieruchomości nie wykonał ciążącego na nim obowiązku samoobliczenia opłaty, a więc gdy nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której zobowiązany był obliczyć należną opłatę, albo też złożył deklarację, ale wyliczona w niej wysokość opłaty jest nieprawidłowa). W takich wypadkach organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Wydania w tym trybie decyzja zastępuje zaś deklarację, której nie złożono lub która zawiera nieprawidłowe dane i to niezależnie od przyczyn, jakie legły u podstaw niewywiązania się przez właściciela nieruchomości z ciążącego na nim obowiązku złożenia prawidłowej deklaracji (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r.,
III FSK 1380/22).
Podkreślić w tym miejscu należy, że określając przesłankę zamieszkiwania ustawodawca nie wprowadził jej doprecyzowania, wykorzystując przykładowo definicję legalną, czy też inne środki legislacyjne, poprzez które należałoby ustalić jej zakres znaczeniowy. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2022 r., II FSK 5051/21, w konkretnym przypadku oznacza to zatem konieczność takiego sposobu rozumienia przesłanki, aby nie wprowadzać dodatkowych wymogów modyfikujących jej zakres znaczeniowy. Inaczej mówiąc, przesłankę tę należy rozumieć poprzez odniesienie do danej nieruchomości, na której zamieszkuje mieszkaniec, a zatem z uwzględnieniem specyfiki konkretnej sytuacji.
Ustawodawca nie zdefiniował także pojęcia "mieszkaniec", co uzasadniałoby w tej sytuacji posłużenie się wykładnią językową. Jednakże, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, niewystarczające jest w tym przypadku odwołanie się wyłącznie do jednej z definicji słownikowych, a która to ogranicza rozumienie "mieszkańca" do "osoby stale [podkreślenie NSA] mieszkającej w jakimś miejscu". Według bowiem innej definicji słownikowej, "mieszkaniec" to "osoba, która mieszka w jakimś
miejscu" (https://wsjp.pl/haslo/podglad/4789/mieszkaniec), a synonimami "mieszkańca" są np. wyrażenia: osoba zamieszkała, domownik, lokator, najemca (https://synonim.net/synonim/mieszkaniec). Ponadto wyróżnia się mieszkańców stałych i tymczasowych. Pojęcie to należy zatem interpretować, posługując się także wykładnią celowościową, co w efekcie prowadzi do wniosku, że "mieszkańcem" jest osoba, która w danym miejscu – choćby czasowo – posiada swoje centrum życiowe. Brak jest przy tym podstaw do wprowadzania dalszych kwantyfikatorów zawężających ww. pojęcie (np. obywatelstwa).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zatem, WSA zasadnie stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż zamieszkiwanie na nieruchomości jest równoznaczne z wytwarzaniem odpadów i rodzi obowiązek ponoszenia opłaty na rzecz podmiotu wskazanego w ustawi, a kwestia, kto zamieszkuje nieruchomość, jest irrelewantna.
W konsekwencji, na gruncie badanej sprawy Sąd uznał, że skoro skarżący złożył stosowne deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi, których organ I instancji nie zakwestionował, to organ ten zasadnie umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego. Niewątpliwie bowiem złożenie nowych poprawnych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi (po zmianach danych odnośnie do liczby mieszkańców, obowiązujących kolejno od: 1 kwietnia 2022 r., 1 lipca 2022 r. i 1 października 2022 r.) wykluczyło uprawnienie organu I instancji do wydania merytorycznej decyzji w tej samej sprawie, zarówno z punktu widzenia strony przedmiotowej, jak i podmiotowej. Jednocześnie jednak wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie podatkowe wymagało zakończenia. Skoro nie mogło zakończyć się ono w sposób realizujący zasadniczy cel postępowania podatkowego, o którym stanowi art. 207 § 2 o.p., należało w takiej sytuacji zastosować szczególną postać rozstrzygnięcia, tj. umorzenie postępowania podatkowego na zasadzie art. 208 § 1 o.p.
Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione są zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
/-/ A. Sokołowska /-/ P. Borszowski /-/ W. Stachurski