III FSK 447/25

III FSK 447/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Woźniak /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Przasnyski
Sławomir Presnarowicz
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
I SA/Gl 1025/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-01-08
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski, Protokolant Cezary Bajorek, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Gl 1025/24 w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 1025/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Gminy M. z [...], nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty: (1) stwierdził nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w części w jakiej przewiduje wejście w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2021 r., (2) w pozostałej części oddalił skargę. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 147 § 1 przy zastosowaniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a."
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina M. zaskarżając ten wyrok w zakresie pkt 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, a to art. 147 § 1 oraz art.134 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, polegające na nie dokonaniu przez Sąd ustaleń wpływu późniejszego wejścia w życie uchwały Rady Gminy M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, na sytuację finansową Gminy M. oraz sytuację adresatów uchwały, w sytuacji kiedy poczynienie w tej kwestii ustaleń mogło doprowadzić do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniały przyjęcie krótszego niż podstawowy termin wejścia w życie uchwały;
2) prawa materialnego, a to:
a) art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności nadzwyczajne, które uzasadniałyby przyjęcie krótszego niż podstawowy termin wejścia w życie uchwały Rady Gminy M. z [...], nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, w sytuacji kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że wprowadzenie w życie przedmiotowej uchwały z dniem 1 stycznia 2021 r. nastąpiło zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego w sposób niezaskakujący jej adresatów,
b) art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 r., poz. 1465) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że § 6 uchwały Rady Gminy M. z [...], nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, w części w jakiej przewiduje wejście w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2021 r., dotknięty jest nieważnością.
Mając powyższe na uwadze Rada Gminy wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego punktu 1) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/GI 1025/24 i przekazanie w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach sprawy do ponownego rozpoznania;
2) zasądzenie od skarżącej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na rzecz Gminy M. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego punktu 1) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 1025/24, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w zakresie, w jakim w punkcie 1) wyroku została stwierdzona nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w części w jakiej przewiduje wejście w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2021 r.;
2) zasądzenie od skarżącej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na rzecz Gminy M. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 175 § 2 p.p,s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Stający na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 27 sierpnia 2025 r. pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddalaniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 147 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (zastrzeżenie nie ma znaczenia dla sprawy). O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy. Wypowiedź Sądu dotyczy zaskarżonej uchwały i tylko tej uchwały. W skardze kasacyjnej nie wskazano naruszeń prawa, które Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu, a tego nie uczynił.
Według art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Jak wynika z konstrukcji omawianego zarzutu Sąd I instancji miał dopuścić się naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustaleń co do wpływu późniejszego wejścia uchwały (...) na sytuację finansową gminy oraz sytuację adresatów uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a.
Należy dodać, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., który określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie modyfikuje treści art. 134 § 1 jak i art. 106 § 3 p.p.s.a.
Niezależnie od uwag powyższych należy zauważyć, że według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta nie może zatem być sprawowane pod względem innych kryteriów takich jak celowość, gospodarność czy też polegać na badaniu skutków finansowych zaskarżonych aktów. Uwzględnienie tego rodzaju kryteriów w toku badania zaskarżonego aktu administracyjnego przez sąd administracyjny oznaczałoby wykroczenie poza zakres kognicji sądu administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 2 a) skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według art. 4 ust. 2 tej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Stosownie do art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Należy zauważyć, że zakres regulacji powołanych przepisów jest rozłączny. Przepis art. 4 ust. 2 stanowi o przypadkach, w których możliwe jest skrócenie podstawowego 14 dniowego vacatio legis, przepis art. 5 określa zaś sytuacje, w których dopuszczalne jest nadanie przepisom "wstecznej mocy obowiązującej".
Z okoliczności sprawy nie wynika aby zaskarżona uchwała wprowadzała działanie prawa wstecz. Także Sąd I instancji nie odnosił się i nie analizował sprawy w kontekście art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. W konsekwencji zarzut ten, w zakresie naruszenia art. 5, uznać należy za bezprzedmiotowy.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że uchwała z [...] w § 6 stanowi, że wchodzi ona w życie 1 stycznia 2021 r. Publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nastąpiła [...], zatem na dwa dni przed deklarowanym wejściem w życie.
Nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynika wprost z zasady zaufania do państwa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Nowe regulacje prawne powinny być wprowadzane w życie z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (orzeczenia TK z: 15 grudnia 1997 r., K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69, 4 stycznia 2000 r., K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1).
Regulacja ustawy przewiduje dwa wyjątki, kiedy można wyznaczyć krótszy niż 14 dniowy okres vacatio legis. Przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy odstępstwa od zasady 14-dniowego terminu vacatio legis ograniczone zostały - po pierwsze - do uzasadnionych przypadków wejścia w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a - po wtóre - do ważnego interesu państwa wymagającego natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego oraz braku sprzeczności takiego rozwiązania z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Posłużenie się odpowiednią vacatio legis ma znaczenie ochronne dla adresatów norm prawnych. Gwarantować ma przewidywalność działalności prawodawczej, a tym samym zapewniać bezpieczeństwo prawne jednostki, stanowiące jeden z podstawowych elementów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Podstawową funkcją vacatio legis jest umożliwienie adresatom norm prawnych zapoznanie się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie się do zmieniającego stanu prawnego. Pozwala to na odpowiednie rozeznanie własnej sytuacji oraz zaplanowanie działań z uwzględnieniem wszystkich związanych z tym skutków prawnych. W konsekwencji realizacji tej funkcji ochronnej oraz uwzględniając regułę interpretacyjną, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae), ujęte w art. 4 ust. 2 ustawy odstępstwa należy wykładać ściśle. Normodawca (w realiach sprawy rada gminy) może więc wprowadzić akt normatywny powszechnie obowiązujący z vacatio legis krótszym niż 14 dni tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony innych konstytucyjnie chronionych wartości oraz ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania.
Przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności nie mogą być identyfikowane jako ważny interes, trudno dostrzec aby za skróceniem ustawowego vacatio legis przemawiała ochrona jakichkolwiek wartości konstytucyjnych. W istocie Rada Gminy wskazała bowiem na jeden z elementów kształtujących wysokość opłaty – wysokość wynagrodzenia zaoferowanego przez wykonawcę wybranego w postępowaniu przetargowym, którego przedmiotem było świadczenie usług gospodarowania odpadami komunalnymi. Jest to zatem objęta zakresem procedowania uchwały, typowa i powtarzalna przesłanka podjęcia tego rodzaju uchwały. Za okoliczność nadzwyczajną nie można uznać ewentualnych kwestii proceduralnych mogących pojawić się w postępowaniu przetargowym. To rzeczą organu stanowiącego gminy jest taka organizacja pracy nad uchwałą, aby akt prawa miejscowego został uchwalony i opublikowany w należytym czasie. Dalsze podnoszone okoliczności dotyczą w istocie konsekwencji braku uchwalenia uchwały w terminie umożliwiającym jej należyte opublikowanie. Niemniej okoliczności te, same w sobie, nie uzasadniają odstąpienia od zasady, że akt normatywny powinien wejść w życie z zachowaniem 14 dniowego vacatio legis.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że zakwestionowany § 6 uchwały, stwierdzający, że wejdzie ona w życie 1 stycznia 2021 r. nie pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (druga z przesłanek uzasadniających skrócenie terminu wejścia w życie aktu normatywnego), gdyż wprowadzenie w skróconym terminie do porządku prawnego przedmiotowej uchwały nie nastąpiło w sposób zaskakujący dla jej odbiorców. Wskazano, że projekt uchwały został poddany konsultacjom społecznym oraz że zgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały z [...] opłata za gospodarowanie odpadami za styczeń 2021 r. jest płatna do [...].
Trzeba podkreślić zatem, że zachowanie zasady, wedle której akt prawny nie może zaskakiwać jego odbiorcy łączy się z możliwością zapoznania z brzmieniem opublikowanego aktu prawnego a nie z wiedzą o tym, że trwają prace zmierzające do uchwalenia tego aktu prawnego. Drugi z przedstawionych argumentów jest niezrozumiały. Nie wyjaśniono dlaczego z faktu, że dotychczas obowiązująca uchwała stanowiła, że termin płatności opłaty za styczeń 2021 r. został ustalony na [...] wynika, że nowa uchwała może być wprowadzona bez zachowania wymaganego ustawą vacatio legis.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Według art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia odnośnie wskazanego wyżej zarzutu dlatego też zarzut ten wymyka się kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Krzysztof Przasnyski Bogusław Woźniak Sławomir Presnarowicz