III FSK 268/25

III FSK 268/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Dalkowska /sprawozdawca/
Krzysztof Przasnyski
Sławomir Presnarowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 703/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-14
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 153, 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 703/24 w sprawie ze skargi A. D. i M. D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 29 lipca 2024 r., nr 1401-IEE1.7192.174.2024.3.MLZ w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz A. D. i M. D. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrok sądu pierwszej instancji.
1.1. Wyrokiem z 14 listopada 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 703/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. i M. D. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 29 lipca 2024 r., w przedmiocie zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości.
1.2. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z 29 lipca 2024 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18 pkt 2 i art. 110u ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") po rozpatrzeniu zażalenia skarżących utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z 6 czerwca 2024 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów do opisu i oszacowania nieruchomości.
Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując, że spór w sprawie zasadniczo sprowadzał się do kwestii, że skarżący we wniesionych na podstawie art. 110u u.p.e.a. zarzutach do opisu i oszacowania wartości nieruchomości stanowiącej ich własności kwestionują wartość tej nieruchomości określoną przez wyznaczonego w postępowaniu przez organ egzekucyjny rzeczoznawcy majątkowego, zawartą w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym z 3 lutego 2024 r.
Zdaniem strony, wartość tej nieruchomości została zaniżona, w wyniku wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, co podnoszą konsekwentnie w toku postępowania przed organami, jak i w skardze do sądu pierwszej instancji. Odpierając argumentację skarżących organy egzekucyjne stoją zaś na stanowisku, że ocena operatu szacunkowego przez organ egzekucyjny oraz organ nadzoru nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Biegły rzeczoznawca odpowiadając na zgłoszone zarzuty podtrzymał oszacowaną wartość nieruchomości. Strona zaś nie godząc się z operatem mogła zlecić jego ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub zlecić kontroperat, czego w sprawie nie uczyniła. Sporządzony operat zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 110r u.p.e.a.
Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest uprawniony do oceny merytorycznej operatu szacunkowego, a zatem w zakresie wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, gdyż jedynie kontroluje w spornej materii, czy działania organu były zgodne z prawem. W ocenie sądu, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy spełnia powyższe wymogi. Treść operatu jest logiczna, spójna i kompletna, a sporządzona wycena została należycie uzasadniona co do przyjętej wartości wycenianej nieruchomości. Zastrzeżenia skarżących co do jego prawidłowości w większości wykraczają poza zakres oceny jakiej są zobligowane dokonać orzekające w sprawie organy. Niezasadne są zatem zarzuty skargi naruszenia art. 152, art. 153 § 1 i art. 154 § 1 w zw. z § 4 - § 7 – 8 ust. 2 Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 - dalej: "Rozporządzenie") w sprawie wyceny. Zdaniem sądu, organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy nie naruszając przy tym naczelnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz przede wszystkim dokonały prawidłowej oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który w ocenie sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w treści art. 110r u.p.e.a.
1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Skarga kasacyjna.
2.1. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zarzucono:
I. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.")), tj. przepisów:
1. art. 152 § 1–3, art. 153 § 1 oraz art. 154 § 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w związku z § 4–7 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że możliwe jest oszacowanie wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie w oparciu o metodę zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego, pomimo że jako nieruchomości podobne przyjęto nieruchomości, dla których nie ustalono żadnych cech pozwalających na ocenę ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a cechy te nie zostały w żaden sposób opisane. W sytuacji, w której z uwagi na brak możliwości oceny podobieństwa oraz porównania cech nieruchomości przyjętych do wyceny z nieruchomością wycenianą, zastosowanie podejścia porównawczego – w szczególności metody korygowania ceny średniej – było niedopuszczalne, co skutkuje tym, że określenie wartości nieruchomości przy użyciu tej metody jest całkowicie wadliwe;
2. art. 159 u.g.n. w zw. z § 79 ust. 1 pkt 9–11 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny, co powoduje, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie może zostać uznany za sporządzony w sposób prawidłowy i stanowić podstawy ustalenia wartości nieruchomości podlegającej oszacowaniu.
II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez odmowę ich zastosowania i niesłuszne oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia, wskutek błędnego uznania przez sąd pierwszej instancji, iż organy pierwszej i drugiej instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt I oraz przepisów postępowania, w sytuacji w której doszło do naruszenia przez organy zarówno ww. przepisów prawa materialnego, jak też następujących przepisów postępowania:
a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji w której winno ono zostać przez organ drugiej instancji w całości uchylone, zaś zarzuty skarżących do opisu i oszacowania nieruchomości winny zostać uwzględnione co skutkować winno z kolei dokonaniem kolejnego opisu i oszacowania wartości stanowiącej własność skarżących nieruchomości, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego;
b) art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów Państwa, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędną ocenę wartości dowodowej sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego jako sporządzonego prawidłowo, pełnego, kompletnego i przydatnego do prawidłowego określenia wartości należących do skarżących nieruchomości składającej się z dwóch działek gruntu i wadliwe uznanie prawidłowości jej określenia zgodnie z treścią operatu i w konsekwencji niesłuszne zaakceptowanie ustalonej przez organ pierwszej instancji wartości nieruchomości podlegającej oszacowaniu zgodnie z treścią operatu;
c) art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w administracji poprzez nierozważenie przez organ drugiej instancji wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania oraz nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia;
2. przepisu art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem całkowicie błędnego przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – w sytuacji, gdy z ww. w kolejnych zarzutach względów jest dokładnie odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż sąd pierwszej instancji winien był skargę uwzględnić.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3.3. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie jedynie z punktu widzenia jej poprawnej formalnie jakości. Nie podlega natomiast merytorycznej ocenie jak każdy dowód. W ocenie sądu pierwszej instancji, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy spełnia wymogi wskazane w powyższych przepisach. Treść operatu jest logiczna, spójna i kompletna, a sporządzona wycena została należycie uzasadniona co do przyjętej wartości wycenianej nieruchomości. Zastrzeżenia skarżących co do jego prawidłowości w większości wykraczają poza zakres oceny jakiej są zobligowane dokonać orzekające w sprawie organy.
Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).
Zgodnie z art. 152 ust. 3 u.g.n., przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. określa szczegółowo rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. W rozporządzeniu tym prawodawca przesądził generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest, wynikający z § 4 tego aktu, obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" jest akcentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 417/06).
Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu).
3.5. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne. Na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny pod względem formalnym sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. W szczególności organ egzekucyjny, jak i organ odwoławczy, powinny zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków. Operat natomiast powinien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 31/08 oraz WSA w Krakowie z 5 lipca 2013 r., II SA/Kr 1472/12).
Podkreślenia wymaga również to, że organy administracji prowadzące postępowanie nie powinny wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponują one wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organów administracji, jak i sądów administracyjnych, jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, LEX nr 2461047, z 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13 oraz z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1686/11, LEX nr 1270183).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność posiadania specjalistycznej wiedzy przez biegłego rzeczoznawcę, którą nie dysponuje organ w pewnym zakresie ogranicza możliwość oceny operatu szacunkowego, jednak w żadnym razie nie zwalnia organu z konieczności dokonania jego oceny jak każdego dowodu w sprawie zgodnie z zasadami postępowania dowodowego, a w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że do organu prowadzącego postępowanie należy uznanie faktów za udowodnione oraz wskazanie dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Stwierdzenia te zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 1997 r. I SA/Lu 441/96) Zasada swobodnej oceny dowodów w rozumieniu przepisu art. 80 k.p.a. polega na tym, że organ podatkowy analizuje cały materiał dowodowy i na podstawie rozpatrywania wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu formułuje ocenę danego konkretnego dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień organów administracji w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie wyjaśniono bowiem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy nie został należycie rozpatrzony, przez co stan faktyczny nie został dostatecznie ustalony. W konsekwencji organy określiły go jedynie w minimalnym zakresie i w sposób wadliwy, co doprowadziło do braku oceny wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, uznanego niesłusznie za prawidłowy, kompletny i przydatny do ustalenia wartości należącej do skarżących nieruchomości.. Wobec zgłaszanych do operatu szacunkowego istotnych zastrzeżeń rzeczą organu egzekucyjnego było dokonanie merytorycznej oceny wyceny jak każdego innego dowodu w sprawie.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. dlatego też wyrok sądu pierwszej instancji został uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Wskazany przepis dotyczy samego rozstrzygnięcia sądu i zarzut jego naruszenia wymaga uprzedniego wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego.
3.63.7. . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni wykładnię prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Krzysztof Przasnyski Sławomir Presnarowicz Anna Dalkowska