III FSK 399/25

III FSK 399/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Woźniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne
Podatkowe postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Kr 738/18 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2020-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bogusław Woźniak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 738/18 w sprawie ze skargi T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 maja 2018 r. nr SKO.Pod./4140/404/2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 9 października 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 738/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 7 maja 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia (pkt 1 sentencji) oraz umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem z 7 października 2019 r. na postanowienie WSA w Krakowie z 3 września 2019 r. (pkt 2 sentencji). Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 195 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a."
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.
T. L. wniósł o wyłączenie wszystkich pracowników Urzędu Gminy Z. ze względu na udział w wydaniu uchylonej decyzji oraz ze względu na stronniczość. Postanowieniem z 23 stycznia 2018 r. Wójt Gminy Z. odmówił wyłączenia wszystkich pracowników UG Z.
Skarżący wystąpił z zażaleniem na powyższe rozstrzygnięcie Wójta. Postanowieniem z 7 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wskazując, że przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników.
W skardze na postanowienie SKO w Krakowie Skarżący zarzucił, że postanowienie jest oparte na błędzie i tym samym powiela naruszenia prawa w postanowieniu UG Z.
Odrzucając skargę jako niedopuszczalną WSA w Krakowie wskazał, że zaskarżone postanowienie SKO w Krakowie nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie Wójta Gminy Z. odmawiające wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Gminy Z. jest postanowieniem, na które zażalenie nie przysługuje. Żaden bowiem z przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na takie rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, wydane zatem w następstwie błędnego wniesienia zażalenia postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie drugoinstancyjne w odniesieniu do postanowienia, na które służyło zażalenie (o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).
WSA w Krakowie podkreślił również, że wydane przez SKO w Krakowie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników Urzędu, nie należy do grupy postanowień kończących postępowanie. Postanowienie Wójta Gminy Z. w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników nie wszczyna bowiem żadnego odrębnego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Wójta, które w istocie stanowi odmowę wszczęcia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wyłączenia pracowników Urzędu Gminy Z., w żaden sposób nie zamyka drogi do rozpoznania merytorycznego sprawy głównej, w której Skarżący domagał się wyłączenia pracowników. Nie zamyka ono także żadnego postępowania zażaleniowego, bowiem stwierdza właśnie, że próba uruchomienia tego toku była bezskuteczna z uwagi na to, że zażalenie nie przysługuje. Jest to zatem rozstrzygnięcie wydane co prawda przez organ odwoławczy, które jednak nie ma na celu rozpoznania sprawy Skarżącego w drugiej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zaznaczono, że postanowienie SKO nie rozstrzyga także sprawy Skarżącego co do jej istoty – to jest postępowania w sprawie udzielenia ulgi. Sąd stwierdził zatem, że skierowana przez stronę do WSA w Krakowie skarga dotyczy aktu, który nie został objęty zakresem właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem postanowienie proceduralne (dotyczące kwestii wynikłej w toku postępowania), niekończące postępowania w sprawie, ani też nierozstrzygające jej co do istoty.
T. L. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości wobec odrzucenia skargi i zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
a) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej jako: "k.p.a.", poprzez niezasadne odrzucenie skargi, a w konsekwencji uchylenie się przez Sąd I instancji od merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 7 maja 2018 r. mieści się w kategorii aktów wymienionych w tym przepisie, jako że brak zażalenia na odmowę wyłączenia pracowników organu podatkowego pozbawia skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez bezstronny organ podatkowy, jak i prawa do sądu;
b) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do odrzucenia skargi ze względu na art. 112 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż nieprawidłowe pouczenie skarżącego o przysługujących mu prawach nie spowodowało poniesienia przez skarżącego szkody, w sytuacji gdy na organach administracji publicznej ciążą ustawowe obowiązki należytego i właściwego informowania skarżącego o przysługujących mu w toku postępowania uprawnieniach.
Wobec powyższego w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 wniesiono:
a) na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,
b) na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. o zasądzenie wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości 150% stawki minimalnej podwyższonej o kwotę podatku VAT),
c) o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w oparciu o art. 193 Konstytucji RP dotyczącego braku możliwości zaskarżania do sądu postanowień wydawanych w toku postępowania podatkowego o odmowie wyłączenia pracownika w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego.
Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazania wymaga, że art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., albowiem jest to przepis który nie reguluje bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Należy on do grupy przepisów wyznaczających zakres kognicji sądu. Katalog określony w artykule 3 § 2 P.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Takimi przepisami nie mogą być jednak art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem, aby Sąd pierwszej instancji ustalał w sprawie treść i znaczenie przywołanych przez wnoszącego skargę kasacyjną standardów konstytucyjnych. Zwrócić należy także uwagę, że normy konstytucyjne stosuje się bezpośrednio, tym niemniej, jeżeli wynikające z nich standardy zostały ustawowo unormowane, nie mogą być one samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym. Nie są one bowiem przepisami regulującymi bezpośrednio stosunki w zakresie zobowiązań podatkowych, których stosowanie badają sądy administracyjne. Samo wskazanie, że takie stosowanie prawa, jakie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, prowadzi do naruszenia art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasad państwa prawnego i prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, w żadnej mierze nie można uznać za poprawne. Z kolei przywołanie w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej art. 15 k.p.a. należy uznać za całkowicie nietrafione. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisów tego Kodeksu nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), z wyjątkiem przepisów działów IV i VIII. Ani organy podatkowe ani Sąd pierwszej instancji nie mogły zatem z przyczyn oczywistych naruszyć jakichkolwiek przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy te nie znajdowały zastosowania do rozpoznawanej sprawy. Skarżący żądał wyłączenia pracowników organu w postępowaniu podatkowym, a zatem organy wydawały swoje rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa.
Za chybiony należy uznać więc zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 k.p.a.
Odnosząc się do konstrukcji drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
Warunkiem koniecznym skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. było zatem powiązanie go z odpowiednimi przepisami, w których to skarżący kasacyjnie upatrywał podstawy przyjęcia wniesionej skargi do rozpoznania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie spełnia jednak tego wymogu. Skutecznego powiązania nie mogły bowiem stanowić przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem jak wskazano powyżej nie miały one zastosowania w realiach niniejszej sprawy. W związku z tym drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do odrzucenia skargi ze względu na art. 112 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie, ze względu na jego wadliwą konstrukcję.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że błędne zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej uniemożliwiły jej merytoryczną ocenę.
W kwestii wniosku skarżącego o: skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w oparciu o art. 193 Konstytucji RP dotyczącego braku możliwości zaskarżania do sądu postanowień wydawanych w toku postępowania podatkowego o odmowie wyłączenia pracownika w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego wyjaśnić należy, że przesłanką wystąpienia z pytaniem w trybie art. 193 Konstytucji RP jest nabranie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP, bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której udzielenie odpowiedzi ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie kwestia zaskarżalności postanowień o odmowie wyłączenia pracownika organu w toku postępowania podatkowego nie ma znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej wobec uznania jej zarzutów za nietrafne. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że kwestia braku możliwości zaskarżania do sądu postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które są wydawane jako postanowienia wpadkowe była już rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 8/03 z 7 marca 2005 r. W wyroku tym TK wypowiedział się właśnie w kwestii niezaskarżalności postanowień o odmowie wyłączenia pracownika.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej. Stosownie do art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.