III FSK 20/24

III FSK 20/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Dalkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Bogusław Woźniak
Paweł Borszowski
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Op 173/23 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-08-25
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33 § 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Protokolant asystent sędziego Ewa Gil, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Op 173/23 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 1601-IEW.720.6.2023 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrok sądu pierwszej instancji.
1.1. Wyrokiem z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Op 173/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O. z dnia 15 lutego 2023 r. w sprawie ze skargi W. W. (dalej: "Skarżący", "Strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 19 kwietnia 2023 r., w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
1.2. Skarżący 14 września 2021 r. został ukarany mandatem karnym w kwocie 500 zł, 2 października 2021 r. został ukarany mandatem karnym w kwocie 100 zł, 21 listopada 2021 r. został ukarany mandatem karnym w kwocie 100 zł. Ponieważ skarżący nie zapłacił powyższych grzywien, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. wystawił skarżącemu upomnienia z 22 kwietnia 2022 r., w którym wezwał skarżącego do uregulowania mandatu karnego w kwocie 500 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 16 zł, w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia; z 22 kwietnia 2022 r., w którym wezwał skarżącego do uregulowania mandatu karnego w kwocie 100 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 16 zł, w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia; z 7 lipca 2022 r., w którym wezwał skarżącego do uregulowania mandatu karnego w kwocie 100 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 16 zł, w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia. W związku z brakiem zapłaty, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. 12 grudnia 2022 r. wystawił trzy tytuły wykonawcze.
Tytuły te przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B.. Organ egzekucyjny wszczął wobec skarżącego egzekucję administracyjną i w dniu 19 grudnia 2022 r. wystawił zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienie z odpisami tytułów wykonawczych doręczono 23 grudnia 2022 r. Pismem z 23 grudnia 2022 r. skarżący zgłosił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej i wniósł o umorzenie egzekucji.
Dnia 27 grudnia 2022 r., postanowieniem, Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne, do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutu, który zgłosił skarżący. W dniu 15 lutego 2023 r., postanowieniem, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. oddalił zarzut skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej. Postanowienie doręczono skarżącemu 16 lutego 2023 r. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie z 16 lutego 2023 r.
Dnia 19 kwietnia 2023 r., postanowieniem, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O. z 15 lutego 2023 r., którym oddalono zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.
Na powyższe postanowienie skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie wykazywał, dlaczego uzasadniony jest zarzut błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a.")). Wskazywał, że mandaty zostały wystawione na osobę, która posłużyła się jego danymi osobowymi i wykazał, iż podjął natychmiast po uzyskaniu wiadomości o spornych mandatach, niezbędne czynności, aby wyeliminować ten błąd funkcjonariuszy Policji na etapie postępowania karnego – zwrócił się bowiem do organów ścigania poprzez złożenie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa wykorzystania jego danych osobowych przez inną osobą w celu skierowania przeciwko niemu postępowania o wykroczenie. Jak jednak wynika z akt sprawy - dochodzenie w tej sprawie zostało umorzone (postanowienie o umorzeniu dochodzenia z 22 września 2022 r.).
Prawidłowość wskazania konkretnego podmiotu jako zobowiązanego ma znaczenie na etapie sporządzania tytułu wykonawczego przez wierzyciela oraz w toku postępowania egzekucyjnego – m.in. dla oceny zasadności zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. Kwestia tej prawidłowości, pomimo zauważonych przez organy (szczególnie przez organ pierwszej instancji) wątpliwości, wynikających z przesłanych przez Komendę Powiatową Policji dokumentów, nie została wyjaśniona w toku postępowania.
Skarżący zakwestionował zasadność mandatów karnych, twierdząc, że ktoś inny posłużył się jego danymi osobowymi podczas legitymowania przez policję. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w K. o jednoznaczne potwierdzenie, czy to Skarżący popełnił wykroczenia. Policja jednak nie udzieliła jednoznacznej odpowiedzi – wskazała jedynie, że dane Skarżącego zostały potwierdzone przez systemy informatyczne i porównanie zdjęcia. Sąd pierwszej instancji uznał, że taka odpowiedź nie była wystarczająca i nie rozwiała wątpliwości co do tożsamości osoby faktycznie ukaranej mandatami. Dodatkowe dokumenty, zeznania oraz podejrzenia świadka sugerują, że mandaty mogły być wystawione na osobę podszywającą się pod Skarżącego. Postępowanie przygotowawcze w sprawie wykorzystania danych osobowych zostało umorzone z powodu braku znamion przestępstwa, ale możliwe było prowadzenie dalszych działań w ramach postępowania o wykroczenie. Ostatecznie jednak odstąpiono od skierowania sprawy do sądu z powodu przedawnienia.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, w ocenie sądu pierwszej instancji, że mimo, że skarżący podjął próbę na gruncie postępowania karnego do wykazania, iż to nie on jest osobą, która dopuściła się wykroczeń, to jednak znalazł się w proceduralnej "pułapce", bowiem – nie z jego winy – z przyczyn proceduralnych postępowania zainicjowane jego zawiadomieniem – zakończono. Nie jest wiadomym, czy jeszcze jakieś czynności są w sprawie spornych mandatów dokonywane przez organy Policji czy Prokuraturę lub sąd karny. Nie jest też wiadomym, czy wobec osoby wskazanej przez jednego ze świadków, są prowadzone czynności w celu ustalenia, czy podała ona w postępowaniu mandatowym nieprawdziwe dane co do swojej tożsamości wpisywane do dokumentu mandatu karnego (czyli dane osobowe skarżącego). Organy, pomimo widocznych niedostatków materiału dowodowego oraz istniejących wątpliwości odnośnie ustalenia, czy to Skarżący jest osobą, która popełniła wykroczenia, poprzestały na uzyskaniu z Komendy Powiatowej niejednoznacznej informacji w tym zakresie, co – w ocenie sądu pierwszej instancji – naruszało przytoczone powyżej zasady postępowania oraz opisane zasady konstytucyjne.
1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Skarga kasacyjna.
2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Wniesiono na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634.; dalej: "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego wyroku i wskazanie błędnej podstawy prawnej wydanego wyroku a także błędną ocenę prawną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne wskazania co do dalszego kierunku prowadzenia przez organy postępowania w sprawie,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. – poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli zaskarżonego postanowienia niż kryterium legalności a tym samym wykroczenie poza zakres sprawy administracyjnej,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP - poprzez wadliwe przyjęcie, że z uwagi na niekompletność zebranego w sprawie materiału dowodowego istnieją wątpliwości odnośnie ustalenia, czy skarżący jest osobą, która popełniła wykroczenia, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie został wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozważony, a organy nie mogą uznać zarzutu jedynie na podstawie oświadczenia Skarżącego, że to nie on został ukarany mandatami,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 2 Konstytucji RP - poprzez wadliwe przyjęcie, że ciężar udowodnienia zasadności zarzutu błędu co do zobowiązanego spoczywa na organach, a nie na zobowiązanym, podczas gdy organy nie mają prawa do prowadzenia szerszych ustaleń czy weryfikacji osoby zobowiązanego w kierunku ustalenia zasadności obciążenia skarżącego egzekwowanym obowiązkiem z uwagi na treść art. 29 § 1 u.p.e.a., a tym samym dopóki skarżący nie przedstawi dowodów na potwierdzenie podniesionego zarzutu, to zasadność postępowania egzekucyjnego może być oceniana tylko w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zaistniała możliwość wystąpienia błędu co do osoby zobowiązanego, podczas gdy analiza dokumentów źródłowych tj. tytułów wykonawczych oraz będących podstawą ich wystawienia mandatów karnych wykazała, że dane skarżącego, które widnieją na tytułach wykonawczych i mandatach karnych są tożsame, co potwierdza właściwą identyfikację Skarżącego jako podmiotu zobowiązanego do ich zapłaty,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że brak było wymagalności egzekwowanego obowiązku, podczas gdy organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia grzywien z tytułu mandatów karnych i dopóki informacja o mandatach karnych nie zostanie wycofana z ewidencji przez organ, który je nałożył lub też sąd, na którego obszarze działania zostały nałożone mandaty nie orzeknie o ich uchyleniu, dopóty nie jest zasadne odstąpienie od działań, które zmierzają do ich wyegzekwowania,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. - poprzez błędne wskazanie co do dalszego toku postępowania przez organy w związku z uchyleniem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 19 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego z 15 lutego 2023 r. bowiem zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego, gdyż sprowadzałby się do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co zostało zabronione przez ustawodawcę w art. 29 § 1 u.e.p.a.,
- art. 151 p.p.s.a. - poprzez odmowę jego zastosowania, w sytuacji, gdy ustalony przez organy stan faktyczny dawał wystarczającą podstawę do oddalenia skargi.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3.3. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
3.4. Przez błąd co do zobowiązanego rozumie się sytuacje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, chodzi o sytuację, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Ponieważ w konsekwencji zobowiązany został pozbawiony możliwości obrony swych interesów, należy odstąpić od czynności egzekucyjnych wobec osoby błędnie uznanej za zobowiązanego i podjąć je wobec zobowiązanego. Należy zastrzec, że czynności egzekucyjne mogą być podejmowane wobec każdego, w czyim posiadaniu znajduje się majątek zobowiązanego (w przypadku egzekucji należności pieniężnych) lub rzecz podlegająca wydaniu. Osoba taka nie może bronić się przed egzekucją, twierdząc, że nie jest zobowiązanym, może natomiast zgłosić wniosek o wyłączenie spod egzekucji tych rzeczy lub praw majątkowych, które stanowią część jej majątku (art. 38 u.p.e.a.). Po drugie, chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być zarówno wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W tym drugim przypadku konieczne jest ustalenie, czy obowiązek został przeniesiony na osobę wskazaną w tytule wykonawczym. Stwierdzenie, że obowiązek został przeniesiony na taką osobę w mniejszym zakresie, niż to wynika z tytułu wykonawczego, stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w części wykraczającej ponad zakres przeniesionego obowiązku. W przypadku stwierdzenia, że nie doszło do przejścia obowiązku na podmiot wskazany w tytule wykonawczym, należy umorzyć postępowanie egzekucyjne w całości. Jeżeli natomiast w tytule wykonawczym wskazano podmiot, na który pierwotnie nałożono obowiązek, ale obowiązek ten został przeniesiony na inny podmiot, należy umorzyć postępowanie egzekucyjne. Wierzyciel może następnie wystawić tytuł wykonawczy na nowego zobowiązanego, a zobowiązany, wnosząc zarzut, może kwestionować twierdzenie wierzyciela o przejściu obowiązku na tę, a nie inną osobę.). Nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i, wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku.
3.5. Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Przepis art. 29 § 1 powołanej ustawy stanowi bowiem, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tym samym, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1. Przepis art. 29 § 1 nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 5523/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji – organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia grzywien z tytułu mandatów karnych.
Jednakże w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją, gdyż materiał dowodowy wskazuje na wątpliwości co do osoby sprawcy wykroczenia, przy czym postępowanie karne zainicjowane przez skarżącego zostało umorzone i brak jest jakichkolwiek informacji, czy zostały podjęte inne czynności w związku z tą sprawą, np. zainicjowane wobec osoby wskazywanej przez jednego ze świadków, jako mogącej być winną popełnienia wykroczenia, za które ukarany został skarżący, organy winny dążyć do całkowitego wyeliminowania tych wątpliwości. Osoba skarżącego jako "zobowiązanego" nie może bowiem budzić wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, iż nie chodzi tu o analizowanie przyczyn nałożenia mandatu, czy też jego zasadności – te okoliczności bowiem nie podlegają weryfikacji w toku rozpoznawania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. W niniejszej sprawie problem jest inny, dotyczy bowiem możliwości uznania za zobowiązanego osoby, której danymi posłużono się przy wystawianiu mandatu karnego. W takim przypadku, w takich okolicznościach sprawy, przyjęcie na podstawie jedynie porównania danych osobowych uwidocznionych na mandacie z danymi osobowymi uwidocznionymi na tytule wykonawczym, że osoba zobowiązanego nie została określona błędnie, jest niedopuszczalne z punktu widzenia przytoczonych na wstępie wartości konstytucyjnych. Aby wykluczyć taką możliwość, organy winny jednak wyjaśnić uwidocznione w materiale dowodowym wątpliwości co do osoby sprawcy wykroczeń i tym samym – możliwości posłużenia się danymi skarżącego przy wystawianiu mandatu.
3.6. W niniejszej sprawie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. pismem z 18 stycznia 2023 r. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w K. (której funkcjonariusze nałożyli na Skarżącego mandaty karne) o jednoznaczne wskazanie, czy skarżący jest osobą odpowiedzialną za popełnione wykroczenia i zobowiązaną do zapłaty mandatów karnych. Jednak w odpowiedzi, pismem z 31 stycznia 2023 r., Naczelnik Wydziału Prewencji KPP w K. poinformował jedynie, że "(...) mandaty karne zostały wystawione przez funkcjonariuszy na podstawie oświadczenia ustnego zweryfikowanego w Policyjnych Bazach Informatycznych, a wizerunek osoby legitymowanej sprawdzony był z zamieszczonym zdjęciem w Rejestrze Dowodów Osobistych. Weryfikacja danych personalnych w ocenie policjantów nie budziła zastrzeżeń, a mandaty karne wystawione zostały na dane, które podawała osoba legitymowana, czyli W. W.".
Należy zwrócić uwagę, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O., jako wierzyciel należności z mandatów karnych, słusznie poszukiwał u organu, który mandaty wystawił, odpowiedzi umożliwiającej odniesienie się do zarzutów skarżącego. Jednak, wbrew temu, co przyjęły organy – odpowiedzi takiej organ nie uzyskał. Poprzestanie na zdawkowej, w świetle materiału dowodowego, informacji z Komendy Powiatowej Policji w K. (która w treści odpowiada fragmentowi uzasadnienia postanowienia z 22 września 2022 r. o umorzeniu dochodzenia) nie realizuje gwarancji procesowych odzwierciedlających zasadę sprawiedliwości proceduralnej. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, zabrakło w niniejszej sprawie takiej organizacji procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwalałaby uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy a kwestię ewentualnego błędu co do zobowiązanego – za wyjaśnioną w sposób niepozostawiający wątpliwości.
3.7. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11).
W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) państwie prawnym nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle jej szczególnych okoliczności organy powinny były zastosować wskazane przepisy procesowe, kierując się jednocześnie zasadami sprawiedliwości proceduralnej oraz ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego.
3.8. Nie budzi wątpliwości, że skarżący w toku postępowania jednoznacznie wykazał zasadność zarzutu błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.), argumentując, że mandaty zostały wystawione na osobę posługującą się jego danymi osobowymi. Zaraz po uzyskaniu informacji o sfałszowanych mandatach podjął on niezbędne kroki, składając zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa nieuprawnionego użycia jego danych osobowych w celu wszczęcia postępowania o wykroczenie. Dochodzenie w tej sprawie zostało jednak umorzono postanowieniem z 22 września 2022 r., a z uwagi na przedawnienie – odstąpiono od przedstawienia wniosku o ukaranie do sądu rejonowego.
Należy podkreślić, że zobowiązany to kluczowy podmiot administracyjnego postępowania egzekucyjnego – to on nie wykonał dobrowolnie obowiązku poddanego egzekucji, a co za tym idzie – do niego skierowane są przewidziane przez ustawodawcę środki egzekucyjne. Jest to najważniejszy podmiot postępowania egzekucyjnego, którego byt przesądza o obowiązku jego prowadzenia. Zatem jego sytuacja w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego powinna być jasna i klarowna, co więcej, powinien on dysponować odpowiednimi środkami do ochrony swoich praw (interesów). Jako podmiot, do którego skierowana jest egzekucja administracyjna, zasługuje więc na szczególną ochronę (tak: Wyporska-Frankiewicz Joanna, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych, Lex-el). W okolicznościach niniejszej sprawy fakt bycia zobowiązanym wynika jedynie z tożsamości danych osobowych zawartych w mandatach i tytułach wykonawczych. Jednak wobec okoliczności uwidocznionych w materiałach dowodowych otrzymanych od organu mandatowego, a wskazujących na wątpliwości odnośnie osoby sprawcy wykroczeń – obowiązek nałożony mandatem karnym opiera się jedynie na domniemaniu.
W zależności od sposobu konkretyzacji obowiązku, wskazanie zobowiązanego nastąpi w decyzji lub postanowieniu organu administracji publicznej, w innym orzeczeniu lub dokumencie wystawionym przez zobowiązanego, albo będzie stanowić wynik znalezienia się określonego podmiotu w sytuacji powodującej powstanie obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Niezależnie jednak od sposobu konkretyzacji obowiązku treść tytułu wykonawczego stanowi podstawę do uznania konkretnego podmiotu za zobowiązanego (rozumianego jako uczestnik postępowania egzekucyjnego). Zobowiązanym jest zatem ten podmiot, który został wskazany w tytule wykonawczym jako zobowiązany bez względu na to, czy rzeczywiście został na niego nałożony obowiązek. O posiadaniu przez dany podmiot statusu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądzają zatem względy formalne.
Zatem słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że zaistniały wątpliwości co do tożsamości osoby ukaranej mandatem karnym. W konsekwencji należało uznać, że nie zostały naruszone art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
3.9. O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby natomiast mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybienia nie zostały wykazane w skardze kasacyjnej. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. również był bezpodstawny.
3.10. Naruszenie art. 141 § 4 może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Kielcach podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie sąd pierwszej instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, czy też prawa materialnego. Zatem zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne.
3.11. Normy wynikające z art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
3.12. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Bogusław Woźniak Anna Dalkowska Paweł Borszowski