III FSK 752/25

III FSK 752/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Olesińska
Anna Dalkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Stachurski
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1780/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-22
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 49c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, Protokolant Konrad Halota, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1780/24 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr PR9.8011.12.2024.3.DUR w przedmiocie zwrotu opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla decyzję Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr PR9.8011.12.2024.3.DUR, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz A. K. kwotę 1240 (słownie: tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrok sądu pierwszej instancji.
1.1. Wyrokiem z 22 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1780/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. (dalej: "Skarżąca", "Strona") na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2024 r. w przedmiocie zwrotu opłaty legalizacyjnej.
1.2. Minister Finansów decyzją z 19 kwietnia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 72 § 1, art. 77 § 1 pkt 1 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej: "o.p.") w zw. z art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "u.p.b.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 grudnia 2023 r., odmawiającej skarżącej zwrotu kwoty 150 000 złotych, uiszczonej z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. z 22 października 2010 r.
W niniejszej sprawie, decyzją z 16 lutego 2011 r., PINB w K. zatwierdził inwestorowi - skarżącej projekt budowlany pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny w K. przy ul. [...] działki nr [...] obr. [...]". Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "Małopolski WINB") decyzją z 2 czerwca 2011 r., uchylił ww. decyzję PINB w K. z 16 lutego 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wskutek powyższego, PINB w K. decyzją z 3 lutego 2012 r., działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji), zatwierdził inwestorowi projekt budowlany pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny w K. przy ul. [...] działki nr [...] obr. 7 [...]" oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponadto nałożył tą decyzją obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.
Małopolski WINB decyzją z 13 lipca 2012 r. uchylił w całości ww. decyzję PINB w K. 3 lutego 2012 r. i orzekł - na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) o nakazie "rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na projekcie jako "segment III".
Postanowieniem z 11 września 2020 r., PINB w K. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie wykonania decyzji Małopolskiego WINB z 13 lipca 2012 r., uznając, że rozbiórka budynku orzeczona ww. decyzją została wykonana w całości. Skarżąca pismem z 7 lipca 2021 r. wezwała Wojewodę Małopolskiego do zwrotu opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem PINB w K. z 22 października 2010 r., w wysokości 150 000,00 zł wraz z odsetkami. Wskazała, że wobec wykonania rozbiórki obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., którego realizację rozpoczęto bez pozwolenia na budowę - na podstawie art. 49a ust. 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) domaga się zwrotu wpłaconej opłaty legalizacyjnej.
Wojewoda decyzją z 9 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 49a Prawa budowlanego w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw, odmówił skarżącej zwrotu wpłaconej kwoty 150 000,00 zł.
Skarżąca wniosła w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego. Minister Finansów decyzją z 19 lipca 2022 r utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z 9 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2026/22 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Małopolski decyzją z 29 grudnia 2023 r., odmówił skarżącej zwrotu kwoty 150 000 złotych, uiszczonej z tytułu opłaty legalizacyjnej. Wojewoda uznał, że opłata legalizacyjna rzeczywiście stała się świadczeniem nienależnym – nadpłatą w rozumieniu art. 72 o.p. Decyzją z 19 kwietnia 2024 r., Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Na powyższą decyzję skarżąca wywiodła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, argumentując, że słusznie przyjął Wojewoda, a za nim Minister, skoro Prawo budowlane nie reguluje zagadnień związanych z nadpłatą i stwierdzeniem nadpłaty opłaty legalizacyjnej, to wyjaśnienie tego pojęcia oraz ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z nadpłatą powinno nastąpić w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Przyznano rację Ministrowi, że nakaz "odpowiedniego" stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej, wyrażony w uprzednim brzmieniu art. 49c ust. 1 u.p.b., oznaczał potrzebę uwzględnienia specyfiki tej należności, jako jednego z elementów (warunków) przeprowadzenia procesu legalizacji tzw. samowoli budowlanej.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, która wskazywała na konieczność uwzględnienia przy "odpowiednim" stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej do przedmiotowej nadpłaty dyspozycji art. 49a ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl tego unormowania, jeżeli wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego odbywa się w trybie wykonania zastępczego, o którym mowa w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opłatę legalizacyjną zalicza się w poczet kosztów wykonania zastępczego. Tym samym, zdaniem Skarżącej do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego ukierunkowanego na doprowadzenie do wykonania obowiązku rozbiórki budynku, opłata legalizacyjna podlegała zatrzymaniu i mogła być przeznaczona na pokrycie kosztów wykonania zastępczego w przypadku, gdyby rozbiórka obiektu nie została dobrowolnie wykonana. Dobrowolne wykonanie rozbiórki budynku zrealizowanego przez skarżącą w ramach samowoli budowlanej rzeczywiście zostało stwierdzone przez PINB w K. dopiero w postanowieniu z 11 września 2020 r. W przekonaniu Sądu, powyższa okoliczność nawet w kontekście dyspozycji normy prawnej zamieszczonej w art. 49a ust. 2 Prawa budowlanego nie może mieć jednak wpływu na prawidłowość oceny wyrażonej w niniejszej sprawie przez organy finansowe.
1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Skarga kasacyjna.
2.1. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przekazanie sprawy w opisanym zakresie sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie - na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i równocześnie zachodzi możliwość wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy - wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku sądu pierwszej instancji w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2024 r. w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r.
Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a.") - poprzez zakwestionowanie przez sąd pierwszej instancji istoty wiążącej tenże sąd oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2026/22, która odnosiła się do przesłanek stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłaty legalizacyjnej oraz nieuprawnione relatywizowanie przez Sąd I instancji znaczenia zawartych we wzmiankowanym wyroku wskazań co do dalszego postępowania w kontekście zachowania wymogu "odpowiedniości" stosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa przy określaniu początku biegu terminu do zwrotu nienależnej opłaty legalizacyjnej z uwzględnieniem wskazanych tamże prawnie relewantnych faktów;
b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 77 § 1 pkt 1 i art. 80 § 1 o.p. w zw. z art. art. 49c ust. 1, art. 49a ust. 2 i art. 50a pkt 1 u.p.b. w brzmieniu przepisów obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2024 r. w przedmiocie zwrotu opłaty legalizacyjnej, podczas gdy decyzja to powinna zostać uchylona jako wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; zarzucane naruszenie pozostaje następstwem dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej i powierzchownej oceny legalności kontrolowanego aktu administracyjnego, bez wnikliwego rozważenia i pełnego odniesienia się do wszystkich stawianych w skardze zarzutów; w efekcie wskazanych uchybień sąd pierwszej instancji doszedł do nieuprawnionej w okolicznościach sprawy konkluzji, że skarżona decyzja jest prawidłowa;
Naruszenie prawa materialnego:
a) art. 80 § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to na skutek nieuprawnionego przyjęcia, że prawo do zwrotu opłaty legalizacyjnej wygasło, podczas gdy przepis art. 80 § 1 o.p., wprowadzający 5-letni termin wygaśnięcia prawa do nadpłaty w ogóle nie znajdował zastosowania w przedmiotowej sprawie;
b) art. 49a ust. 2 w zw. z art. 50a pkt 1 (w brzmieniu przepisu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) i art. 49c ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 2, art. 80 § 1 i art. 80 § 3 o.p. - poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, a to wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że bieg terminu do zwrotu nienależnej opłaty legalizacyjnej rozpoczynał się w przedmiotowym przypadku z dniem wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) ostatecznej decyzji z dnia 13 lipca 2012 r. o rozbiórce o rozbiórce obiektu budowlanego;
c) art. 77 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 § 1 o.p. w zw. z art. 49a ust. 2 ustawy i art. 50a pkt 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) i art. 49c ust. 1 u.p.b. - poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to wobec nieuprawnionego przyjęcia, że termin zwrotu opłaty legalizacyjnej upłynął w 2012 r. w związku z wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 13 lipca 2012 r. przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o nakazaniu w trybie przepisu art. 50a pkt 1 u.p.b. rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3.3. Na wstępie należy przywołać art. 49c u.p.b. ust. 1 według którego do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ((Dz. U. z 2025 r. poz. 111), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W niniejszej sprawie wymaga podkreślenia fakt, że powyższy przepis wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z treścią art. 80 § 1 o.p., prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Art. 77 § 1 pkt 1 o.p. zakłada natomiast, że nadpłata podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania nowej decyzji - jeżeli nadpłata powstała w związku z uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności decyzji.
W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią było przesądzenie kiedy powstał obowiązek zwrotu opłaty legalizacyjnej oraz czy prawo do żądania zwrotu podlega wygaśnięciu zgodni z dyspozycją art. 80§ 1 o.p. a jeśli tak to czy w dacie złożenia wniosku o zwrot opłaty legalizacyjnej prawo to wygasło.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w pierwszej kolejności, że sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok związany był oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w wyroku z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2026/22. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że poniesiona przez skarżącą opłata legalizacyjna stanowi "nadpłatę" w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i "odpowiednie" zastosowanie mają przepisy działu III tej ustawy. Oznacza to, że Sąd przesądził kwestię charakteru prawnego opłaty legalizacyjnej. Z powyższej oceny sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wywiódł jednak zbyt daleko idący wniosek, że do przepisy dotyczące zwrotu nadpłaty tj. instytucja wygaśnięcia prawa do zwrotu ma wprost zastosowanie wskazując, że ", iż w niniejszej sprawie do opłaty legalizacyjne należało zastosować również regulacje tego działu Ordynacji podatkowej, które normują zasady przedawnienia zwrotu rzeczonej "nadpłaty", w tym art. 80 § 1 tej ustawy, skoro brak w powyższym zakresie stosownych regulacji w przedmiotowym zakresie nie zawierają przepisy Prawa budowlanego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższym stwierdzeniem sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić co prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia, że zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 pkt 1 i art. 80 § 1 o.p. w zw. z art. art. 49c ust. 1, art. 49a ust. 2 i art. 50a pkt 1 u.p.b. jest uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zastrzeżenia natury zasadniczej budzi już sama ocena prawna wyrażająca się w stwierdzeniu, że prawo do zwrotu opłaty legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie mogło być w ogóle objęte hipotezą przepisu art. 80 § 1 o.p., wprowadzającego 5-letni termin wygaśnięcia prawa do nadpłaty "podatku", stosowanego na mocy odesłania zawartego w art. 49c ust. 1 ustawy prawo budowlane odpowiednio wobec opłat legalizacyjnych ustalanych w trybie powyższej ustawy. Zaznaczyć trzeba, że art. 49c ust. 1 u.p.b., który odsyłał do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej do opłat legalizacyjnych, wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie przy tym z regułą intertemporalną zawartą w art. 6 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy nowelizującej Prawo budowlane, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną (tj. do dnia 28 czerwca 2015 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, a w odniesieniu do opłat legalizacyjnych znowelizowane przepisy, w tym odesłanie do odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej, zawarte w nowo wprowadzonym przepisie art. 49c ust. 1, stosuje się jedynie do "opłat legalizacyjnych [...] ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy".
3.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw w związku z omówionymi wyżej regułami intertemporalnymi wynikającymi z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do przyjęcia przez sąd pierwszej instancji w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej ostatecznie ustalonej 5 lat wcześniej przed wejściem w życie ww. ustawy możliwości zastosowania przepisu art. 80 § 1 o.p. przewidującego wygaśnięcie prawa do jej zwrotu. Powyższa zmiana umożliwiająca odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej wobec opłat legalizacyjnych nie obowiązywała w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W dacie wskazanej przez sąd pierwszej instancji –13 lipca 2012 r., tj. w dniu wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie ostatecznej o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczyła opłata legalizacyjna, przepis art. 49c ust. 1 u.p.b. który odsyłał do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej – jeszcze nie obowiązywał, a w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodzi możliwość nadania mu ani skutku retroaktywnego ani charakteru retrospektywnego.
Przepis art. 80 § 1 o.p. – jako przepis przewidujący wygaśnięcie prawa do zwrotu podatku, a więc skutkujący utratą uprawnienia – nie może podlegać wykładni rozszerzającej gdyż w przeciwnym razie stałoby to w sprzeczności z podstawowymi zasadami gwarancyjnymi tj. zasadą zaufania obywateli do państwa, jednoznaczności prawa, ochrony interesów w toku, niedziałania prawa wstecz i ochrony praw słusznie nabytych (określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP).
3.5. Niezależnie od powyższego należy również zaznaczyć, że wiążąca w sprawie sąd pierwszej instancji ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2026/22, wydanym w tej sprawie, nie obejmowały odesłania do rozważenia stosowania w przedmiotowej sprawie normy z art. 80 § 1 o.p. Analiza motywów wyroku wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2026/22 nie uprawnia do przyjęcia, że przepis ten w ogóle znajdzie zastosowanie w sprawie. Sąd polecił rozważenie przedmiotowej sprawy "pod kątem zakwalifikowania opłaty legalizacyjnej wynoszącej 150.000 zł, uiszczonej przez inwestora 25 października 2010 r., jako nadpłaty w trybie art. 72 § 1 i art. 73 § 1 w związku z art. 78 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa". O ile więc, zgodnie z oceną prawną sądu wyrażoną w sprawie VII SA/Wa 2026/22, przy poszukiwaniu podstawy prawnej do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sprawy zwrotu opłaty legalizacyjnej, należało sięgnąć pomocniczo do przepisów Ordynacji podatkowej, to stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w skarżonym obecnie wyroku o dopuszczalności zastosowania również instytucji wygaśnięcia prawa do zwrotu opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 80 § 1 o.p., nie znajduje żadnego uzasadnienia i wypacza ocenę prawną sprawy wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2026/22.
3.6. Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 80 § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć należy, że pozbawienie skarżącej możliwości ubiegania się o zwrot opłaty legalizacyjnej z powołaniem na przesłankę upływu czasu dopuszczalne jest jedynie gdy strona została w wystarczający sposób poinformowana o możliwości zaistnienia tego rodzaju przesłanek prawnych. W obecnym stanie prawnym przesłanki te obowiązują jedynie w tych postępowaniach dotyczących ustalenia opłat legalizacyjnych w przypadkach przewidzianych w Prawie budowlanym wynika z ustawy (art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego). Przepis ten został, jak wskazano już wyżej, wprowadzony dopiero z dniem 28 czerwca 2015 r., podczas gdy ustalenie opłaty legalizacyjnej i orzeczenie o rozbiórce wydane zostały w okresie 2010–2012, a więc przed nowelizacją prawa. Warto również odnotować, że nawet w sytuacji, gdy ustawodawca dokonując zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, nie zamieszcza przepisów przejściowych, zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu obowiązującym w czasie, w którym powstały zdarzenia kształtujące określone stosunki prawne (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III FSK 1548/22, publ. CBOSA). Do opłat legalizacyjnych ustalonych wcześniej, w tym do opłaty legalizacyjnej ustalonej w niniejszej sprawie w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. z dnia 2010 r., stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej o wygaśnięciu prawa do żądania zwrotu opłaty legalizacyjnej, tj. w zakresie nieobjętym zobowiązującą oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wynikającą z tego wskazaniem co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2026/22, nie znajduje zastosowania.
3.7. W konsekwencji należy również przyjąć, że przed wprowadzeniem do porządku prawnego przepisu art. 49c ust. 1 u.p.b., prawo do zwrotu opłaty legalizacyjnej ustalonej przed dniem 28 czerwca 2015 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane i wprowadzającej odesłanie do odpowiedniego stosowania do opłat legalizacyjnych przepisów Ordynacji podatkowej), nie podlegało w ogóle przedawnieniu, a prawo do jej zwrotu wygaszeniu po myśli art. 80 § 1 o.p.
Istnienia skutku prawnego w postaci przedawnienia prawa do zwrotu należności publicznoprawnej nie można domniemywać lub wywodzić w drodze analogii lub wykładni rozszerzającej z istniejących uprzednio unormowań. Jeśli bowiem w odniesieniu do należności publicznoprawnych wynikających z ustawy Prawo budowlane (np. opłat legalizacyjnych, kar za odstępstwa od projektu, kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, etc.) ustawodawca przewidywał możliwość ich przedawnienia, to taką możliwość w odpowiednich przepisach wyraźnie wprowadzał w drodze kolejnych nowelizacji ustawy (por. np. art. 59g ust. 5 u.p.b.).
3.8. Odpowiednie stosowanie art. 77 § 1 o.p. do zwrotu opłaty legalizacyjnej nie może być rozpatrywane w oderwaniu od celu, jakiemu ta opłata ma służyć w przypadku niepomyślnego dla inwestora zakończenia procedury legalizacyjnej, tj. zabezpieczeniu efektywnego wykonania orzeczonego obowiązku rozbiórki. Skoro do stwierdzenia wykonania rozbiórki przez PINB doszło dopiero w 2020 r. (vide zalegające w aktach administracyjnych postanowienie z 11 września 2020 r.), to pozostaje oczywiste, że wcześniej ta opłata nie zostałaby skarżącej zwrócona - jako zabezpieczona na poczet ewentualnego wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji MWINB nr 440/2012. Z tej też przyczyny, dopiero w 2021 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwrot uiszczonej opłaty legalizacyjnej. Pozostaje bowiem oczywiste, że wcześniejsze (przed formalnym stwierdzeniem wykonania rozbiórki) wystąpienie z takim wnioskiem byłoby oczywiście nieskuteczne - jako przedwczesne, skoro wykonanie obowiązku rozbiórki (w tym przy wykorzystaniu procedury wykonania zastępczego) nie zostało wcześniej – przed 2020 r. - formalnie przesądzone.
W rozpoznawanej sprawie Małopolski WINB decyzją z 13 lipca 2012 r. orzekł nakaz rozbiórki na podstawie art. 50a ust. 1 u.p.b., nie zaś na podstawie art. 48 ust. 1, o którym mowa w art. 49a ust. 1 tej u.p.b. Wskazywane przez skarżącą rozwiązanie przewidziane w art. 49a ust. 2 Prawa budowlanego nie mogło mieć zatem zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a tym samym nie mogło skutkować nierozpoczęciem lub przerwaniem biegu pięcioletniego terminu przedawnienia zwrotu "nadpłaty" określonego w art. 80 § 1 o.p..
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie zachodzą żadne podstawy do różnicowania sytuacji prawnej w zakresie dopuszczalności zatrzymania opłaty legalizacyjnej na poczet ewentualnego wykonania zastępczego w odniesieniu do inwestora, względem którego orzeczono obowiązek rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 4 po uprzednim wpłaceniu opłaty legalizacyjnej, z innym inwestorem (tu: skarżącą), który również uiścił opłatę, ale podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki był przepis art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.). Ratio legis przepisu art. 49a ust. 2 ustawy Prawo budowlane przemawia za koniecznością zabezpieczenia opłaty na poczet ewentualnych kosztów wykonania zastępczego ze skutkiem prawnym w postaci przesunięcia terminu stwierdzenia nadpłaty i zwrotu opłaty na dzień zakończenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku wykonania rozbiórki. Dokonanie takiego rozróżnienia pozycji prawnej inwestorów ze skutkiem negatywnym dla skarżącej (w postaci wcześniejszego wygaśnięcia prawa żądania zwrotu opłaty legalizacyjnej, aniżeli w odniesieniu do innych inwestorów obciążonych nakazem rozbiórki samowoli budowlanej), przemawia za rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa.
3.9. Z przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ta stanowi nie tylko fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką.
Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zasada ta "wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (TK – K 27/00). Składową zasady państwa prawnego jest pewność prawa, czyli taki zespół cech przysługujących prawu, które "zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych" (TK – P 3/00).
Kolejną zasadą, która swoje źródło ma w art. 2, jest zasada lex retro non agit. Przewiduje ona, że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie (zob. TK – Kp 2/08). Zakaz wstecznego działania prawa dotyczy wyłącznie przepisów pogarszających sytuację jednostki. Jeśli przepisy sytuację tę poprawiają, nie ma przeszkód w zakresie ich wstecznego stosowania. Zakaz wstecznego działania prawa najbardziej kategorycznie jest rozumiany w prawie karnym i podatkowym.[ zob.: M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 2.].
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w demokratycznym państwie prawa nie jest do zaakceptowania regulacja, która w sposób godzący w zasadę równości obywateli wobec państwa, w zasadę zaufania obywatela do państwa zasady sprowadzałaby się do sytuacji, w które podmioty znajdujące się analogicznej sytuacji prawnej są przez prawo traktowane w sposób różny.
Kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie momentu, kiedy powstał obowiązek zwrotu opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w powyższym zakresie jest odwołanie się i zastosowanie wprost konstytucyjnych zasad w celu doprowadzenia do stanu równości podmiotów wobec prawa. W obecnym stanie prawnym ustawodawca wprowadził jednolity termin 30 dni o dnia wykonania rozbiórki niezależnie od podstawy prawnej nakazu rozbiórki. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się powyższymi konstytucyjnymi zasadami należało stwierdzić, że opłata legalizacyjna powinna zostać zwrócona w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki, zgodnie z art. 49a u.p.b. Oznacza to, że w przedstawionych okolicznościach prawnych, sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że termin zwrotu opłaty legalizacyjnej ustalonej w 2010 r. upłynął na zasadach określonych w art. 77 § 1 pkt 1 i art. 80 § 1 o.p. i że nastąpiło to najpóźniej z końcem 2012 r.
Interpretacja przepisów art. 77 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 § 1 o.p., której skutkiem byłoby nałożenie na stronę ograniczeń czasowych co do zwrotu opłaty legalizacyjnej niewyrażonych w tym czasie w jakichkolwiek przepisach, a tym samym pozbawienie strony uprawnienia do zwrotu opłaty legalizacyjnej, sprowadzałaby się do sytuacji, w której przyczyną powstania nowego dla strony ograniczenia byłaby wyłącznie zmiana stanu prawnego. Stanowiłoby to w efekcie naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, ustanawiającej wymóg, by nie tworzyć norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą być wprowadzane tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej (por. wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05). Z takim przypadkiem konfliktu wartości konstytucyjnych nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie, a na pewno okoliczności takich nie wskazał sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku.
W konsekwencji zasadne były również zarzuty naruszenia art. 49a ust. 2 w zw. z art. 50a pkt 1 (w brzmieniu przepisu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) i art. 49c ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 2, art. 80 § 1 i art. 80 § 3 o.p. oraz art. 77 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 § 1 o.p. w zw. z art. 49a ust. 2 ustawy i art. 50a pkt 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) i art. 49c ust. 1 u.p.b.
3.10. Nie doszło natomiast do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym powinna dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (S. Hanausek, System Prawa Procesowego Cywilnego, tom 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum, s. 318). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.
3.11. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako zasługującą na uwzględnienie i stosując przepisy art. 188 p.p.s.a., oraz będąc związany wnioskami i uzasadnieniem skargi kasacyjnej, poprzez treść art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Agnieszka Olesińska Anna Dalkowska Wojciech Stachurski