III FSK 602/25

III FSK 602/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Sokołowska /przewodniczący/
Krzysztof Przasnyski /sprawozdawca/
Paweł Borszowski
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Gd 905/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2025-02-05
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1230
art. 28
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 174 pkt 1, pkt 2, art. 182 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 59 § 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Gd 905/24 w sprawie ze skargi L.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 14 października 2024 r, nr 2201-IEE.7192.2.275.2024.WK w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od L.S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Gd 905/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L.S. (dalej jako: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 14 października 2024 r. nr 2201-IEE.7192.2.275.2024.WK w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1685 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gdańsku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu zaskarżając ten wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1615 ze zm., dalej jako: "u.s.u.s.") poprzez jego pominięcie w toku postępowania, w sytuacji, gdy Skarżący wnosił o umorzenie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. i wniosek ten nie został rozpoznany;
2. naruszenie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), poprzez uznanie, że Skarżący posiadający obrotujący rachunek bankowy oraz pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, które nie prowadzą do bezskuteczności egzekucji, co w efekcie nie skutkowało uznaniem bezskuteczności egzekucji i umorzeniem postępowania wobec Skarżącego, prowadzonego na podstawie pięciu tytułów wykonawczych, przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2025 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA, działając na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., zadecydował o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny.
Zasadniczą cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony, zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., II GSK 2678/14; J.P. Tarno, Odrzucenie skargi kasacyjnej, PP 2005, nr 6, str. 33-39). Innymi słowy Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje natomiast zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Ponadto powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać, złamania jakiego dokładnie przepisu zamierzano zarzucić sądowi pierwszej instancji. W przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżący kasacyjnie sam musi sprecyzować swój zarzut i wskazać konkretną jednostkę redakcyjną określonej normy, jaka jego zdaniem, została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Samo ogólnikowe wskazanie zarzutu, bez podania konkretnego przepisu prawa materialnego, czy procesowego nie może być uznane za spełnienie wymagań skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 3 marca 2016 r., II OSK 1669/14). Innymi słowy przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a.
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).
Mając na uwadze powyższe, ogólne wskazanie na naruszenie art. 28 u.s.u.s., bez uszczegółowienia zakresu naruszenia tego przepisu, tj. wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, nie mogło skutkować uznaniem ww. zarzutu za uzasadniony. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że pismem z 23 sierpnia 2024 r. organ egzekucyjny wezwał Skarżącego do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie, czy żąda on umorzenia należności, czy też umorzenia postępowania egzekucyjnego, czy wnosi innego rodzaju żądanie. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżący wskazał, że wnosi o umorzenie całości długu wobec ZUS oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zatem organ egzekucyjny niewątpliwie miał obowiązek zgodnie z treścią żądania Skarżącego, rozpatrzyć wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zainicjowana przez Skarżącego kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczy zatem zgodności z prawem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 14 października 2024 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postepowania egzekucyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 § 2 u.p.e.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z tym przepisem, postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne.
Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej należy podkreślić, że generalną regułą egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Organ egzekucyjny jest obowiązany do zastosowania wszelkich środków przewidzianych w ustawie, by ten cel zrealizować. Oznacza to, że zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga stwierdzenia, że zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz, że stan ten ma charakter definitywny, czyli w świetle obiektywnych okoliczności nie ma podstaw do uznania, że w przyszłości środki takie zostaną przez zobowiązanego zgromadzone. W świetle postanowień art. 59 § 2 u.p.e.a. to organowi egzekucyjnemu pozostawiono swobodę prowadzenia egzekucji lub umorzenia postępowania. Co więcej, to organowi egzekucyjnemu ustawa pozostawiła ocenę perspektyw wszczętego z inicjatywy wierzyciela postępowania egzekucyjnego i wybór: prowadzenie egzekucji lub umorzenie postępowania.
Zaakcentowania wymaga fakt, że użycie przez ustawodawcę w art. 59 § 2 u.p.e.a. zwrotu "może być umorzone" oznacza, iż po stronie organu nie istnieje obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale tylko uprawnienie do jego umorzenia, którego warunkiem jest stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (por. wyroki NSA z 28 września 2023 r., III FSK 476/23; z 21 kwietnia 2023 r., III FSK 1960/21).
Należy zauważyć, że przez wzgląd na uznaniowy charakter postanowienia wydawanego na tej podstawie, ustawodawca nie określa, w jaki konkretnie sposób organ powinien stwierdzić (wykazać) tę okoliczność. Istotą uznania administracyjnego jest bowiem stworzenie wspomnianemu podmiotowi swoistego "luzu decyzyjnego" – pewnej przestrzeni uznaniowego orzekania, ograniczonej jedynie kierunkowymi dyrektywami wyboru konsekwencji. Wystarczające jest zatem wykazanie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie będzie możliwe uzyskanie kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjnej w jakikolwiek sposób zgodny z art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2023 r., I GSK 2005/19).
W piśmiennictwie zwraca się jednak uwagę, że choć umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. pozostaje zależne od uznania organu egzekucyjnego, to jednak organ powinien kierować się dyrektywą celowości postępowania egzekucyjnego. W związku z tym ustalenie, że zobowiązany nie posiada majątku, w stosunku do którego możliwa byłaby egzekucja, powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego (zob. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 59).
Organ egzekucyjny powinien więc w pierwszej kolejności ustalić stan majątkowy zobowiązanego. Następnie dokonać oceny efektywności możliwych czynności egzekucyjnych oraz porównania szacowanych wydatków egzekucyjnych, a także możliwych do wyegzekwowania kwot w celu stwierdzenia, czy uzyska się kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2373/11). Takie działanie pozwala na kontrolę sposobu skorzystania przez organ egzekucyjny z przyznanego mu uznania administracyjnego.
Prawidłowo ocenił więc Sąd I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie organ wypełnił powyższe wymagania, słusznie oceniając, że akta sprawy dowodzą braku ziszczenia się przesłanki wskazanej w art. 59 § 2 u.p.e.a., warunkującej możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ ustalił, że Skarżący pobiera świadczenie emerytalno-rentowe oraz posiada rachunek bankowy, na którym występuje obrót. Zasadne było zatem wskazanie, że nie zaistniała bezskuteczność egzekucji, bowiem Skarżący posiada majątek, z którego jest możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji. Skoro nie spełniła się przesłanka umożliwiająca organowi zastosowanie instytucji fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, to nie można uznać za nieprawidłowe dokonanie przez organ odmowy jego umorzenia.
W skardze kasacyjnej brakuje przekonujących argumentów, które pozwalałyby na przyjęcie, iż egzekucja jest bezskuteczna i że zachodzi przesłanka wskazana w art. 59 § 2 u.p.e.a. Nie wskazano też na istnienie przesłanek umorzenia z art. 59 § 1 u.p.e.a. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych w zasadzie sprowadza się do wskazania, że posiadany przez Skarżącego majątek oraz otrzymywane świadczenie emerytalno-rentowe nie są wystarczające do pokrycia całości ciążących na nim zobowiązań. Należy jednak wskazać, że ustawodawca nie uzasadnia zasadności dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej od takiego warunku. Zaakcentować przy tym ponownie należy, że nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., nie zobowiązuje organu do umorzenia postępowania egzekucyjnego i nie determinuje sposobu rozstrzygnięcia sprawy, lecz pozostawione jest uznaniu organu. Z kolei stwierdzenie braku ww. przesłanki powoduje, że organ obowiązany jest – na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. – odmówić umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204
pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
sędzia P. Borszowski sędzia J. Sokołowska sędzia K. Przasnyski (spr.)