III FSK 163/25

III FSK 163/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Olesińska /sprawozdawca/
Paweł Borszowski /przewodniczący/
Sławomir Presnarowicz
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
658
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Sygn. powiązane
I SAB/Lu 7/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-10-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 111
art. 122, art. 139 § 3, art. 140 § 1, art. 187 § 1, art. 191
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 1-4a, art. 149 § 1-1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), Protokolant Cezary Bajorek, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2024 r. sygn. akt I SAB/Lu 7/24 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2020 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
|III FSK 163/25 | |
| | |
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt I SAB/Lu 7/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej jako: skarżąca) na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w przedmiocie nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2020 r. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do rozpoznania odwołania F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. od decyzji Prezydenta Miasta L. z 20 lipca 2021 r., nr PE-OP-III.3120.5.2021, stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył SKO w Lublinie grzywnę w wysokości 500 złotych, oddalił skargę w pozostałej części, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu w pierwszej kolejności podkreślił, iż pomimo braku wniesienia ponaglenia, o jakim mowa w art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej także: p.p.s.a.) skarga była dopuszczalna. Wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem było to, że wnioskiem z 5 stycznia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości w 2020 roku. Organ pierwszej instancji decyzją z 20 lipca 2021 r., nr PE-OP-III.3120.5.2021, odmówił skarżącej stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2020 rok. W wyniku rozpoznania odwołania spółki, Kolegium decyzją z 21 grudnia 2021 r., nr SKO.41/3297/P/2021, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 27 maja 2022 r., I SA/Lu 145/22, oddalił skargę strony. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej strony, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2023 r., III FSK 1070/22, uchylił wyrok WSA w Lublinie oraz zaskarżoną decyzję Kolegium. Zwrot akt sprawy do Kolegium nastąpił w dniu 31 lipca 2023 r. Pismem z 11 września 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o przeprowadzenie w sprawie rozprawy, wskazując dane osoby, podlegającej wezwaniu oraz proponując treść pytań, które winny być do niej skierowane. W dniu 24 października 2023 r. organ wydał, w oparciu o art. 140 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej także: O.p.), postanowienie zawiadamiając stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 22 grudnia 2023 r. Następnie 29 grudnia 2023 r. organ ponowił postanowienie w trybie art. 140 § 1 O.p. wskazując nowy termin załatwienia sprawy – 29 lutego 2024 r. W dniu 13 czerwca 2024 r. (data nadania) strona złożyła do Sądu – za pośrednictwem organu – obecnie rozpoznawaną skargę. Skarga ta wpłynęła do organu 21 czerwca 2024 r. (prezentata). Postanowieniem datowanym na 18 czerwca 2024 r., które zostało wysłane do strony w dniu 21 czerwca 2024 r., Kolegium wskazało po raz kolejny (trzeci) termin załatwienia sprawy – 30 sierpnia 2024 r. Następnie w dniu 2 i 4 lipca 2024 r. Kolegium zwróciło się do Prezydenta o udzielenie informacji co do wpłat skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2020 oraz – co nie dotyczyło rozpoznawanej sprawy – informacji dotyczących zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania spółki z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2018. Odpowiedź organu pierwszej instancji na te wezwania wpłynęła do organu odwoławczego 5 lipca 2024 r. Kolegium w dniu 8 lipca 2024 r. wydało postanowienie o odmowie przeprowadzenia rozprawy, a 9 lipca 2024 r. – po rozpoznaniu odwołania skarżącej – wydało decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o stwierdzeniu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2020 rok w wysokości 103.932 zł i określeniu zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2020 rok w wysokości 218.387 zł. Następnie sąd pierwszej instancji podkreślił, że w opisanych okolicznościach nie budziło wątpliwości, że niniejszej sprawie zaistniał zarówno stan bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, uzasadniający – co do zasady – uwzględnienie skargi. Podkreślił, że choć akta podatkowe zostały zwrócone organowi odwoławczemu już 31 lipca 2023 r., to pierwszą czynność procesową bezpośrednio zmierzającą do załatwienia sprawy Kolegium podjęło dopiero blisko rok później, to jest w dniu 2 lipca 2024 r., gdy zwróciło się do Prezydenta o udzielenie informacji co do wpłat skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2020. Była to zresztą – obok postanowienia z 8 lipca 2024 r. o odmowie przeprowadzenia rozprawy – jedna z dwóch czynności poprzedzających rozpoznanie odwołania w sprawie, które ukierunkowane były na jej zakończenie. Natomiast, jak wskazano wyżej, skierowane do organu pierwszej instancji pismo z 4 lipca 2024 r. nie mogło być uznane za taką czynność, gdyż nie dotyczyło niniejszej sprawy, lecz spraw w przedmiocie zobowiązania spółki z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2018. Wskazane pismo organu z 2 lipca 2024 r. zostało skierowane do Prezydenta dopiero jedenaście dni po wpływie do Kolegium w dniu 21 czerwca 2024 r. skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, a zarazem po upływie ponad jedenastu miesięcy od zwrotu do organu akt sprawy. Zdaniem WSA w Lublinie, nie wymagało szerszej argumentacji wykazanie, że za czynności służące bezpośrednio zakończeniu sprawy, to jest rozpoznaniu odwołania strony, nie mogły być uznane trzy postanowienia organu odwoławczego z: 24 października 2023 r., 29 grudnia 2023 r. i 18 czerwca 2024 r. Zostały one bowiem wydane na podstawie art. 140 § 1 O.p., a zatem miały jedynie na celu zawiadomienie strony o niezałatwienia sprawy w terminie i wskazaniu terminu rozpoznania sprawy. Zdaniem sądu pierwszej instancji już po upływie terminu załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem z 24 października 2023 r., organ pozostawał w bezczynności w sprawie, albowiem do dnia 22 grudnia 2023 r. nie została wydana przez Kolegium decyzja kończąca postępowanie odwoławcze, a jednocześnie organ – z uchybieniem obowiązku wynikającego z art. 140 § 1 O.p. – nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu oraz o nowym termin załatwienia sprawy. Taka informacja została udzielona stronie postanowieniem wydanym tydzień później, gdzie podano ten sam powód niezałatwienia sprawy w terminie tj. "obszerność materiału oraz zawiłość sprawy". Po wyekspirowaniu w dniu 29 lutego 2024 r. kolejnego terminu załatwienia sprawy (wskazanego w postanowieniu z 29 grudnia 2023 r.), organ nadal nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, w tym nie rozpoznał wniosku strony o wyznaczenie rozprawy ani nawet nie skierował do strony informacji w trybie art. 140 § 1 O.p. przez okres około trzech i pół miesiąca – co spowodowało niczym nieuzasadnione wydłużenie okresu rozpoznania sprawy. Zauważyć należy, że uchybienie to nastąpiło w sytuacji, gdy od chwili zwrotu akt administracyjnych z Sądu do organu upłynęło już sześć miesięcy. Kolejna podjęta czynność procesowa (niesłużąca jednak przyspieszeniu załatwienia sprawy, lecz wydłużeniu terminu jej załatwienia), czyli postanowienie wydane w trybie art. 140 § 1 O.p., nosi datę 18 czerwca 2024 r., aczkolwiek zostało wyekspediowane do strony w tej samej dacie, w jakiej wpłynęła do organu rozpoznawana skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania (postanowienie to zostało doręczone stronie 25 czerwca 2024 r.). Zdaniem WSA w Lublinie nie mogły usprawiedliwiać tego oczywistego stanu całkowitej bierności organu odwoławczego w sprawie, który ustał w istocie równolegle z datą wpływu do organu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, podniesione przez Kolegium wyjaśnienia wskazujące na skomplikowany charakter sprawy oraz rosnący stale wpływ spraw, powiększający obciążenie orzeczników organu. Sąd ten podkreślił, że problemy kadrowe oraz napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej i jako takie nie mogą obarczać podatnika, tym bardziej, że jak przyznało Kolegium fakty te są niezmienne od kilku lat. Wskazana przez organ jako dodatkowa przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie (obok nadmiaru obowiązków) okoliczność wypowiedzenia pełnomocnictwa przez pełnomocnika strony w dniu 26 stycznia 2024 r. nie mogła uzasadniać niepodejmowania przez organ żadnych istotnych czynności procesowych w sprawie. Nawet jeśli organ spodziewał się, że w przyszłości strona będzie chciała ustanowić nowego pełnomocnika do działania w postępowaniu, to w żadnym razie nie mogło to usprawiedliwiać zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy. Ustanowienie pełnomocnika jest prawem, nie zaś obowiązkiem podatnika, nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby strona występowała w sprawie samodzielnie. Sama zaś okoliczność, że w dotychczasowych postępowaniach w imieniu spółki występował pełnomocnik nie mogła być postrzegana jako przeszkoda w załatwieniu sprawy. W ocenie sądu pierwszej instancji organ nie wykazał również, aby czynności procesowe podjęte w sprawie z uwagi na jej złożony charakter uzasadniały tak długi okres jej rozpoznawania – wynoszący blisko dwanaście miesięcy. W sprawie nie było konieczności żmudnego gromadzenia dowodów, w tym powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Kolegium nie stwierdziło również potrzeby przeprowadzenia rozprawy, pomimo wniosku strony w tym zakresie, w którym wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w tym "bezpośredniego wysłuchania" jednego z pracowników spółki. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z 8 lipca 2024 r., Kolegium oceniło, że przyczyną braku uwzględnienia tego wniosku było ziszczenie się przesłanek odmowy przeprowadzenia rozprawy z art. 200a § 3 O.p. WSA w Lublinie dodał również, że choć niniejsza sprawa rozpatrywana była przez sądy administracyjne obu instancji, których stanowiska różniły się zarówno co do oceny materiału dowodowego, jak i wykładni prawa, to zarazem nie budziło wątpliwości, że wskazany wyrok NSA z 17 maja 2023 r., III FSK 1070/22, zawierał precyzyjne wytyczne co do dalszego postępowania, co potwierdziła również analiza czynności podjętych przez organ odwoławczy już po wpływie do organu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. Kolegium nie dostrzegło konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, poza informacją co do wysokości wpłat podatnika z tytułu podatku od nieruchomości i w toku ponownego rozpoznania sprawy, po uzyskaniu żądanego dokumentu od organu pierwszej instancji (w dniu 5 lipca 2024 r.), już 9 lipca 2024 r. Kolegium wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie sposób było uznać, że okoliczności wskazane przez organ uzasadniały uchybienie terminu rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Zdaniem tego sądu nie bez znaczenia w niniejszej sprawie było także to, że postępowanie podatkowe w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z 11 stycznia 2021 r. Tym bardziej zatem – zważywszy na spoczywający na organie odwoławczym wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie podatnika do organu (art. 121 § 1 O.p.) oraz działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 125 § 1 O.p.) – Kolegium zobowiązane było podjąć wszelkie możliwe czynności, aby jak najszybciej zakończyć postępowanie w tej sprawie. Zdaniem WSA w Lublinie obowiązkowi temu Kolegium niewątpliwie nie sprostało. W tych okolicznościach sąd ten stwierdził, że organ dopuścił się w sprawie nie tylko bezczynności, lecz również prowadził postępowanie odwoławcze w sposób noszący znamiona przewlekłości. Dla tej oceny miało znaczenie także to, że Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, związane było wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wyrażonego stanowiska prawnego w sprawie. Jest zaś poza sporem, że od 31 lipca 2023 r., to jest od daty zwrócenia akt administracyjnych organowi, do 2 lipca 2024 r., to jest daty wezwania organu pierwszej instancji do udzielenia informacji w sprawie, nie tylko nie wydano decyzji, która realizowałaby wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale nawet nie podjęto jakichkolwiek działań wskazujących na zamiar niezwłocznego zakończenia postępowania. Ponadto, jak wskazano wyżej, organ nie tylko nie dochował wyznaczanych stronie terminów załatwienia sprawy (zgodnie z art. 140 § 1 O.p.), ale nadto przez okres kilku miesięcy nie podjął żadnych działań w sprawie, uchybiając jednocześnie obowiązkowi poinformowania strony o przyczynach zwłoki i o nowym terminie zakończenia sprawy. W konsekwencji w sprawie wystąpiła bezczynność organu, albowiem w prawnie ustalonym terminie (określonym w art. 139 § 3 O.p. oraz dodatkowym – z art. 140 § 1 O.p.) organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Jednocześnie zdaniem WSA w Lublinie, miała miejsce w sprawie przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej. Niezaprzeczalnie organ odwoławczy prowadził to postępowanie opieszale, niezasadnie przedłużając termin załatwienia sprawy. Skoro bowiem po podjęciu w sprawie pierwszej czynności wyjaśniającej (pismo z 2 lipca 2024 r. do organu pierwszej instancji), organ był w stanie wydać decyzję kończącą postępowanie już kilka dni później (4 dni po uzyskaniu odpowiedzi organu), to jest oczywiste, że sprawa ta mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym, nie zaś po blisko dwunastu miesiącach od zwrotu przez Sąd akt administracyjnych sprawy. Z tych powodów – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, przy czym bezczynność i przewlekłość postępowania miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. WSA w Lublinie stwierdził, że tak daleko idące opóźnienie w wydaniu decyzji przez organ oraz okoliczności towarzyszące tej sprawie, to jest wskutek niepodjęcia przez organ jakichkolwiek czynności (poza wydaniem postanowień w trybie art. 140 § 1 O.p.) przez okres kilkunastu miesięcy, wskazuje, że Kolegium rażąco naruszyło obowiązek sprawnego załatwienia sprawy. Niewątpliwie bowiem zważywszy na terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień, ale także mając na uwadze podniesiony wyżej fakt, że strona w żaden sposób nie utrudniała organowi podjęcia orzeczenia kończącego sprawę, przewlekłość postępowania i bezczynność, jakich dopuściło się Kolegium w sprawie niniejszej nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Dla tej oceny miało znaczenie nie tylko kilkukrotne, nieuzasadnione podniesionymi przez organ powodami, przedłużenie terminu załatwienia sprawy, pomimo jasnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego zakresu postępowania, lecz również kilkumiesięczna całkowita bierność w sprawie, całkowicie nieuzasadniona przyczynami niezależnymi od organu odwoławczego.
Zważając zatem na okoliczności, jakie wystąpiły w sprawie, WSA w Lublinie stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania, których dopuściło się Kolegium, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, niesporną konieczność niezwłocznego rozpoznania sprawy zgodnie z jasnymi wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanym w sprawie wyroku NSA, jak też bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w jak najkrótszym terminie. Zdaniem sądu pierwszej instancji, w sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, należało przyjąć, że uchybienie przez organ odwoławczy terminom załatwiania spraw podatkowych miało charakter szczególnie jaskrawy, prowadząc do niezrozumiałej z punktu widzenia strony sytuacji, w której pomimo jasnych wytycznych odnoszących się do dalszego postępowania przed tym organem wynikających z opisanego wyżej wyroku NSA, Kolegium przez blisko rok nie rozpoznawało sprawy, w której podjęte przez organ czynności wyjaśniające ograniczyły się wyłącznie do skierowania do organu pierwszej instancji (drogą elektroniczną) jednego pisma i zarazem – co miało istotny wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa – nastąpiło dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Mając więc na względzie całokształt okoliczności sprawy, WSA w Lublinie doszedł do przekonania, że opieszałość organu odwoławczego w podejmowaniu czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji nie była w żaden sposób usprawiedliwiona, co uzasadniało stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd pierwszej instancji za zasadne uznał uwzględnienie wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny organowi i ocenił, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 złotych. Podkreślił, że wysokość grzywny mieści się niewątpliwie w granicach ustawowych wynikających z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a zarazem odpowiada wadze naruszeń prawa, jakich dopuścił się w niniejszej sprawie organ odwoławczy, rażąco uchybiając obowiązkowi zakończenia postępowania w najkrótszym możliwym terminie. WSA w Lublinie ocenił jako niezasadne zawarte w skardze żądanie zasądzenia od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnił, że przewidziana w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. suma pieniężna może być przyznana, gdy organ dopuścił się przewlekłości postępowania lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Strona wnosząc o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej we wskazanej w skardze wysokości, nie powołała się na poniesione przez skarżącą relewantne i obiektywne straty ekonomiczne bądź o innym charakterze, które miałyby powstać w wyniku opieszałości organu. Strona nie wskazała zatem w skardze na żadne konkretne okoliczności, które mogły skutkować wyżej wymienionymi negatywnymi skutkami dla skarżącej. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej obowiązana była wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością bądź przewlekłym prowadzeniem postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją. Skoro skarżąca takiej argumentacji nie podniosła, nie było podstaw, by uwzględnić jej wniosek w tym zakresie. Dlatego też skarga w tej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z kolei wobec tego, że Kolegium w dniu 9 lipca 2024 r. – a więc już po wniesieniu skargi – rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z 20 lipca 2021 r., nr PE-OP-III.3120.5.2021 oraz wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji. Wobec powyższego, sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wyrok ten w całości dostępny jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).
Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) złożył pełnomocnik organu w zakresie stwierdzającym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) i wymierzającym Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych (pkt III) oraz zasądzającym od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz F. Sp. z o.o. w L. kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postepowania (pkt V).
Stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazał na następujące podstawy skargi kasacyjnej:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 § 3 i art. 140 § 1 O.p.:
- polegające na stwierdzeniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w zakresie rozpoznania odwołania F. Sp. z o. o. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 20 lipca 2021 r., nr PE-OP-III.3120.5.2021 dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z uwagi na to, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Kolegium było związane precyzyjnymi wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, a dopuściło się nieuzasadnionego niewydania w terminie decyzji jak również prowadziło postępowanie opieszale, nie podejmując żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, niezasadnie przedłużając termin załatwienia sprawy,
- w sytuacji, gdy postępowanie podatkowe przeprowadzone przez organ zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p. wymagało dogłębnej analizy stanu faktycznego uzasadniając przedłużanie terminu załatwienia sprawy, a prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna skutkować oddaleniem skargi w tym zakresie.
2. art. 149 § 1a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 § 3 i art. 140 § 1 O.p.:
- polegające na stwierdzeniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w zakresie rozpoznania odwołania F. Sp. z o. o. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 20 lipca 2021 r., nr PE-OP-III.3120.5.2021 dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na daleko idące opóźnienie i brak podjęcia jakichkolwiek czynności pomimo jasnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co było całkowicie nieuzasadnione przyczynami niezależnymi od organu odwoławczego,
- w sytuacji, gdy czas trwania postępowania podatkowego przeprowadzonego przez organ zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p. nie nosił znamion złej woli organu i nie miał charakteru zamierzonego odsunięcia w czasie wydania rozstrzygnięcia, a prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna skutkować oddaleniem skargi w tym zakresie,
3. art. 149 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 § 3 i art. 140 § 1 O.p.:
- polegające na niezasadnym wymierzeniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie grzywny służącej zdyscyplinowaniu organu i ukaraniu za nieprawidłowe działalnie,
- w sytuacji, gdy organ przed rozpoznaniem skargi zakończył postępowanie, którego sprawa dotyczyła, jak również wskazał, iż niezałatwienie sprawy nie miało charakteru zamierzonego, a prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna skutkować oddaleniem skargi w tym zakresie,
4. art. 200 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a.:
- polegające na niezasadnym zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz F. kwoty 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania,
- w sytuacji, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna skutkować oddaleniem skargi i brakiem możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu.
Pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchylenie zaskarżonego wyroku w części (pkt II. III. V.), rozpoznanie w tym zakresie skargi F. i jej oddalenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., co powinno skutkować odstąpieniem od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz F., ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części (pkt II, III, V) i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych. Wniósł również na podstawie art. 176 § 2 o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), toteż rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oznaczonego numerem 1 zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 § 3 i art. 140 § 1 O.p., w uzasadnieniu którego Organ podnosi, iż postępowanie podatkowe przeprowadzone przez Organ zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p. wymagało dogłębnej analizy stanu faktycznego, uzasadniającej przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieuzasadnione było stanowisko sądu pierwszej instancji, że SKO dopuściło się nieuzasadnionego niewydania w terminie decyzji, jak również prowadziło postępowanie opieszale.
Oceniając ten zarzut należy przypomnieć, że w myśl art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie wskazanej regulacji, w sytuacji, gdy sąd uwzględni skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wymienionych sprawach, ustawodawca przyznał sądowi kompetencję do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Regulacja ta stanowi zatem jednoznaczną podstawę dla obligatoryjnego działania dla Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania. Jak zasadnie wskazuje się przy tym w orzecznictwie, jest to przepis wynikowy i kompetencyjny, na podstawie którego Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania realizuje czynności określone w tym unormowaniu, a zatem także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania. Stąd też zawarte w wyroku rozstrzygniecie o zasadności wniesionej skargi jest zawsze następstwem dokonanej przez sąd weryfikacji legalności działania organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 1186/23).
Weryfikacja ta odnosi się zatem do określonego art. 139 § 3 O.p. ustawowo określonego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Ustawodawca wyznacza zatem termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a poza sporem jest to, że SKO nie tylko terminu nie dotrzymało, lecz znacząco go przekroczyło.
Należy równocześnie nadmienić, że zgodnie z przywołanym w tym zarzucie art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jakkolwiek unormowanie to stało się także w orzecznictwie sądów administracyjnych podstawą do oceny, czy dane postępowanie podatkowe jest prowadzone przewlekle, to jednak decydującego znaczenia nie ma to, czy i jakie przyczyny wskazał organ w takim zawiadomieniu, lecz czy w realiach danej sprawy przedłużenie czasu trwania postępowania było uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z dnia z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn.. akt I FSK 473/16, gdzie przyjęto, że "O tym, czy organ podatkowy należycie, a więc bez przewlekłości prowadzi postępowanie podatkowe nie przesądza to, co zostanie zapisane w treści postanowień przedłużających termin załatwienia sprawy podatkowej, lecz to co faktycznie jest w tym postępowaniu realizowane i czy rzeczywiście wymagany jest do przeprowadzenia tego typu działań dalszy jeszcze czas’’.
W uzasadnieniu analizowanego zarzutu Organ uzasadniając przedłużanie terminu załatwienia sprawy wskazuje, że postępowanie podatkowe było prowadzone zgodnie m.in. z zasadami określonymi w art. 122 i art. 187 § 1 O.p. i wymagało dogłębnej analizy stanu faktycznego. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się sposób rozumienia zasady prawdy materialnej określonej w art. 122 O.p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko tego Sądu zaprezentowane wyroku z 4 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1677/23, gdzie odnosząc się do podstawy normatywnej zasady z art. 122 O.p. uznano, że "Zgodnie z tym unormowaniem w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Należy zatem zauważyć, że normatywne wyrażenie odnoszące się do podejmowania wszelkich działań zostało doprecyzowane poprzez kwalifikację tych działań jako niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postepowaniu podatkowym. Kryterium niezbędności ma zatem istotne znaczenie z punktu widzenia uzyskania pewności co do określonego stanu faktycznego, stanowiąc o realizacji zasady prawdy materialnej."
Wynikający z zasady prawdy materialnej zakres obowiązków organów podatkowych nie może być jednak postrzegany jako stanowiący uzasadnienie do prowadzenia postępowania podatkowego w sytuacji, gdy organ uzyskał pewność co do ustalonego stanu faktycznego. Warto odnotować, że choć organ powołuje się na art. 122 O.p., to jednak Kolegium nie uznało za konieczne przeprowadzenie nowych dowodów (np. nie przesłuchiwano świadków, nie powołano biegłego, nie przeprowadzono też wnioskowanej przez podatnika rozprawy). Nic zatem nie wskazuje na to, aby wzgląd na konieczność realizacji zasady prawdy materialnej przyczynił się do opóźnienia w rozpoznawaniu sprawy. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie zaistniał zarówno stan bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Jest oczywiste, że choć akta podatkowe zostały zwrócone organowi odwoławczemu już 31 lipca 2023 r., to pierwszą czynność procesową bezpośrednio zmierzającą do załatwienia sprawy Kolegium podjęło dopiero blisko rok później, to jest 2 lipca 2024 r., gdy zwróciło się do Prezydenta o udzielenie informacji co do wpłat Skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2020. Była to – obok postanowienia z 8 lipca 2024 r. o odmowie przeprowadzenia rozprawy i skierowania do organu pierwszej instancji pisma z 4 lipca 2024 r. o udzielenie informacji dotyczących zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania spółki z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2017-2018 (co było bez znaczenia w realiach tej sprawy, która dotyczyła roku 2020, jak trafnie skonstatował WSA) – jedna z trzech czynności poprzedzających rozpoznanie odwołania. Co więcej, jest jasne, że wskazane pismo organu z 2 lipca 2024 r. zostało skierowane do Prezydenta dopiero jedenaście dni po wpływie do Kolegium w dniu 21 czerwca 2024 r. skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, a zarazem po upływie ponad jedenastu miesięcy od zwrotu do organu akt sprawy.
Trafnie również uznał WSA, że za czynności służące bezpośrednio zakończeniu sprawy, to jest rozpoznaniu odwołania strony, nie mogą być uznane trzy postanowienia organu odwoławczego z: 24 października 2023 r., 29 grudnia 2023 r. i 18 czerwca 2024 r. Zostały one bowiem wydane na podstawie art. 140 § 1 O.p., a zatem miały jedynie na celu zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazaniu nowego terminu rozpoznania sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "Możliwość przedłużenia postępowania (art. 140 O.p.) nie może być traktowana jako środek, który może chronić organu przed zarzutem prowadzenia postępowania w sposób przewlekły" – wyrok NSA z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I FSK 2143/23. Dla tej oceny ma znaczenie także to, że Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, związane było wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wyrażonego stanowiska prawnego w sprawie.
Z omówionych wyżej powodów pierwszy zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 149 § 1a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 § 3 i art. 140 § 1 O.p., w uzasadnieniu którego Organ wskazuje na przyczyny niezależne od organu podatkowego, stwierdzając jednocześnie, że czas prowadzenia postępowania podatkowego nie nosił znamion złej woli Organu i nie miał charakteru zamierzonego odsunięcia w czasie wydania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z przywołanym w tym zarzucie art. 149 § 1a p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd uwzględni skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii sposobu rozumienia sformułowania odnoszącego się do rażącego naruszenia prawa należy podzielić stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I FSK 1376/24, gdzie przyjęto, że "w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a. rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Taka sytuacja ma miejsce, np. gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność."
Uwzględniając powyższe należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że tak daleko idące opóźnienie w wydaniu decyzji przez organ oraz okoliczności towarzyszące tej sprawie, to jest niepodjęcie przez organ jakichkolwiek czynności (poza wydaniem postanowień w trybie art. 140 § 1 O.p.) przez okres kilkunastu miesięcy, wskazuje, że Kolegium rażąco naruszyło obowiązek sprawnego załatwienia sprawy. Niewątpliwie bowiem zważywszy na terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień, ale także mając na uwadze to, że strona w żaden sposób nie utrudniała organowi podjęcia orzeczenia kończącego sprawę - przewlekłość postępowania i bezczynność, jakich dopuściło się Kolegium w sprawie niniejszej nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Dla tej oceny miało znaczenie nie tylko kilkukrotne, nieuzasadnione podniesionymi przez organ powodami, przedłużenie terminu załatwienia sprawy, pomimo jasnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, lecz również kilkumiesięczna całkowita bierność w sprawie, nieuzasadniona przyczynami niezależnymi od organu odwoławczego. Wskazywane przez organ problemy kadrowe oraz napływ dużej liczby spraw podlegających rozpoznaniu przez SKO - nie przekreślają tego, że wielomiesięczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nastąpiła z przyczyn leżących po stronie organu, nie zaś podatnika.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 § 3 i art. 140 § 1 O.p. Stosownie do przywołanego w zarzucie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przy określeniu w tym przepisie kompetencji Sądu do wymierzenia organowi grzywny normodawca odsyła do art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie wymienionego art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Biorąc zatem pod uwagę powyższe unormowania określające kompetencje do wymierzenia organowi grzywny wraz z jej wysokością należy uznać, że wymierzona grzywna (500 zł) ma charakter nieomal symboliczny. Stąd też nie sposób podzielić argumentacji Organu co do niezasadności wymierzenia przedmiotowej grzywny, uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy. Trafnie wskazał WSA, że wymiar nałożonej kary grzywny nie jest wygórowany, a przy tym umożliwia realizację funkcji represyjno-prewencyjnej przypisywanej przez ustawodawcę zastosowaniu tego środka prawnego.
W konsekwencji powyższego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje bowiem na jakąkolwiek pomyłkę w sposobie obliczenia kosztów, lecz kwestionuje obciążenie nimi organu ze względu na to, że organ nie akceptuje kierunku rozstrzygnięcia WSA: zdaniem organu skarga powinna być oddalona przez sąd pierwszej instancji, a w rezultacie nie byłoby podstawy do zastosowania reguły z art. 200 p.p.s.a. To stanowisko jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadne z tego powodu, że wyrok WSA wobec niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, został uznany za odpowiadający prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
s. Agnieszka Olesińska (spr.) s. Paweł Borszowski s. Sławomir Presnarowicz