III FSK 1461/24

III FSK 1461/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Sokołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Winiarski /przewodniczący/
Wojciech Stachurski
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
I SA/Gl 483/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-08-19
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7 i art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, 2aa, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 2a pkt 5, art. 6k ust. 4a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 2¸ art. 141 § 4, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska (sprawozdawca), Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Witan, po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 483/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 30 stycznia 2020 r., nr 172/2020 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrok Sądu I instancji.
1.1. Zaskarżonym wyrokiem z 19 sierpnia 2024 r., I SA/Gl 483/24, Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 30 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – stwierdził nieważność § 1 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały.
Wskazany wyrok (oraz pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny
w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
1.2. Przebieg sprawy (przedstawiony przez Sąd I instancji).
Rada Miasta S. (dalej: "Rada", "organ") w dniu 30 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 10 lutego 2020 r. pod pozycją [...].
Prokurator Okręgowy w Katowicach (dalej: "Prokurator") złożył skargę w zakresie § 1 ust. 1, 2 i 3 ww. uchwały nr [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności tych przepisów i zarzucając zaskarżonemu w części aktowi istotne naruszenie prawa, a to: art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, 2aa, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 2a pkt 5, art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2019.2010; dalej: "u.c.p.g."), poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:
a) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie wartości, a także braku udokumentowania:
- kosztów usuwania dzikich wysypisk w wysokości 30.000 zł,
- kosztów edukacji ekologicznej w wysokości 33.000 zł;
b) wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominięciu mieszkańców, którzy nie złożyli powyższej deklaracji;
c) nieprawidłowym wzięciu pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, poprzez uznanie, że kryterium to odnosi się do domków letniskowych i nieruchomości niezamieszkałych, podczas gdy wskazana norma odnosi się do nieruchomości zamieszkałych, ale jedynie okresowo, a nadto w zakresie domków letniskowych opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi określała uchwała z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r. poz. 7061), zaś w przypadku nieruchomości niezamieszkałych obowiązuje metoda wskazana w art. 6j ust. 3 u.c.p.g., wobec czego wskazana kategoria nieruchomości nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałych;
d) wzięciu w procesie wyliczenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi kryterium pozaustawowego w postaci kosztów przyznania ulgi za kompostownik w wysokości 153,75 zł miesięcznie, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie uprawnia Rady do wzięcia pod uwagę tego kryterium;
e) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, wyrażającym się w braku przedstawienia dokumentacji stanowiącej podstawę wyliczeń oraz nieprawidłowym wyliczeniu wysokości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o pozaustawowe kryterium przeciętnej wielkości gospodarstwa domowego i braku obliczenia rzeczywistych oszczędności powstałych na skutek kompostowania odpadów komunalnych w kompostownikach przydomowych przez mieszkańców.
Rada wniosła o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację zmierzającą do wykazania niezasadności stawianych zarzutów i prawidłowości wydanego aktu.
1.3. Stanowisko Sądu I instancji.
Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu WSA przywołał treść przepisów art. 6c, art. 6h, art. 6i, art. 6j, art. 6k u.c.p.g., odnoszących się do kwestii związanych z gospodarowaniem odpadami a w tym do zasad podejmowaniem uchwał w przedmiocie ustalania w uchwale stawek opłat za gospodarowanie odpadami, a także stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego w ww. zakresie.
Zestawiając powyższe z treścią § 1 ust. 1 i 2 uchwały, Sąd stwierdził, że Rada
dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty, jednakże analiza uzasadnienia uchwały wskazuje, że organ podejmując przedmiotowe regulacje kierowała się pozaustawowymi kryteriami. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały bowiem Rada: po pierwsze – wyodrębniła czynniki zewnętrzne (jako mogące spowodować wzrost kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowaniem odpadami komunalnymi), które (w znacznej większości) stanowią ogólne czynniki niepoliczalne niemające wpływu na wysokość samej stawki; po drugie –
zamiast skupić się na wskazanych przez ustawodawcę kosztach funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g., znaczną część uzasadnienia poświęciła nie tym kryteriom, a temu
jak kształtują się stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w innych miastach oraz wykazaniu różnic w częstotliwości odbioru odpadów komunalnych.
To zaś, zdaniem WSA, oznacza, że określając stawki uchwały, Rada nie kontrolowała poprawności wyliczeń, a jedynie to, czy stawka wskazana w uchwale jest "porównywalna" z innymi miastami bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu, liczby mieszkańców i ilości wytwarzanych na terenie Gminy odpadów.
Jednocześnie, dążąc do ustalenia, czy pomimo wadliwości stawki należało uznać za udokumentowane, Sąd I instancji przeanalizował całość dokumentów przekazanych w postępowaniu, a w tym: projekt budżetu na 2020 r., umowę z 26 lutego 2020 r. nr [...], faktury oraz formularz ofertowy, formularze RB-27s. Sąd zauważył przy tym, że nie przedstawiono umowy nr [...] r. powołanej w treści
faktur za zakup gadżetów ekologicznych ani też umowy [...] na zakup worków do zbiórki odpadów komunalnych. Zestawiając dane zawarte w przedstawionej dokumentacji, WSA wskazał na istotne rozbieżności i uznał, że przyjęte do kalkulacji wartości nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji przekazanej Sądowi.
WSA wskazał także na inne okoliczności świadczące o wadliwości kalkulacji, tj. że:
1) z załączonych formularzy RB-27s wynika, iż na za 2019 r. powstała nadpłata na koncie [...] w wysokości 47.266,55 zł, która nie została uwzględniona w kalkulacji, a która w rzeczywistości powinna pomniejszać koszty finansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi; 2) nowo zawarta umowa na odbiór odpadów komunalnych
zakłada także odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkanych, w tym m.in.
szpitali i RODów, zespołów wolnostojących garaży i pozostałych nieruchomości niezamieszkałych; 3) nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym fakt odjęcia od łącznych kosztów średniomiesięcznych kosztów funkcjonowania systemu kwoty 253.500 zł planowanych dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych i kwoty z domków letniskowych 7,60 zł, które to zostały odniesione do planowanych przychodów w ramach ich udziału, nie zaś kosztów rzeczywistych opartych na realnych raportach z odbioru odpadów, w tym podziale na poszczególne frakcje
Z powyższych względów Sąd I instancji uznał za konieczne stwierdzić nieważności § 1 ust. 1 uchwały i – w konsekwencji tego – także nieważność § 1 ust. 2 uchwały.
WSA zauważył, że w sprawie w żaden sposób nie wykazano, w jaki sposób ustalono kwotę zwiększoną w przypadku niewypełniania obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Przyjęto bowiem kwotę 77,85 zł i uzasadniono, że mieści się ona w maksymalnej kwocie wynikającej z art. 6k ust. 3 u.c.p.g.
Uzasadniając stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 uchwały, Sąd I instancji wskazał, że zwolnienie przewidziane w tym przepisie w wysokości 2,05 zł nie zostało uzasadnione. Także z żadnego ze złożonych dokumentów nie wynika powyższa kwota, albowiem nie odnoszą się one do ilości domów jednorodzinnych w gminie ani też do przyjętego założenia. Sąd zgodził się z Prokuratorem, że organ przekroczył przy tym delegację ustawową, odwołując się do wielkości gospodarstwa domowego, które to kryterium nie zostało wskazane przez ustawodawcę i nie wyliczył rzeczywistych oszczędności, jakie uzyskuje gmina na skutek zagospodarowania bioodpadów przez mieszkańców posiadających kompostownik przydomowy.
2. Skarga kasacyjna i odpowiedź na skargę kasacyjną.
2.1. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Rada Miasta, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a.") w zw. art. 184 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu kryterium rzetelności;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się Sądu do całości zarzutów i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak też przez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w skutek wadliwej oceny stanu faktycznego, Sąd przyjął wadliwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, w sytuacji kiedy skarga winna zostać oddalona w całości;
3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.c.p.g. poprzez stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, co było wynikiem uznania przez Sąd, że organ zaniechał dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ ustalając wysokość opłaty, zastosował wszystkie kryteria wymagane przez ustawę, co winno skutkować oddaleniem skargi;
4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co doprowadziło do uwzględnienia skargi Prokuratora i do stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1, 2 i 3 uchwały, pomimo
iż w stanie faktycznym sprawy nie sposób uznać, jakoby zaskarżony akt prawny był sprzeczny z prawem - tj. naruszał prawo w sposób istotny uzasadniający konieczność stwierdzenia jego nieważności (przepisy u.c.p.g. oraz u.s.g.).
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 oraz w zw. z art. 6r ust. 2 i 2d u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone w uchwale zostały ustalone niezgodnie z ww. przepisami;
2) art. 6k ust. 2a pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. poprzez ich nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy, pomimo że określone w uchwale stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieściły się w pułapie ustawowym.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i oddalenie skargi Prokuratora, ewentualnie, na wypadek niepodzielenia przez NSA poglądu o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
2.2. Pismem procesowym z 28 listopada 2024 r. Prokurator udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, wnosząc o oddalenie tej skargi.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pkt 1.1) petitum skargi kasacyjnej Rada zarzuciła Sądowi I instancji zarzut naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 184 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu kryterium rzetelności. Zauważyć należy, że formułując ten zarzut, Rada w żaden sposób nie określiła, w jaki sposób Sąd I instancji odstąpił od obowiązującej go zasady legalności oraz na czym ocena Sądu, dokonana w oparciu kryterium rzetelności, miała faktycznie polegać. Uzasadnienie skargi kasacyjnej również kwestii tej nie wyjaśnia. Zasadniczo bowiem w uzasadnieniu Rada skupia się na wskazanie poszczególnych wyliczeń i stwierdzeń Sądu oraz przedstawieniu przeciwstawnych im kalkulacji i argumentacji.
Powołane przez Radę przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 184 Konstytucji RP należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją),
bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., II GSK 1293/13). Jeżeli natomiast sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA
z 29 lipca 2014 r., I OSK 2074/13) ani też art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Gliwicach przeprowadził kontrolę uchwały objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem, a o czym świadczy powoływanie się przez WSA na istotne i mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa i wskazanie konkretnych uchybień organu. Omawiany zarzut jest zatem niezasadny.
Niezasadny jest także sformułowany w pkt 1.2) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W myśl art. 141 § 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku
wydanego na posiedzeniu niejawnym. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku ma bowiem: 1) dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; 2) umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, albowiem uzasadnienie, które nie podejmuje analizy problemu prawnego sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie spełnia funkcji przekonywania (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., I GSK 255/13); 3) w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 141).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., a w tym: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, oraz wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi oraz argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, a w szczególności z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi i ich oceną prawną.
Przechodząc do meritum, wskazać należy, że Sąd I instancji stwierdził nieważność § 1 ust. 1, 2 i 3 uchwały, w których ustalono stawki (standardową oraz podwyższoną) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, oraz stawkę zwolnienia z tej opłaty dla właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, którzy kompostują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Istota zastrzeżeń Sądu I instancji sprowadza się do stwierdzenia,
że z uzasadnienia uchwały, a także z dokumentacji oraz wyliczeń przestawionych przez organ nie wynika, dlaczego poszczególne stawki zostały ustalone na takim poziomie, jak wskazano w uchwale.
W pkt 1.3) petitum skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku
z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.c.p.g. poprzez stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, co było wynikiem uznania przez Sąd, że organ zaniechał dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ ustalając wysokość opłaty, zastosował wszystkie kryteria wymagane przez ustawę, co winno skutkować oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za bezzasadny.
Sąd I instancji szczegółowo wskazał na str. 34-40 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co skłoniło go do stwierdzenia, że przedstawione przez Radę wyjaśnienia i dokumentacja nie uzasadniają ustalenia stawek w takiej wysokości, jaka wynika z zaskarżonej uchwały. WSA wyczerpująco przedstawił analizę materiału zgromadzonego w aktach sprawy i uzasadnił swoją ocenę.
Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że podejmując regulacje, o jakich mowa w § 1 ust. 1 i 2 uchwały, Rada kierowała się pozaustawowymi kryteriami. W sytuacji, gdy – w myśl art. 6k ust. 2 u.c.p.g. – rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu) – w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie skupiono się na wymaganych ustawą kryteriach, lecz znaczną jej część (2,5 z 3,5 strony) poświęcono temu, jak kształtują się stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w innych miastach oraz wykazaniu różnic w częstotliwości odbioru odpadów komunalnych. To zaś uprawniało WSA do stwierdzenia, że, określając stawki, Rada nie kontrolowała poprawności wyliczeń, a jedynie to, czy stawka wskazana w uchwale jest porównywalna z innymi miastami bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu, liczby mieszkańców i ilości wytwarzanych na terenie Gminy odpadów.
Sąd I instancji, oprócz oceny uzasadnienia uchwały, dokonał także analizy przedłożonej przez organ dokumentacji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.
WSA w wyroku w sposób precyzyjny i dokładny wskazał, które wydatki nie zostały udokumentowane lub zostały udokumentowane w sposób nienależyty – co musiało w konsekwencji doprowadzić do stwierdzenia nieważności części uchwały. I tak przykładowo, Sąd zwrócił uwagę, że dokument, który miał świadczyć o prawidłowości stawki (umowa z 26 lutego 2020 r.), dotyczy jednocześnie odbierania odpadów z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, takich jak szpitale, czy ogródki działkowe, podczas gdy stawka ta została obliczona jako iloczyn wartości całkowitej m.in. z umowy oraz liczby mieszkańców, co wskazuje, że mieszkańcy zostali obarczeni kosztami także odbioru z tych nieruchomości. Do wyliczenia opłat przyjęto średniomiesięczne koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej oraz usunięcia dzikich wysypisk, wskazując, że wynikają one z planu budżetu na 2020 r., podczas gdy analiza zgromadzonych materiałów wykazała, że jeżeli umowa obowiązująca od 1 marca 2020 r. wskazywała koszt średniomiesięczny na poziomie 1.783.190,84 zł, to już tylko za 10 miesięcy jej obowiązywania koszt wydatków wynosił 17.831.908,40 zł, a zatem był wyższy niż planowany wydatek w budżecie.
Sąd I instancji trafnie także wskazał na inne, budzące wątpliwości wydatki, takie jak np.: 1) kwota 15.000 zł w ramach wydziału organizacji i zarządzania do kosztów obsługi administracyjnej systemu, albowiem jest zbliżona do kwoty tworzenia i trzymania selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Jeżeli kwota ta dotyczy natomiast kosztów obsługi administracyjnej, to brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na koszty PSZOK; 2) zakup gadżetów ekologicznych, który nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji przekazanej Sądowi, gdyż kwota skalkulowana jest znacznie niższa od rzeczywistych wydatków.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zatem uchybienia w stwierdzeniu WSA, że wobec braku stosownej dokumentacji, przy dostrzeżonej wadliwości wyliczeń, zaskarżona uchwała w § 1 ust. 1 jest wadliwa, a niejako automatyczną konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, jest konieczność stwierdzenia nieważności w części odnoszącej się do stawki podwyższonej, tj. § 1 ust. 2.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uznania za błędne stanowiska Sadu I instancji, uznającego za konieczne stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 uchwały. Niewątpliwe bowiem zwolnienie przewidziane w tym przepisie uchwały w wysokości 2,05 zł nie zostało uzasadnione a także z żadnego ze złożonych dokumentów nie wynika powyższa kwota, albowiem nie odnoszą się one do ilości domów jednorodzinnych w gminie, ani też do przyjętego założenia. Nie było także błędem uznanie racji Prokuratora co do tego, że organ przekroczył przy tym delegację ustawową odwołując się do wielkości gospodarstwa domowego, które to kryterium nie zostało wskazane przez ustawodawcę i nie wyliczył rzeczywistych oszczędności, jakie uzyskuje gmina na skutek gospodarowania bioodpadów przez mieszkańców posiadających kompostownik przydomowy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd I instancji. Należy przypomnieć, że sąd kasacyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a jedynie weryfikuje poprawność stanowiska sądu pierwszej instancji przez pryzmat zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Jest to o tyle istotne, że dodatkowe dane i dodatkowe informacje i objaśnienia zawarte w skardze kasacyjnej nie mogą przesądzić o tym, czy sąd pierwszej instancji popełnił błąd. Naczelny Sąd Administracyjny weryfikuje poprawność stanowiska sądu pierwszej instancji, jakie ten sąd zajął na podstawie akt sprawy. Niemniej jednak, nawet dokumenty dołączone do skargi kasacyjnej nie pozwalają zmienić oceny, że sposób kalkulacji powyższych stawek pozostaje nieklarowny.
Konsekwentnie, z przyczyn wskazanych powyżej, za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał sformułowane w pkt 2.1) i 2.2) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 oraz w zw. z art. 6r ust. 2 i 2d u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone w uchwale zostały ustalone niezgodnie z ww. przepisami; oraz art. 6k ust. 2a pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. poprzez ich nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy, pomimo że określone w uchwale stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieściły się w pułapie ustawowym. Podkreślenia jedynie wymaga, że przyjęcie w uchwale stawki mieszczącej się w pułapie ustawowym nie może być głównym wyznacznikiem jej prawidłowości, albowiem niekoniecznie oznacza to, iż została ustalona w sposób słuszny i rzetelny, w oparciu o prawidłowe obliczenia, na podstawie słusznych przesłanek, zwłaszcza jeżeli nie udokumentowano w sposób należyty sposobu jej wyliczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia wskazywanego w zarzucie ujętym w pkt 1.4) petitum skargi kasacyjnej, a polegającego na naruszeniu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo.
Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. Dlatego też organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, spełniając wymogi z niej wynikające. Konstytucyjna zasada praworządności, określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak zaś stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2954/24).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie zidentyfikował naruszenie prawa, prawidłowo ocenił to naruszenie prawa jako istotne, zastosował odpowiednią sankcję (sankcję nieważności) i – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – adekwatnie określił jej zakres. Nie doszło zatem do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. ani zasady proporcjonalności. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, zmierzające zasadniczo do wykazania niezasadności poszczególnych stwierdzeń WSA, nie naprowadza na żadną okoliczność, która w świetle istotnych dla sprawy przepisów prawa mogłaby stanowić podstawę odmiennego rozstrzygnięcia.
Z omówionych wyżej powodów, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, została ona oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.
/-/ A. Sokołowska /-/ K. Winiarski /-/ W. Stachurski