III FSK 2013/21

II SA/Łd 764/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4 pkt 16, art. 16, art. 19 ust. 1, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art.  145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 30 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 roku sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2023 roku znak: SKO.4150.210.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2023 r., nr DPRG-UA-IX.525.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz D. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. znak SKO.4150.210.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 12 maja 2023 r. nr DPRG-UA-IX.525.2023 Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku D.G. G. z dnia 8 czerwca 2021 r., po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...].
2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. G.G., zarzucając decyzji naruszenie:
1) art. 7. art. 8 i art. 77, art. 11 K.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wydaniu decyzji z pominięciem zasady proporcjonalności i równego traktowania, nie odniesieniu się do zarzutów i argumentacji podnoszonej przez odwołującego się, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;
2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1. art. 80, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nie odniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, niepoczynieniu nowych ustaleń faktycznych sprawy, nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie ma możliwości realizacji obsługi komunikacyjnej przez projektowany zjazd ze względu na to, że istniejąca konstrukcja jezdni i parametry techniczne drogi są niewystarczające dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów generowanego przez planowane zagospodarowanie nieruchomości;
3) § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania pozytywnej opinii na lokalizację zjazdu publicznego, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. z art. 16 pkt 2 ustawy o drogach publicznych;
4) art. 16 pkt 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 353¹ k.c. oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 12 lutego 2014 r. poprzez przerzucenie w całości obowiązku wybudowania drogi publicznej na wnioskodawcę;
5) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewykazanie ewentualnego negatywnego odziaływania planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, polegającego na braku możliwości bezpiecznego włączenia się do istniejącej drogi publicznej pozwoli na stwierdzenie, że rozwiązaniem zaistniałej sytuacji jest budowa lub przebudowa drogi publicznej;
6) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr SKO.4150.50.2022 z dnia 5 kwietnia 2022 r. oraz nr SKO.4150.557.2022 z dnia 16 stycznia 2023 r.
3. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. znak SKO.4150.210.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
1. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził istnienie przesłanek uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i 6 ustawy. Powyższa konkluzja była wynikiem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Granice tego obszaru zostały wyznaczone na mapie w skali 1:1000, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w odległości 360 m odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 120 m). Wprawdzie od dnia 3 stycznia 2022 r. zasady wyznaczania granic obszaru analizowanego reguluje art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. W tej sprawie wniosek D.G. G. został złożony w dniu 8 czerwca 2021 r.
2. W wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (przy ul. [...]), jak też nieliczne obiekty o funkcji usługowej, w tym handlowej.
3. W tym stanie rzeczy, w przypadku planowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych mamy do czynienia z kontynuacją funkcji.
4. Ustawodawca uzależnił jednak wydanie decyzji pozytywnej także od spełnienia przesłanek w postaci kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji wskazał, że cechy i parametry zabudowy istniejącej w otoczeniu planowanej inwestycji pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku budynków przewidzianych do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] spełniony zastał warunek dobrego sąsiedztwa.
5. Poza tym, w ocenie organu I instancji, istnieją podstawy do przyjęcia, że również pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 pkt, 2, 3, 4 i 6 ustawy zostały w tej sprawie spełnione. Teren ma dostęp do gminnej drogi publicznej - ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy.
6. Za niespełniony uznano natomiast warunek zgodności planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, tj. art. 16 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika bowiem z akt sprawy Zarząd Dróg i Transportu w Ł. opiniując projekt decyzji o warunkach zabudowy, w pismach z dnia 4 października 2021 r. oraz z dnia 15 maja 2022 r. dopuścił wprawdzie możliwość realizacji obsługi komunikacyjnej inwestycji przez projektowany zjazd z ul. [...], jednakże pod warunkiem wybudowania na koszt własny i własnym staraniem inwestora, drogi wraz z niezbędną infrastrukturą w zakresie niezbędnym do obsługi komunikacyjnej tej inwestycji oraz usunięcia wszelkich kolizji.
W tym celu inwestor winien przedłożyć ZDiT koncepcję budowy drogi w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od planowanej zabudowy do ul. [...], a następnie zawrzeć umowę na jej budowę zgodnie z art. 16 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym organ orzekający w sprawie warunków zabudowy wezwał wnioskodawcę do przedłożenia umowy z zarządcą drogi na budowę/przebudowę ul. [...]. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wskazanego w wezwaniu, orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
7. Wydane w tej sprawie dwie decyzje Prezydenta Miasta Lodzi o odmowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o stanowisko Zarządcy drogi zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. kolejno decyzjami z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr SKO.4150.50.2022 oraz z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.4150.557.2022.
W decyzjach tych Kolegium zwracało uwagę, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być zły stan techniczny drogi albo okoliczność pogorszenia w przyszłości właściwości użytkowych i sprawności technicznej drogi z uwagi na realizację inwestycji. Z uwagi na powyższe, można jedynie rozważyć ewentualny wpływ planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano bowiem obowiązek poddania uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W świetle art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Analizując w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Kolegium z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.4150.557.2022 stanowisko Zarządu Dróg i Transportu w tej sprawie zawarte w opinii z dnia 4 października 2021 r. oraz w opinii z dnia 5 maja 2022 r., organ odwoławczy uznał, że nie zostało ono poparte wystarczającą oceną charakteru, konkretnego planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego.
8. Rozpatrując sprawę po raz trzeci organ I instancji ponownie przekazał projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji do zaopiniowania Zarządowi Dróg i Transportu w Ł. (zarządcy drogi publicznej - ul. [...]).
Zgodnie z treścią pisma ZDiT z dnia 6 marca 2023 r., w ocenie Zarządcy drogi nie ma możliwości realizacji obsługi komunikacyjnej zgodnie z projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy przez projektowany zjazd z ul. [...] ze względu na to, że istniejąca konstrukcja jezdni i parametry techniczne drogi zapewniają dostateczny komfort dla obecnego zagospodarowania nieruchomości przyległych, ale jest niewystarczająca dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów generowanego przez planowane zagospodarowanie nieruchomości na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], zarówno na etapie budowy, jak i jej użytkowania. Wprowadzenie na ul. [...], obsługującą osiedle domów jednorodzinnych, ruchu ciężarowego związanego z budową zdewastuje nawierzchnię i będzie stanowić poważne zagrożenie bezpieczeństwa, a późniejsze dostawy, wywóz odpadów itp. generować będą zagrożenie bezpieczeństwa i niszczyć drogę gruntową.
Także w piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. ZDiT w Ł. podniósł, że w istniejącym stanie konstrukcja jezdni i parametry techniczne drogi zapewniają dostateczny komfort dla obecnego zagospodarowania nieruchomości przyległych, ale są niewystarczające dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów generowanego przez planowane zagospodarowanie nieruchomości na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], zarówno na etapie budowy, jak i jej użytkowania. Zaplanowana budowa wiązać się będzie bowiem z dużym natężeniem ruchu ciężkiego sprzętu budowlanego, a po jej zakończeniu - ze zwiększeniem ruchu aut osobowych, o nie mniej niż kilkadziesiąt pojazdów dziennie. Powyższe znacząco obniży standard poruszania się w tym rejonie, a tym samym wpłynie na bezpieczeństwo mieszkańców. Już przy obecnej zabudowie (w znakomitej większości jednorodzinnej) do Zarządu Dróg i Transportu wpływają skargi mieszkańców na zwiększony ruch i niszczenie infrastruktury drogowej przez pojazdy. W ostatniej, z dnia 8 lutego 2023 r., napisano: "Z pewnością zły stan techniczny drogi w sposób kluczowy wpływa na pogorszenie nie tylko warunków życia, ale przede wszystkim bezpieczeństwa ruchu drogowego. To bezpieczeństwo jest w tej chwili całkowicie zaburzone. Aby przebrnąć tymi ulicami do jakiejkolwiek utwardzonej drogi samochody poruszają się jak na torze przeszkód slalomem. Jeden z kierowców w ostatnich dniach przy skręcie z ul. [...] w ul. [...] widząc, że ten odcinek jest nieprzejezdny próbował zawrócić i doszło do zdarzenia drogowego. Ulica w wyniku pseudo napraw jest już tak wyniesiona nad pobocze, że pojazd "spadł" na ogrodzenie posesji, która notorycznie w związku z takim spadkiem jest zalewana wodą z opadów i roztopów. Nie ta jedyna, bo wielu mieszkańców ma worki z piaskiem na posesjach".
Mając na uwadze powyższe stanowisko prezentowane konsekwentnie przez Zarządcę drogi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje ustawowe zadania w zakresie inżynierii ruchu i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, który może powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji. Skomunikowanie planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem, kategoria drogi, stanowią podstawowe kryterium oceny możliwości lokalizacji tej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które nie powinno być pogorszone.
W związku z powyższym Kolegium zgodziło się z twierdzeniem, iż nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy bez przebudowy układu drogowego.
W tej kwestii, jak wynika z materiału dowodowego, inwestor nie przedstawił żadnej propozycji a jedynie wyjaśnił, że wszelki ruch samochodów ciężarowych i pojazdów budowy w tym dostawy, wywóz odpadów etc. w czasie planowanej budowy nie będzie odbywał się z ul. [...], lecz z ul. [...] (działka nr [...]), przy której nie znajdują się żadne zabudowania.
Ustosunkowując się do powyższego organ I instancji wyjaśnił, że
a) zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] w obrębie [...], do której przylega działka nr [...] w obrębie [...], będąca własnością aktualnego właściciela działek objętych przedmiotowym wnioskiem, jest oznaczona jako Tp - teren przeznaczony pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych i zgodnie ze stanem faktycznym nie jest urządzoną drogą;
b) w obowiązującym planie miejscowym (uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 25 września 2002 r. zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w zakresie komunikacji obejmującej ulice: [...],[...],[...] i [...]) ul. [...] oznaczona jest jako ulica zbiorcza do przebudowy;
c) ww. działka nr [...] zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów oznaczona jest jako R - grunty orne i w stanie faktycznym nawierzchnia nie posiada znamion drogi.
W tym stanie rzeczy zdaniem organu należało przyjąć, że brak jest faktycznego dostępu terenu inwestycji przez ul. [...] o dróg publicznych.
9. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie [...], ten sam inwestor planuje kolejną inwestycję znacznych rozmiarów - zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku przeznaczonego na rekreację i 2 budynków usługowo-handlowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi. Wprowadzenie zatem na ul [...] (czy sąsiednią ul. [...]) obsługującą dotychczas tylko domy jednorodzinne - ruchu ciężarowego związanego z budową tak dużej inwestycji - budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych powierzchnia zabudowy około 5200 m) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, nie tylko przyczyni się do pogorszenia stanu drogi, ale przede wszystkim będzie stanowić poważne zagrożenie bezpieczeństwa jej użytkowników.
10. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku równego traktowania inwestorów, bowiem jak wynika z odwołania - "Zarząd Dróg i Transportu w Ł. dla inwestycji w postaci budowy zespołów mieszkaniowych składających się z budynków wielorodzinnych w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, wydał w ostatnich latach cały szereg pozytywnych opinii w zakresie komunikacji pomimo, że przylegały one do dróg o dużo gorszej nawierzchni, w dodatku nie posiadających chodników oraz ze znacznie zwiększonym ruchem samochodowym w tym samochodów ciężarowych oraz ruchem pieszych, a Wydział Urbanistyki i Architektury UM[...] wydawał kolejno pozytywne decyzje o warunkach zabudowy" Kolegium wskazało, że w dużej mierze, to właśnie liczba użytkowników tych dróg determinuje aktualne stanowisko zarządcy drogi co do możliwości powstania planowanej inwestycji. Dodatkowo Kolegium stanęło na stanowisku, że to nie inwestycje winny stymulować rozwój dróg, a przebudowa ulic (rozbudowa układów komunikacyjnych) powinna wpływać na powstawanie nowych inwestycji. W tym przypadku planowaną inwestycję stanowią budynki wielorodzinne (a na terenie sąsiednim także handlowe i usługowe), które charakteryzują się dużym natężeniem ruchu kołowego i pieszego. Tak duże natężenie ruchu pojazdów wymusza na zarządcy drogi szczególny obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu. Zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który posiada wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, który może powodować potencjalne zagrożenia w ruchu drogowym. W tej sprawie swoje stanowisko ZDiT w Ł. uzasadnił, dodatkowo wskazując, jakie rozwiązanie komunikacyjne zostałoby przez organ pozytywnie zaopiniowane, jednak nie zostało ono przez inwestora zaakceptowane.
3. Skargę na powyższą decyzję złożyła D.G. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie:
1) art. 7, art. 8 i art. 77, art. 11 K.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wydaniu decyzji z pominięciem zasady proporcjonalności i równego traktowania, nie odniesieniu się do zarzutów i argumentacji podnoszonej przez odwołującego się, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;
2) art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. polegające na:
zaniechaniu przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto na niekompletnym materiale dowodowego i nie odniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, niepoczynieniu nowych ustaleń faktycznych sprawy nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie ma możliwości realizacji obsługi komunikacyjnej przez projektowany zjazd ze względu na to, że istniejąca konstrukcja jezdni i parametry techniczne drogi są niewystarczające dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów generowanego przez planowane zagospodarowanie nieruchomości;
1) § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania pozytywnej opinii na lokalizację zjazdu publicznego;
2) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. z art. 16 pkt 2 ustawy o drogach publicznych;
3) art. 16 pkt 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 353¹ k.c. oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu tj. uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 12 lutego 2014 r. poprzez przerzucenie w całości obowiązku wybudowania drogi publicznej na wnioskodawcę;
4) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewykazanie ewentualnego negatywnego odziaływania planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, polegającego na braku możliwości bezpiecznego włączenia się do istniejącej drogi publicznej pozwoli na stwierdzenie, że rozwiązaniem zaistniałej sytuacji jest budowa drogi publicznej,
3) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nie odniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, niepoczynieniu nowych ustaleń faktycznych sprawy nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin, co doprowadziło do przeprowadzenia błędnej analizy urbanistycznej tj. ustalenia sprzecznego ze stanem faktycznym wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki;
4) nieuwzględnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr SKO.4150.50.2022 z dnia 5 kwietnia 2022 r. - SKO.4150.557.2022 z dnia 16 stycznia 2023 r., a zwłaszcza powoływanych w nich wyroków sądów administracyjnych.
1. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w sprawie 3-krotnie składała już kolejne odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec tego podtrzymała wszystkie fakty, dowody i twierdzenia powoływane we wszystkich składanych do tej pory odwołaniach.
2. W wielokrotnie wskazywanych przeze stronę analogicznych inwestycjach zarówno planowanych jak i tych, dla których wydano już pozwolenia na budowę oraz zrealizowanych to jest: zrealizowanej inwestycji przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...] – inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę [...] mieszkań w osiedlu domów wielorodzinnych zgodnie z decyzją Nr DAR-UA-IX 1441.2014 z dnia 22 września 2014 r.; przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] obręb [...] oraz planowanych inwestycji, dla których obecnie trwa postępowanie ustalania warunków zabudowy tj. postępowanie DPRG-UA-IX.6730.96.2022 oraz DPRG-UA-IX.1033.2022 przy ul. [...] na działkach nr [...] oraz [...].
Zarząd Dróg i Transportu w Ł. pozytywnie opiniował decyzje administracyjne nie zwracając uwagi zarówno na parametry techniczne dróg publicznych, z których odbywają się wjazdy na tereny inwestycji oraz na bezpieczeństwo w ruchu drogowym związane zarówno z ruchem samochodów ciężarowych podczas budowy jak i ruchem samochodowym oraz ruchem pieszych po zrealizowaniu wyżej wymienionych inwestycji.
3. Ponadto, zgodnie z mapą zasadniczą wszystkie działki gruntu wchodzące w skład korytarza drogi publicznej ulicy [...] zostały oznaczone jako droga publiczna dr, a nie jako Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych, na których budowa dróg publicznych nie została zakończona.
4. Zdaniem strony ZDiT oraz organ ustalający decyzję o warunkach zabudowy nie mogą nałożyć na inwestora obowiązku budowy drogi publicznej, skoro droga ta została przez zarządcę drogi już wybudowana i stanowi zarówno budowlę jak i obiekt budowlany zgodnie z prawem budowlanym.
5. Jeżeli chodzi natomiast o poprawę parametrów istniejącej nawierzchni drogi publicznej poprzez wymianę górnej (ścieralnej) warstwy nawierzchni drogowej w tym przy zastosowaniu innego materiału niż dotychczasowy, mieści się w pojęciu remontu drogi w rozumieniu art. 4 pkt 19 u.d.p. Remont drogi nie stanowi jednak ani budowy ani przebudowy drogi zatem w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 16 pkt 1 u.d.p. Jeżeli zatem roboty budowlane nie wykraczają poza wymianę ścieralnej warstwy nawierzchni drogowej z szutrowej na np. bitumiczną, należy przyjąć roboty, że te mieszczą się w pojęciu remontu. Tymczasem podmiotem uprawnionym do dbania o istniejące drogi publiczne jest zarządca drogi. Przyjęcie stanowiska, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji zdewastuje istniejącą nawierzchnię drogi publicznej przez co stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa oraz prawdopodobieństwo wypadku lub kolizji nie może stanowić zdaniem skarżącej podstawy do odmowy wydania warunków zabudowy.
6. Strona dodała, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołujące się skargę "mieszkańca" dotyczącego bardzo złego stanu technicznego ulicy [...] przy ul. [...] nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem. Postępowanie to nie dotyczy ulicy [...], która jak wielokrotnie przedstawiała na dokumentacji fotograficznej nie stanowi obiektu budowlanego - jest gruntem niczym nieutwardzonym pozbawionym chodników. Przedmiotowe postępowanie dotyczy ulicy [...] drogi publicznej - drogi gminnej wybudowanej przez jej zarządcę z utwardzoną nawierzchnią oraz z chodnikami i krawężnikami. Strona zarzuciła ponadto wadliwe sporządzenie analizy urbanistycznej poprzez uwzględnienie w niej obiektu wyburzonego na działce 92/6 (mylnie określonej w tabeli analizy urbanistycznej jako dz. 92/2), co drastycznie obniżyło wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy.
4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:
5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
1. W pierwszej kolejności warto wskazać, że jak stanowi art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r. "Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału zebranego w sprawie." (zob. wyrok NSA z 13.04.2023 r., sygn. akt III FSK 2013/21; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z 29.11.2022 r., sygn. akt I OSK 2618/19). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie (wyrok NSA z 21.03.2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).
2. Przenosząc powyższe na płaszczyznę kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej organy mimo wyraźnej oceny prawnej i wskazania do dalszego postępowania zawartego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 390/22, nadal nie przeprowadziły oceny charakteru, konkretnego planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym niżej.
3. Podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Prezydenta miasta Łodzi z dnia 12 stycznia 2022 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.z.p.".
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Doprecyzowaniem powyższej normy jest art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p.
Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
4. W niniejszej sprawie bezspornym pomiędzy stronami postępowania pozostaje, że planowana przez skarżącą inwestycja, dla której strona wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 6 u.p.z.p. Natomiast zasadniczą kwestią sporną, mającą podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie, pozostaje, prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń, co do spełnienia przez stronę przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to jest zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, w tym przypadku przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.d.p.".
5. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (w tym wypadku na podstawie 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie do merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
6. Nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że planowana przez skarżącą inwestycja ma zostać zlokalizowana na działkach o nr ew. nr [...] i [...], przyległych do pasa drogowego drogi publicznej – ul. [...] w Ł. Tym samym, jak słusznie zauważyły procedujące w sprawie organy administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało uprzedniego uzgodnienia z właściwym zarządcą tej drogi - Zarządem Dróg i Transportu w Ł.
7. Co prawda w sprawie zaszły nowe okoliczności faktyczne, to jednak treść załączonych do akt sprawy nowych pism - opinii zarządcy drogi z dnia 15 lutego 2023 r. i 6 marca 2023 r. nadal nie mogą stanowić podstawy do odmownego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Wobec tego zawarta ocena prawna stanu sprawy dokonana w wyroku WSA w Ł. z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 390/22 pozostaje nadal aktualna.
8. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż, pomimo że powołany wyżej art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, to nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest zatem dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. Przy czym organ nie może poprzestać jedynie na generalnych spostrzeżeniach, lecz musi wyraźnie nakreślić skalę zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w odniesieniu do konkretnego, zindywidualizowanego przypadku, który jest przedmiotem uzgodnienia (por. wyrok NSA z 15.01.2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17; wyrok NSA z 19.02.2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20).
9. Jak wynika z treści przedłożonych do akt sprawy pism Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia 15 lutego 2023 r. i 6 marca 2023 r. negatywnie opiniujących planowaną przez skarżącą inwestycję, zarządca drogi uzasadnił swoje stanowisko niewystarczającymi parametrami technicznymi i istniejącą konstrukcją jezdni ul. [...], które to parametry, co prawda zapewniają dostateczny komfort dla obecnego zagospodarowania nieruchomości przyległych do drogi, ale nie są wystarczające do zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów, generowanego planowanym zagospodarowaniem nieruchomości zarówno na etapie budowy jak i jej użytkowania. Z powyższego wynika, iż negatywne dla strony uzgodnienie zostało uzasadnione ponownie ogólnie złym stanem technicznym ul. [...] w Ł.. Tego rodzaju stwierdzenie nadal nie może zostać uznane za wypełnienie przez organ opiniujący ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia oceny charakteru, konkretnego planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego.
10. Zarządca dodatkowo wskazuje, że wprowadzenie na ul. [...], obsługującą osiedle domów jednorodzinnych ruchu ciężarowego związanego z budową zdewastuje nawierzchnię i będzie stanowić poważne zagrożenie bezpieczeństwa, a późniejsze dostawy, wywóz odpadów itp. generować będą zagrożenie bezpieczeństwa i niszczyć drogę gruntową (pismo ZDiT z 6 marca 2023 r.). Ponadto zaplanowana budowa wiązać się będzie z dużym natężeniem ruchu ciężkiego sprzętu budowlanego, a po jej zakończeniu – ze zwiększeniem ruchu aut osobowych o nie mniej niż kilkadziesiąt pojazdów dziennie. Powyższe znacząco obniży standard poruszania się w tym rejonie, a tym samym wpłynie na bezpieczeństwo mieszkańców (pismo ZDiT z dnia 15 lutego 2023 r.).
11. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że odmawiając uzgodnienia, zarządca drogi powinien wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2533/21). Sama tylko okoliczność, iż na drodze występuje znaczne natężenie ruchu, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do tej drogi, bez uprzedniego rozważenia, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia w ruchu przez sam fakt, że określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na tę drogę, czy też wyjeżdżałaby z tej drogi (por. wyrok WSA w Ł. z 24.10.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 759/23). Niezbędnym elementem uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (Wyrok NSA z 15.01.2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17). Jednocześnie należy też wskazać, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia, które ma w tych warunkach charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 u.o.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1740/18).
12. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy bez rozważenia nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę, negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego trzeba uznać za przedwczesne. Organ uznając, iż planowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m.in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na danej drodze oraz kolizyjność występującą na danym jej odcinku (por. wyrok WSA w Łodzi z 24.10.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 759/23). W ramach badania przedmiotowej sprawy pod kątem swoich uprawnień tj. bezpieczeństwa ruchu zarządca drogi nie dokonał w niniejszej sprawie de facto żadnych ustaleń ani badań, a poprzestał jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach dotyczących zwiększonego ruchu pojazdów. W sprawie nie jest bowiem jasne, jakie jest prognozowane natężenie ruchu po zmianie zagospodarowania działki wynikającej z projektu decyzji o warunkach zabudowy ani też, w jaki sposób natężenie ruchu na tej drodze przekłada się na kwestię bezpieczeństwa ruchu i wreszcie, do jakiej wartości natężenie ruchu na tej drodze (i z jakich przyczyn) pozwoli na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu, a powyżej jakiej wartości bezpieczeństwo ruchu będzie zagrożone.
13. W ocenie Sądu przyjęcie przez SKO skądinąd słusznego założenia, że zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje ustawowe zadania w zakresie inżynierii ruchu i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, który może powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, nie może skutkować niejako automatycznym przyjęciem, że specjalistyczny charakter tego organu obliguje organ prowadzący postępowanie do przyjęcia prezentowanego przez tego zarządcę stanowiska bez zastrzeżeń.
14. Ponadto, w sprawie nadal pominięto okoliczności, iż dla innych realizowanych dla ul. [...] w Ł. inwestycji, o podobnych parametrach, co inwestycja skarżącej, wydane uzgodnienia były pozytywne. Dokonanie prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie miało pozwolić na ocenę, co do konieczności zastosowania w sprawie art. 16 u.d.p. W niniejszej sprawie bowiem nadal nie doszło do poczynienia ustaleń w powyższym zakresie.
15. Organ naruszył zatem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bez wskazania ewidentnych ku temu okoliczności w szczególności bez wyjaśnienia ww. okoliczności związanych z planowaną inwestycją oraz konkretnego określenia (poza generalnymi stwierdzeniami) w jaki sposób inwestycja wpłynie na pogorszenie jego bezpieczeństwa na tej drodze.
16. Mając powyższe na względzie uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w toku postępowania pozbawionego kluczowej dla sprawy analizy i rozważań naruszając art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia wymagają zatem wyeliminowania z obrotu prawnego. Stad też należy się zgodzić z zarzutami podniesionymi w skardze we wskazanym powyżej zakresie.
17. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu. Organy zobowiązane będą także do odniesienia się do podnoszonej przez skarżącą w odwołaniu z dnia 31 maja 2023 r. kwestii wadliwego sporządzenia analizy urbanistycznej poprzez uwzględnienie w niej obiektu wyburzonego na działce [...] (mylnie – jak ponosi skarżąca - określonej w tabeli analizy urbanistycznej jako dz. 92/2), co wpłynęło na obniżenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu I instancji. Organy winny mieć w szczególności na uwadze konieczność należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zebrania pełnego materiału dowodowego, jego należytą ocenę i przekonywające uzasadnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Treść uzasadnienia powinna bowiem odzwierciedlać szczegółowy tok rozumowania organu, który doprowadził do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, którymi kierował się organ wydając decyzję, zgodnie z zasadą przekonywania.
18. Na marginesie należy zauważyć, że dnia 6 listopada 2022 r. zmianie uległ wpis w CEIDG w związku ze zmianą nazwiska skarżącej, zmiana polegała na zastąpieniu nazwiska "G." nazwiskiem "G.-[...]", co organ II instancji przeoczył.
19. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
20. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając kwotę 500,00 zł, co odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.