III FSK 223/25

III FSK 223/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Sokołowska
Krzysztof Winiarski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Stachurski
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
I SA/Gl 366/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-10-01
Skarżony organ
Prezydent Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 6j ust. 1 i 2; art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2; art. 6r ust. 1aa i ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Witan, po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Chorzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 366/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr LXVI/1027/2023 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 1 października 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 366/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach w stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Chorzów z 17 sierpnia 2023 r. nr LXVI/1027/2023 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta Chorzów z 2 lutego 2023 r. nr LVIII/937/2023 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 2 lutego 2023 r. została wydana uchwała Rady w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 7 lutego 2023 r. pod poz. 1105. Zgodnie z § 1 uchwały, w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W § 2 uchwały ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w wysokości 34,90 zł miesięcznie za jedną osobę oraz stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, których właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości 69,80 zł miesięcznie za jedną osobę. W uchwale ustalono nadto poszczególne stawki dla pojemników o różnych pojemnościach. W § 4 wskazano, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 lub w § 2 ust. 2. Miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1 lub w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości, o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu. W dalszej kolejności uchwała stanowiła, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, stanowi 1) sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu lub 2) sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 2 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu.
W dniu 17 sierpnia 2023 r. została wydana uchwała nr LXVI/1027/2023, którą Rada dokonała nowelizacji swojej uchwały z 2 lutego 2023 r. w następujący sposób. W ust. 1 uchwały zmienianej ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 33,90 zł miesięcznie za 1 osobę, zaś w ust. 2 - stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, których właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 67,80 zł miesięcznie za 1 osobę. Wejście w życie uchwały zmieniającej określono jako "po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2024 r.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 23 sierpnia 2023 r. pod poz. 6292.
W skardze wywiedzionej od ww. uchwały zmieniającej Prokurator podniósł wątpliwości co do daty jej wejścia w życie. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości, końcowo podnosząc, że opinia biegłego powołanego w związku ze śledztwem o sygn. akt 3015-1.Ds.50.2023 nie wykazała nieprawidłowości przy ustalaniu stawek/opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na rozprawie 1 października 2024 r., na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że na dzień podejmowania uchwały była sporządzona tabela z kalkulacją, udostępniona w prokuraturze, z wyliczeń których wynika stawka 34,45 zł, zaokrąglona do kwoty 34,90 zł z uwagi na brak w tym względzie zakazu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę Prokuratora, wyjaśnił, że kontrola legalności uchwały rady gminy w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna odbywać się poprzez badanie dokumentacji istniejącej w dacie jej podejmowania, podlegającej ocenie tego organu w danym czasie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego nie podlegają ocenie dokumenty, które na moment prac w zakresie opłat nie istniały, z którymi rada gminy nie mogła się zapoznać lub co do których nie istnieje możliwość stwierdzenia, w jakiej dacie postały. Dokumenty wytworzone po dacie podjęcia uchwały nie mogą stanowić o zgodnym z prawem działaniu organu gminy. Przekazując projekt uchwały pod obrady rady gminy, wnioskodawca winien ją przekazać wraz ze stosowną dokumentacją pozwalającą na dokonanie sprawdzenia poprawności wyliczonej stawki.
Sąd zaznaczył, że wprawdzie wskazówkę co do sposobu procedowania rady gminy i kryteriów wyznaczających kierunek podejmowanych uchwał stanowi jej uzasadnienie, brak zamieszczenia w aktach sprawy uzasadnienia spornej uchwały nie uniemożliwiał kontrolę jej legalności, a ocena w omawianym zakresie mogła nastąpić w oparciu o protokół z sesji Rady. Z nagrania sesji wynikało, że przyczyną zmniejszenia wysokości opłaty była kalkulacja wydatków i dochodów z tytułu opłat na odbiór odpadów komunalnych. Stwierdzono, że doszło do gwałtownego zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów, co powoduje zmniejszenie wartości wydatków na kwotę ponad 1.200.000 zł. Zaproponowano zmniejszenie stawki opłaty o 1 zł od mieszkańca w stosunku do poprzednio obowiązującej. Dyskutowano także o przesunięcie głosowania z uwagi na procedowanie innego projektu dotyczącego ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bip.chorzow.eu/media/Sesja_LXVI_17.08.2023r.mp3).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że z załącznika 100A nie wynika, aby taka kwota była uwzględniana. W dokumencie wskazano na istnienie nadwyżki z lat poprzednich w wysokości 2.430.320 zł i założenie obniżki o 2 zł, podczas gdy z drugiego załącznika o tym samym tytule widnieje założenie obniżki o 1 zł w stosunku do poprzedniej stawki. Z rozliczeń wynika, że uwzględniono nową umowę od 2024 r. na kwotę 40.080.000 zł, która nie została przedłożona. Uwzględniając obniżkę stawki o 1 zł, wskazano, że kwota dochodów z opłat wraz z ww. nadwyżką przewyższa kwotę z zawartej umowy. Nie jest przy tym wiadomo, czemu ostatecznie uwzględniono obniżkę o 1 zł i czy w wyniku jej określenia na tym poziomie dojdzie do bilansowania się wydatków z dochodami, zwłaszcza że w sprawie nie wykazano żadnym dokumentem wysokości kosztów składających się na działanie PSZOK, obsługę administracyjną systemu, działania ekologiczne i usuwanie dzikich wysypisk.
W zakresie pozostałych wywodów prawnych Sąd pierwszej instancji wskazał na uwagi poczynione w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 365/24 (w uzasadnieniu wskazano błędnie I SA/Gl 366/24).
W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Gminy na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
1) art. 147 § 1 w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że na gruncie niniejszej sprawy przepisy § 2 ust. 1 i 2 uchwały zostały przez organ uchwalone bez dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy,
2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało nieuprawnionym stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały z uwagi na okoliczność, że regulacje wskazane w uchwale nie stanowią, zdaniem Sądu, wypełnienia wynikającego z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. obowiązku rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy, podczas gdy z literalnej wykładni art. 6k ust. 2 u.c.p.g. taki obowiązek nie wynika, a organ stanowiący podjął wyżej wymienioną uchwałę jako organ właściwy, podjął uchwałę w oparciu o istniejącą podstawę prawną, właściwie zastosował literalną treść przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (tj. art. 6k ust. 2 u.c.p.g.), podejmując uchwałę nie naruszył przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację ani procedury jej uchwalania, co przemawiało za ewentualnym stwierdzeniem przez Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że ww. uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Przy tak zakreślonych zarzutach kasacyjnych Rada wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Prokuratora poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rada wniosła nadto o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisach, oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna organu jako niezasadna podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny, poddając kontroli instancyjnej zaskarżone orzeczenie, w realizacji zasady wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był granicami skargi kasacyjnej Rady, bez możliwości wyjścia poza zakreślone ramy zaskarżenia, z wyłączeniem - niestwierdzonych w sprawie - przesłanek skutkujących nieważnością postępowania.
Przedmiotem weryfikacji sądowoadministracyjnej przed Sądem pierwszej instancji poddanej obecnie kontroli instancyjnej w ramach postępowania zarejestrowanego pod sygn. III FSK 223/25 jest uchwała zmieniająca uchwałę Rady Gminy nr LVIII/937/2023, w odniesieniu do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. I SA/Gl 365/24 stwierdził nieważność postanowień § 2 ust. 1 i 2 (sprawa zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. III FSK 222/25). Uchwałą nowelizującą dokonano zmiany uchwały nr LVIII/937/2023 w zakresie § 2 ust. 1 i 2, tj. następczo uznanego przez WSA jako nieważnego wobec istotności naruszenia przepisów przez wskazane postanowienia. Poddana obecnie kontroli uchwała nowelizująca zawiera w swej treści wyłącznie zmianę § 2 ust. 1 i 2 uchwały nr LVIII/937/2023 oraz postanowienie dotyczące daty wejścia w życie. Wobec zbieżności treściowej obecnego § 1 uchwały zmieniającej z poddanymi analizie w sprawie I SA/Gl 365/24 postanowieniami § 2 ust. 1 i 2 uchwały nr LVIII/937/2023, mimo dużego stopnia ogólności uzasadnienia kwestionowanego wyroku zabieg redakcyjny Sądu pierwszej instancji odwołania się do motywów prawnych zawartych w orzeczeniu kończącym postępowanie sygn. I SA/Gl 365/24 należy uznać za wystarczający. Wobec braku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu w omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za konieczne dokonanie szerszej analizy w omawianym zakresie. Jednocześnie, oceniając zarzuty środka zaskarżenia wywiedzionego w sprawie, skład orzekający odwoła się częściowo do argumentacji przytoczonej przez WSA w wyroku I SA/Gl 365/24.
Za chybiony uznać należało w pierwszej kolejności zarzut zawarty w punkcie 2 petitum środka zaskarżenia z uwagi na dalej idący zakres jego oddziaływania. Podnoszone uchybienie w ocenie autora skargi kasacyjnej sprowadza się do poczynienia wadliwej wykładni art. 6k ust. 2 u.c.p.g. i nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, jakoby w hipotezie tego przepisu mieściła się przesłanka konieczności skorelowania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki z pokrywaniem rzeczywistych kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, która rzutowała następnie na nieprawidłową subsumcję art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na brak spełnienia ww. warunku, zamiast ewentualnego stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.
Na mocy art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana dokonać wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z katalogu zawartego w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy oraz ustalenia stawki tej opłaty, z jednoczesnym wskazaniem przez ustawodawcę w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. czynników koniecznych do uwzględniania w tym procesie, w szczególności liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę i "koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi". Dalej w art. 6r ust. 2 u.c.p.g. wskazano, że pokrycie przez gminę kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi następuje z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami, przy jednoczesnym sprecyzowaniu zakresu tych kosztów w pkt 1-4. Co więcej, tak określone koszty pokrywane z pozyskanych przez gminę środków z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały dodatkowo dookreślone w ust. 1aa przywołanego przepisu. Wyłącza on możliwość wykorzystania ww. źródeł dochodu gminy na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wypadkowa wskazanych unormowań, a także wykładnia systemowa art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. (poprzedzająca ust. 2 tego przepisu), prowadzą do wniosku, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności skorelowania wysokości stawki z rzeczywistymi kosztami związanymi z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy i zakazu uzyskiwania przez gminę dodatkowych zysków w zakresie nadwyżki wysokości opłat ponad koszty z art. 6r ust. 2 u.c.p.g. Oznacza to w praktyce, że proces uchwalania przez radę gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy winien uwzględniać wybór metody ustalenia opłaty (por. art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.), uwarunkowanie czynników rzutujących na wysokość stawki opłaty (por. art. 6k ust. 2 u.c.p.g.), ocenianych przez pryzmat konieczności przeznaczenia środków pochodzących z tych opłat na poczet kosztów funkcjonowania systemu (por. art. 6r ust. 2 u.c.p.g.) z zastrzeżeniem zakazu uczynienia z tego tytułu dodatkowego dochodu po stronie gminy (por. art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.).
Powyższe przesądza o braku skuteczności zarzutu wadliwej wykładni art. 6k ust. 2 u.c.p.g., które w świetle poczynionych uwag należało czynić w powiązaniu z art. 6r ust. 1aa i 2 tej ustawy, czego jednakże - niezależnie od faktu nieprawidłowego zdekodowania przez autora skargi kasacyjnej normy zawartej w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. - na poziomie zarzutu z pkt 2 nie uczyniono, przy jednoczesnym niedoprecyzowaniu, której jednostki redakcyjnej w ramach art. 6k ust. 2 u.c.p.g. zarzucane naruszenie miałoby dotyczyć. Skoro celem dokonania oceny, czy w sprawie właściwa rada gminy dokonała "rzetelnej i wnikliwej kalkulacji", konieczne jest zweryfikowanie stawki pod kątem ryzyka czerpania przez gminę dodatkowych korzyści finansowych z faktu jej nadmiernego oszacowania, celem oceny zasadności sięgnięcia przez Sąd do sankcji wynikającej z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zakresie nieważności uchwały zmieniającej konieczne jest rozważenie stopnia uwzględnienia przez Radę ustawowych kryteriów w procesie podejmowania spornej uchwały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedstawione przez Radę wyjaśnienia i dokumentacja nie uzasadniają ustalenia stawki w wysokości wynikającej z uchwały. Analogiczne zarzuty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sformułował wobec uprzedniego brzmienia § 2 ust. 1 i 2 uchwały nr LVIII/937/2023. Z przedstawionego do akt załącznika 100A nie wynika, w oparciu o jaką okoliczność ustalono obniżenie opłaty względem stawki wynikającej z uprzednio podjętej uchwały LVIII/937/2023 na poziomie 1 zł. Wprawdzie w toku sesji Rady podniesiono, że konieczność obniżenia stawki była determinowana gwałtownym zmniejszeniem ilości wytwarzanych odpadów, a tym samym wartości wydatków na kwotę ponad 1.200.000 zł, organ nie zaoferował materiału dowodowego na etapie weryfikowania legalności spornej uchwały przez WSA, przemawiającego za określoną wysokością obniżki i finalnej wysokości stawki, toteż niemożliwym było przeprowadzenie sądowej kontroli zasadności ustalenia stawek i ostatecznie – czego nie podniesiono w skardze kasacyjnej – zastrzeżenia przewidzianego przez ustawodawcę w art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. Trafnie Sąd w tym względzie zwrócił uwagę, że przyjęta przez Radę metodyka szacowania wysokości stawki nie pozwala na przeprowadzenie oceny, czy w wyniku jej określenia na danym poziomie dochodzi do bilansowania się wydatków z dochodami gminy, czyniąc zadość zakazowi wyrażonemu w przywołanej regulacji. Tymczasem, bazując wyłącznie na dokumentacji przedłożonej do akt sprawy wynikało wręcz, co znalazło odzwierciedlenie w pisemnych motywach orzeczenia WSA, w załączniku 100A ujawniono okoliczność istnienia nadwyżki z lat poprzednich w wysokości 2.430.320 zł i założenie obniżki stawki o 2 zł, tj. dwukrotnie więcej aniżeli przyjęte w uchwale zmieniającej. Wątpliwości w tym zakresie nie usunęła również zawarta przez gminę umowa obowiązująca od 2024 r. na kwotę 40.080.000 zł, skądinąd także nieprzedłożona do akt sprawy. W procesie kalkulowania wysokości dokonano także bezpodstawnego zaokrąglenia stawki, czego na rozprawie pełnomocnik organu nie wytłumaczyć, ograniczając się do stwierdzenia, że praktyka taka nie jest przepisami zakazana. Wbrew takiemu stanowisku tymczasem świadczy, wielokrotnie przywołana w niniejszym uzasadnieniu, regulacja art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.
Poczynione uwagi Sądu pierwszej instancji były w omawianym zakresie wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej, zaś posiłkowo przywołane stanowisko wyrażone w sprawie o sygn. I SA/Gl 365/24 (przy braku sformułowania w skardze kasacyjnej stosownego zarzutu w tym zakresie) czyniło zadość obowiązkowi wykazania istotnego naruszenia prawa (a contrario art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Wprawdzie Sąd ten proces kontroli legalności uchwały, wobec braku przedłożenia jej uzasadnienia do akt sprawy, przeprowadził w oparciu o protokół z sesji Rady, z którego wywodził określony przebieg prac nad ostatecznym kształtem treści aktu, okoliczność ta nie mogła doprowadzić do przyjęcia motywów prawnych wyrażonych w kwestionowanym wyroku z tej tylko przyczyny za wadliwe (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2999/16). Uwaga ta czyniona jest jedynie porządkowo z uwagi na brak objęcia zagadnienia zakresem zaskarżenia w sprawie.
Prezentowanej obecnie oceny nie mogły zmieniać powoływane przez Radę na etapie zaskarżania wyroku WSA dodatkowe wyjaśnienia i przedłożone dokumenty. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, ograniczając się do weryfikacji poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podobnie zatem jak w przypadku podobnych spraw Rady, poddanych uprzednio kontroli tutejszego Sądu (wyroki NSA z 4 lutego 2025 r. o sygn. III FSK 1306/24 i III FSK 1304/24) należy odmówić skuteczności tak wywodzonej argumentacji. Dodatkowe dane, informacje i objaśnienia zaoferowane wraz ze środkiem zaskarżenia nie mogły przesądzić o prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, co więcej przy tym nie podważyły oceny tego Sądu o braku przejrzystości wyliczeń w zakresie stawek ujętych w spornej uchwale.
Wobec niewypełnienia wytycznych zawartych w art. 6k ust. 2 w zw. ust. 1 u.c.p.g. w powiązaniu z art. 6j ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 1aa i 2 u.c.p.g. trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Przesądzało to o nieskuteczności zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie zarzuconego naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g., a finalnie również zarzutu w zakresie zastosowanej na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. sankcji nieważności uchwały.
Mając na względzie powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną w sprawie.
SNSA Wojciech Stachurski SNSA Krzysztof Winiarski SWSA (del.) Anna Sokołowska