III FSK 2877/21

III FSK 2877/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Dalkowska /przewodniczący/
Mirella Łent
Wojciech Stachurski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
I SA/Sz 223/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-03-11
II FZ 448/19 - Postanowienie NSA z 2019-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art. 6h, art. 6c ust 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. M., M. M., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 223/19 w sprawie ze skargi B. M., M. M., M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2018 r., nr SKO/Cz/408/4355/2018 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrok sądu pierwszej instancji.
Wyrokiem z 11 marca 2020 r., I SA/Sz 223/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę B. M., M. M. i M. M. (dalej: ,,Skarżący’’) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 15 grudnia 2018 r., nr SKO/Cz/408/4355/2018, w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z 15 października 2018 r., określającą L. M., B. M., M. M. i M. M. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], począwszy od 1 lipca 2013 r. Sąd podzielił stanowisko organów, że nieruchomość, której współwłaścicielami są Skarżący jest nieruchomością zamieszkałą, a zatem znajduje tu zastosowanie art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1629; dalej: ,,u.c.p.g."). W konsekwencji sąd podzielił też ustalenia organów, że Skarżący za sporny okres powinni byli złożyć prawidłowe deklaracje o jakich mowa w art. 6m u.c.p.g. i wnosić na rzecz Gminy S. opłaty z tytułu gospodarowania odpadami. Prezydent Miasta Szczecina w sposób uprawniony wydał zaskarżoną decyzję określającą Skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 6o u.c.p.g. Bez znaczenia w tym zakresie pozostają okoliczności wskazywane przez Skarżących, a sprowadzające się do braku wytwarzania odpadów w swojej nieruchomości, czy zawarcia z innym podmiotem umowy na wywóz odpadów. Powstanie obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest uzależnione od wytwarzania odpadów komunalnych, lecz od faktu zamieszkiwania w danej nieruchomości w danej gminie.
Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Skarga kasacyjna.
Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł pełnomocnik B. M., M. M. i M. M. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: ,,p.p.s.a.’’) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 5 ust 1a w związku z art. 6 ust 1 pkt. 2 u.c.p.g. - poprzez pominięcie art. 5 ust 1a i art. 6 ust 1 pkt 2 w postępowaniu i w uzasadnieniu, a w konsekwencji wyprowadzenie błędnych wniosków;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6h w związku z art. 6c ust 1 u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami jest możliwe również za samo tylko zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych, kiedy ustawodawca rozróżnia dwie odrębne sytuacje faktyczne i prawne;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 5 ust 1 pkt 3b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., poprzez pominięcie art. 5 ust 1 pkt. 3b i art. 3 ust. 2 pkt 1 jako określających dozwoloną prawem możliwość działania właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 180 oraz art. 187 § 1 i 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i w zw. z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., przez wadliwe przyjęcie i uznanie, że Gmina Miasto S. zorganizowała odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przy ul. [...] w S., w spornym okresie;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., poprzez dowolne uznanie iż na spornej nieruchomości zabudowanej i zamieszkałej Gmina Miasto S. zgodnie z brzmieniem ww. przepisu u.c.p.g. zorganizowała odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, za które może pobierać opłaty.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego :
6) art. 5 ust 1a w związku z art. 6 ust 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie i przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszym stanie faktycznym;
7) art. 6h w związku z art. 6c ust 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię skutkiem której było uznanie, że za zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych (art. 6c ust. 1) samorząd może pobierać opłatę za gospodarowanie (art. 6h), kiedy ustawodawca rozgraniczając wyraźnie oba stany faktyczne, pozwolił na pobieranie przez samorząd opłaty wyłącznie w sytuacji, kiedy to samorząd za właściciela nieruchomości gospodaruje odpadami;
8) art. 5 ust 1 pkt. 3b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1, poprzez błędną wykładnię, której konsekwencją było nie uwzględnienie faktu, że ustawodawca w ustawie oraz Dyrektywie (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 200/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (tekst mający znaczenie dla EOG)) umożliwia właścicielowi nieruchomości samodzielne gospodarowanie odpadami w ramach systemu opracowanego przez samorząd i przypisał to uprawnienie wyłącznie samorządowi;
9) art. 6h u.p.c.g., poprzez błędną wykładnię skutkiem której było uznanie, że samorząd może pobierać opłatę również w sytuacji, kiedy nie dokonywał czynności gospodarowania odpadami, czyli że opłata jest faktycznie po prostu podatkiem, czemu przeczy treść Dyrektywy;
10) art. 14 i 15 Dyrektywy poprzez pominięcie części normy prawnej umożliwiającej wprost wytwórcy odpadów ich przetwarzanie samodzielnie lub zlecenie podmiotowi trzeciemu w ramach i zgodnie z Dyrektywą.
W oparciu o te zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej sformułowany został także wniosek o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości:
1) Czy samorząd, na mocy obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sytuacji kiedy nie dokonywał faktycznego odbioru śmieci komunalnych z danej nieruchomości, czyli nie realizował dyspozycji art. 6h, która jednoznacznie wiąże obowiązek odbierania odpadów (gospodarowanie) z możliwością pobrania opłaty, może naliczyć i pobrać opłatę za to gospodarowanie za czas wstecz? Innymi słowy czy opłata za gospodarowanie jest opłatą ekwiwalentną czy też wyłącznie podatkiem, bez obowiązku świadczenia wzajemnego ze strony samorządu za dany okres czasu.
2) Czy właściciel nieruchomości zamieszkałej w świetle art. 5 ust. 1a w związku z art. 6 ust 1 u.c.p.g. nie może samodzielnie zagospodarowywać odpady komunalne, poprzez zawarcie umowy z jednostką organizacyjną samorządu, uprawnioną do odbioru tych odpadów, zgodnie z wymogami ustawy i w ramach systemu stworzonego przez samorząd?
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zarzuty skargi kasacyjnej, choć liczne i rozbudowane, nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, jeżeli wyłoni się ono przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. W literaturze wskazuje się, że chodzi o zagadnienie prawne o szczególnej doniosłości. Uwzględniając bowiem sens słowa "poważne", należy przyjąć, że w przepisie tym mowa jest tylko o takich zagadnieniach prawnych, których wyjaśnienie ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, "Państwo i Prawo" 2004/2). O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy też przypadek, gdy wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego są związane z kwestią odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu (B. Dauter et al., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, komentarz do art. 187 p.p.s.a.). Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kasacyjnej nie ujawniły się żadne tego typu wątpliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowane w tej sprawie przepisy prawa nie budzą poważnych wątpliwości interpretacyjnych.
Powstały w tej sprawie spór, odzwierciedlony treścią zarzutów kasacyjnych, dotyczy istoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w szczególności tego czy jest ona ekwiwalentem za faktyczną czynność odbioru i zagospodarowania odpadów przez jednostkę samorządu terytorialnego i czy właściciel nieruchomości zamieszkałej może samodzielnie zorganizować odbiór odpadów z tej nieruchomości.
Rozstrzygając ten spór należy wyjaśnić, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.c.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach, co do zasady, należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W szczególności gminy mają obowiązek stworzenia warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewnienia wykonania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 u.p.c.g.). Gminy mają też obowiązek objąć wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g.), a także obowiązek nadzorowania gospodarowaniem odpadami komunalnymi, w tym realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 3 ust. 2 pkt 4 u.p.c.g.).
Ustawodawca nałożył też szereg obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie na właścicieli nieruchomości. Między innymi właściciele nieruchomości mają obowiązek zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach odrębnych (art. 5 ust.1 pkt 3 u.p.c.g.), jak też obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b u.p.c.g.).
Ustawodawca określił też sposób gospodarowania odpadami i zasady finansowania systemu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.c.g., właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: (1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych lub, (2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej. Z kolei zgodnie z art. 6c ust. 1 u.p.c.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W myśl art. 6h pkt 1 u.p.c.g. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, obowiązani są ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6i ust. 1 pkt 1 u.p.c.g., opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale.
Na tle tych regulacji prawnych w doktrynie prezentowany jest pogląd, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustanawia obecnie dwa systemy postępowania z odpadami komunalnymi: tzw. system gminny ("opłatowy") – charakterystyczny dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1), a także tzw. system wolnego wyboru ("konkurencyjny", "umowny") – charakterystyczny dla nieruchomości niezamieszkanych przez mieszkańców, ale wytwarzających odpady komunalne (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6c ust. 2) – zob. M. Górski [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 489. Podkreśla się przy tym, że stosowalność "systemu wolnego wyboru", który wynika z art. 6 u.p.c.g., została ograniczona do właścicieli nieruchomości: (1) pozbywających się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych – wszystkich, (2) pozbywających się z nieruchomości odpadów komunalnych – tylko tych, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, czyli tych, którzy nie zostali objęci systemem gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę, określonym w nowym rozdziale 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; praktycznie chodzi o właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (warsztaty, firmy, urzędy itp.), i to jeszcze przy dodatkowym założeniu, że rada gminy nie wydała uchwały obejmującej także ich systemem gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę (D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Lex/el. 2023, komentarze do art. 6 u.c.p.g.; zob. też: M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Lex/el.2021, komentarz do art. 6 u.p.c.g.). Odpowiadając zaś na pytanie jaki charakter prawny ma opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazuje się, że bezspornie jest to rodzaj daniny publicznej. Wprawdzie odróżnienie opłaty od podatku nie zawsze jest jasne i oczywiste, ale tu mamy jasne wskazanie w art. 6r ust. 2, że z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wyraźny jest więc element odpłatności, a odpłatność opłaty jest zasadniczym kryterium odróżnienia opłat od innych świadczeń pieniężnych (D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach...., komentarze do art. 6h u.c.p.g.).
O tym, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, stwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12. Trybunał wyjaśnił, że opłata ta nie ma charakteru podatkowego, jest bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Wyjaśniając przymusowy charakter tej opłaty Trybunał wskazał, że obowiązek jej zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Obowiązek ten z mocy ustawy obejmuje również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady, o ile rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych z tych nieruchomości. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Należy przy tym podkreślić, że element "odpłatności", który występuje w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie oznacza jej "warunkowości" rozumianej w ten sposób, że obowiązek ponoszenia tej opłaty uzależniony jest od wykonywania przez gminę (lub jej jednostki) obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Przymusowość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi sprawia, że właściciel zamieszkałej nieruchomości ma obowiązek ponoszenia tej opłaty niezależnie od tego czy i jak gmina wywiązuje się z obowiązku odbioru wytwarzanych na tej nieruchomości odpadów.
W orzecznictwie wyjaśniono, że podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Opłata nie jest bowiem świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty (wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. II FSK 36/20). W przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s u.c.p.g.), nadal jednak w takiej sytuacji właściciel nieruchomości ma obowiązek uiścić opłatę, o jakiej mowa w art. 6h u.c.p.g. (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., II FSK 1530/20). Dla obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami nie ma znaczenia czy podmiot obowiązany do uiszczenia tej opłaty korzysta z usług podmiotu prywatnego. Obowiązek poniesienia opłaty istnieje niezależnie od tego faktu (zob. wyrok NSA z 19 października 2021 r., III FSK 1461/21).
Odnosząc te ogólne uwagi do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie na tym etapie postępowania nie kwestionuje ustaleń organów, zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji, że należąca do Skarżących nieruchomość ma charakter nieruchomości zamieszkałej. Wskazuje na to nie tylko zameldowanie wymienionych w decyzji osób, ale też dane dotyczące zużycia wody w tej nieruchomości, fakt podania adresu nieruchomości jako adresu podatników oraz fakt obierania pod tym adresem korespondencji i wskazywania tego adresu jako adresu do korespondencji z organami. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że na właścicielach tej nieruchomości spoczywa obowiązek deklarowania i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak już wspomniano, obowiązek ten jest niezależny od tego, czy odbiór odpadów z tej nieruchomości realizowany był w inny sposób oraz tego, czy i w jaki sposób gmina wywiązywała się ze swych obowiązków. Należy powtórzyć, że w przypadku gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości powinien na koszt gminy przekazać odpady komunalne uprawnionemu podmiotowi (art. 6s u.p.c.g.). Powyższe nie zwalnia jednak właściciela nieruchomości z obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 6h u.c.p.g.
Takie rozumienie przywołanych przepisów prawa krajowego nie koliduje z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 14 i art. 15 Dyrektywy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy. Z regulacji tych wynika, że koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów (art. 14 ust. 1 Dyrektywy). Państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami mają być ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego powstają odpady, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty (art. 14 ust. 2 Dyrektywy). Państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pierwotny wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów dokonywał przetwarzania odpadów samodzielnie lub zlecał przetwarzanie dealerowi, zakładowi lub przedsiębiorstwu wykonującemu czynności przetwarzania odpadów lub zlecił zorganizowanie przetwarzania prywatnemu lub publicznemu podmiotowi zajmującemu się zbieraniem odpadów zgodnie z art. 4 i 13 (art. 15 ust. 1 Dyrektywy). Jak wyjaśnił Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 18 grudnia 2014 r., C-551/13: "Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy, w związku z jej art. 4 i 13 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje, by wytwórca odpadów lub ich posiadacz miał możliwość samodzielnego ich unieszkodliwiania, tak by był zwolniony z podatku komunalnego na unieszkodliwianie odpadów, o ile ustawodawstwo to odpowiada wymogom zasady proporcjonalności. W istocie co się tyczy obowiązku przyjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, by każdy pierwotny wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów dokonywał przetwarzania odpadów samodzielnie, rzeczony art. 15 ust. 1 pozwala państwom członkowskim na wybór między różnymi opcjami, a odniesienia do przepisów art. 4 i 13 dyrektywy 2008/98 nie można interpretować w ten sposób, iż ogranicza ono zakres uznania przyznany w ten sposób państwom członkowskim, tak iż zobowiązane by były one przyznać pierwotnemu wytwórcy odpadów lub posiadaczowi odpadów możliwość samodzielnego przetwarzania tych odpadów i umożliwić zwolnienie go w ten sposób z obowiązku udziału w finansowaniu systemu gospodarowania odpadami wprowadzonego przez służby publiczne. W tym kontekście w braku uregulowania w prawie Unii wymagającego od państw członkowskich określonej metody finansowania kosztów gospodarowania odpadami owo finansowanie w zależności od wyboru zainteresowanego państwa członkowskiego może być zapewnione w drodze zarówno podatku, jak i opłaty lub w każdy inny sposób oraz że przepisy krajowe przewidujące w celu finansowania zarządzania takim systemem na przykład podatek obliczany na podstawie szacunkowej objętości generowanych odpadów, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonej i przekazanej do zbiórki, nie mogą być uznane za sprzeczne z dyrektywą 2008/98.".
Z tych względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa procesowego i materialnego.
Odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uprawnionym do działania w tej sprawie jest Gmina Miasto S. a nie Prezydent Miasta Szczecina, należy wskazać, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent). Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Reguły tej nie zmieniają przepisy u.p.c.g. Przeciwnie w art. 6o ust. 1 u.p.c.g., ustawodawca wskazał, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Tak więc niezależnie od wątpliwości autora skargi kasacyjnej, co do charakteru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organem właściwym do wymiaru tej opłaty w niniejszej sprawie był Prezydent Miasta Szczecina a nie Gmina Miasto S.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
SWSA(del.) Mirella Łent SNSA Anna Dalkowska SNSA Wojciech Stachurski