III FSK 52/25

III FSK 52/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Dalkowska /sprawozdawca/
Dominik Gajewski
Jacek Brolik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III SA/Wa 1101/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1469
art. 6ka ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 1101/24 w sprawie ze skargi W. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r., nr KOC/2865/Ni/23 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. z siedzibą w W. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrok sądu pierwszej instancji.
1.1. Wyrokiem z 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 1101/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi W. z siedzibą w W. (dalej: "Wspólnota", "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
1.2. Prezydent [...] W. postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na niedopełnienie przez skarżącą obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Następnie decyzją z 4 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji określił skarżącej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące styczeń i luty 2023 r. w wysokości 4.286,08 zł, z uwagi na niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do SKO.
SKO zaskarżoną decyzją z 7 marca 2024 r. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383, dalej: "o.p.") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium wobec niewypełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, po przeprowadzeniu postępowania prawidłowo organ pierwszej instancji decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. określił opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o deklarację skarżącej oraz stawki opłaty podwyższonej określonej w uchwale Rady [...] W. z 18 listopada 2021 r., zmienionej uchwałą Rady [...] W.z 17 grudnia 2021 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona pełnomocnika, wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów i przyjęciu tych odpadów jako niesegregowalne (zmieszane) odpady komunalne jest jednym z warunków wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej. Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu tego powiadomienia. Powinno zostać dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji, niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie ma podstaw twierdzenie, że obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych wynikający z art. 6ka ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") zostaje spełniony poprzez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji.
1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Skarga kasacyjna.
2.1. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), tj.:
- art. 6 ka ust. 1 u.c.p.g., poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych zostaje spełniony poprzez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji, podczas gdy przepisy nie określają formy powiadomienia przez podmiot odbierający odpady właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, a powiadomienie poprzez naklejenie informacji o treści: "Uwaga nie odebrano z powodu zmieszania różnych frakcji odpadów", jest wystarczającym sposobem powiadomienia wspólnoty o nie odebraniu odpadów;
- art. 6 ka ust. 2 i 3 u.c.p.g., poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, wobec braku poinformowania właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a w konsekwencji określenia wysokości opłaty w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy odbierający odpady powiadomił właściciela o niewłaściwej segregacji odpadów poprzez umieszczenie na koszu naklejki o treści "Uwaga nie odebrano z powodu zmieszania różnych frakcji odpadów".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 124 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu do wniosków dowodowych strony, podczas gdy organ odwoławczy wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy oraz zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy sprawy i wnikliwie go ocenił, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji, a nadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, że wskazane w nim wady, miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłaby decyzja o innej treści.
2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3.3. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 (ust. 3).
Powołany art. 6ka u.c.p.g. określa więc konsekwencje niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek powyższy wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Zatem w przepisie art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zawarto przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej.
3.4. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA (por. wyrok z 30 października 2024 r., sygn. akt. III FSK 492/24, III FSK 422/24), że naklejka nie spełnia określonego w art. 6ka ust. 1 wymogu powiadomienia właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 6ka ust.1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Z cytowanego przepisu wynika, że w przypadku zaniechania selektywnego zbierania odpadów odbierający te odpady przyjmuje je jako niesegregowane i powiadamia o tym właściwy organ oraz właściciela nieruchomości.
Obowiązek powiadomienia właściciela nieruchomości został wprowadzony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579 ze zm.). W uprzednio obowiązującym stanie prawnym podmiot odbierający odpady powiadamiał jedynie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zmianę tę należy uznać za doniosłą, gdyż jako to przyjęto w orzecznictwie, powiadomienie właściciela nieruchomości pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. Właściciel nieruchomości otrzymuje informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych, dzięki czemu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie i zapobieżeniu ponoszenia większych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając na uwadze tę funkcję powiadomienia za trafne należy uznać prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powiadomienie właściciela powinno nastąpić niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych. Istotna jest przy tym forma owego powiadomienia.
3.5. W przedmiotowej sprawie, na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, wskazać należy, że podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości, stwierdził i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów - w pojemniku, z którego korzysta skarżąca wspólnota mieszkaniowa przeznaczonym na odpady - frakcja papier, znajdowały się inne odpady (zgłoszenia zostały zarejestrowane w Miejskim centrum Kontaktu W. w dniach 11, 20 stycznia i 17 kutego). Podmiot odbierający odpady właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów powiadomił wspólnotę poprzez naklejenie informacji o treści: "Uwaga nie odebrano z powodu zmieszania różnych frakcji odpadów".
3.6. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określają formy powiadomienia organu i właściciela nieruchomości przez podmiot odbierający odpady o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Wobec tego obowiązuje określona w art. 126 o.p. zasada pisemności. Dlatego też należy uznać, że forma powiadomienia strony postępowania w postaci naklejki jest wadliwa i to nie tylko przez wzgląd na zasadę określoną w art. 126 o.p. Przede wszystkim nie zawiera ona informacji, które powinny być zamieszczone w powiadomieniu. Brak na niej daty, w niektórych przypadkach brak informacji o tym, kto ją nakleił. Poza tym stosujący tę formę powiadomienia nie bierze pod uwagę, że właściciel nieruchomości nie ma obowiązku dokonywania codziennego przeglądu miejsc gromadzenia odpadów, a także i to, że naklejka nie daje gwarancji, iż pochodzi od podmiotu uprawnionego, albo że może być usunięta zanim właściciel ją dostrzeże. Naklejka może stanowić sygnał o nieprawidłowościach, ale nie spełnia ona określonego w art. 6ka ust. 1 wymogu powiadomienia właściciela nieruchomości.
3.7. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że warunkiem wszczęcia przez organ postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., a następnie wydania decyzji, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. jest, m.in., spełnienie przesłanki powiadomienia przez podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych zarówno organu jak i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nie jest spełnieniem tego warunku zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jak wynika z powołanego przepisu ustawodawca wyraźnie nałożył na podmiot odbierający odpady obowiązek powiadomienia zarówno organu jak i właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co następnie stanowi przesłankę wszczęcia przez organ postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. Zatem zawiadomienie strony przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego nie stanowi spełnienie obowiązku nałożonego na podmiot odbierający odpady, a wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.
Należy zatem przyjąć, że powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów jest wynikającą wprost z przepisu art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. przesłanką pozytywną, warunkującą możliwość wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 6ka ust. 2 i 3 u.c.p.g. Natomiast brak takiego powiadomienia skutkuje brakiem podstaw do zastosowania powyższego przepisu i wydania przez organ decyzji w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w podwyższonej wysokości. W konsekwencji należało uznać, że zarzuty naruszenia art. 6 ka ust. 1 oraz art. 6 ka ust. 2 i 3 u.c.p.g. są bezzasadne, a powiadomienie poprzez naklejenie informacji o treści: "Uwaga nie odebrano z powodu zmieszania różnych frakcji odpadów", nie jest wystarczającym sposobem powiadomienia wspólnoty o nie odebraniu odpadów.
3.8. Zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 w zw. z § 4 o.p., decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne; uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji SKO nie wyjaśniło, dlaczego zasadne jest naliczanie zwiększonej opłaty od wszystkich pojemników zadeklarowanych przez wspólnotę, w sytuacji gdy decyzja traktuje o jednym pojemniku przeznaczonym na papier. W zaskarżonej decyzji SKO ograniczyło się wyłącznie do przywołania aktów prawnych stanowiących podstawę określenia opłaty, bez wyjaśnienia dlaczego uważa za zasadne obciążanie Wspólnoty opłatą obejmującą wszystkie zadeklarowane pojemniki. Organ zauważył w decyzji, iż stwierdzono nieprawidłowa segregację w tylko jednym pojemniku, tj. przeznaczonym do gromadzenia odpadów z papieru. Niezasadne jest zatem naliczenie zwiększonej opłaty w stosunku do wszystkich pojemników, które Wspólnota zadeklarowała, w sytuacji gdy ewentualne naruszenie dotyczyło pojemnika na papier o poj. 1200 I. Wobec tego zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że zaskarżona decyzja zawiera błędnie określoną opłatę. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 124 o.p. również należało uznać za niesłuszny.
3.9. W konsekwencji, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Anna Dalkowska Jacek Brolik Dominik Gajewski