III FSK 1330/21

III FSK 1330/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Dauter /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Borszowski
Paweł Dąbek
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Gl 349/18 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-05-13
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1314
art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 3
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 349/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 12 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę w całości, 3) zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, I SA/Gl 349/18, na skutek skargi Wójta Gminy M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 12 stycznia 2018 r., w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie.
Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec K. S.A. w K. na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez Wójta Gminy M. z 28 marca 2013 r.
Pismem z 12 sierpnia 2013 r. spółka na podstawie art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) zwróciła się o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. NUS postanowieniem z 21 listopada 2017 r., określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 29.025,20 zł i obciążył nimi wierzyciela - Wójta Gminy M.
DIAS postanowieniem z 12 stycznia 2018 r., utrzymał mocy postanowienie NUS.
Na skutek skargi wójta, WSA w Gliwicach uchylił powyższe postanowienie, stwierdzając, iż DIAS nie w pełni zrealizował zalecenia wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.
Według sądu pierwszej instancji prawy DIAS zasadnie przyjął, że koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. Trafnie bowiem uznał, że skoro decyzja Wójta określająca spółce wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została uchylona, podobnie jak i to postanowienie, to koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym - na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w oparciu o tę decyzję – postępowaniu egzekucyjnym powinien, zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., ponieść wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia i prowadzenia egzekucji na podstawie nieostatecznej decyzji. Wbrew wywodom skargi, w nawiązaniu do wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 także zasadnie DIAS przyjął, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych (tak również NSA w wyroku z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17). Zasadnie też stwierdził, że co prawda wyrok Trybunału dotyczy bezpośrednio art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ale poruszony w nim problemy niekonstytucyjności regulacji ustawowej należy odnieść także do - mającego zastosowanie w tej sprawie - art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, organy prawidłowo ustaliły również górne limity opłat, którymi można obciążyć stronę: za pobranie pieniędzy oraz opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 1 oraz § 6 u.p.e.a.). Trafnie w tej mierze organy odwołały się do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. zgodnie którym opłaty pobrane za zajęcie nieruchomości wynoszą 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. W ocenie sądu, uzasadniając przyjęte stanowisko organy zasadnie wskazały, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz co do opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Dlatego w sposób uprawniony przyjęły, że w związku z brakiem ustawowej interwencji ustawodawcy po wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 1 oraz § 6 u.p.e.a. powinny być proporcjonalnie obniżone, przy przyjęciu za punkt odniesienia górnego limitu opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Zdaniem WSA w Gliwicach taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 1 oraz § 6 zdanie drugie in principio u.p.e.a. jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni
systemowej:
- zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;
- wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
W konsekwencji, sąd stwierdził, że aprobuje stanowisko organów, iż skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to:
- maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł);
- maksymalny wymiar opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego może wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł).
Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi podnoszące wadliwe zastosowanie przez organ górnych limitów opłat poprzez odwołanie się do wskazanego literalnie w ustawie limitu w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., czy też nieobciążenie wierzyciela kosztami w wysokości rzeczywistych wydatków, względnie opłat w wysokości minimalnej.
Zdaniem WSA w Gliwicach organy tylko częściowo (w zakresie wyżej wskazanym) zrealizowały zalecenia wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Co prawda - stosując wykładnię prokonstytucyjną - prawidłowo ustaliły limity opłat (na poziomie 21.375 zł oraz 4.275 zł), jednakże każdy z tychże limitów odniosły oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z 13. tytułów wykonawczych. Organy odwołały się w tej mierze do treści art. 64 § 3 i § 6 u.p.e.a., jednak nie przeprowadziły żadnej analizy, czy w realiach tej konkretnej sprawy, takie zastosowanie art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. realizuje wytyczne wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że na gruncie tej sprawy NUS prowadził postępowanie egzekucyjne co prawda na podstawie 13. tytułów wykonawczych, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Wójta, określająca zobowiązanej spółce podatek od nieruchomości za 2008 r. (opatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności). Wielość tytułów wykonawczych wynikała z tego, że dotyczyły one tylko jednej raty podatku (wyjątkowo dwa tytuły obejmowały jedną ratę).
Czynności podejmowane przez organ egzekucyjny sprowadzały się do doręczenia zobowiązanej spółce tytułów wykonawczych oraz pobrania należności (12. razy), a następnie wysłania pism do wierzyciela wraz z dowodem pobrania zaległych należności. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji nie ma rozważań, czy koszty egzekucyjne ustalone na kwotę 29.025,20 zł za podjęcie wyżej opisanych, nieskomplikowanych czynności, pozostają w "racjonalnej zależności" pomiędzy ich wysokością a czynnościami organów za które zostały naliczone. W brew wskazaniom zawartym w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy. Uwzględnienie zaś jej realiów wymagało między innymi:
- odniesienia całości ustalonej kwoty kosztów do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego;
- uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego;
- egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie 13. tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat;
- podejmowane czynności egzekucyjne (pobrania i zawiadomienia) byłyby realizowane tak samo, gdyby zamiast 13. wystawiono tylko jeden tytuł wykonawczy obejmujący całą należność z jednej decyzji wymiarowej.
Zatem okoliczności tej sprawy powinny skłonić organy do poddania ocenie przez pryzmat standardów wynikających z orzeczenia TK z 28 czerwca 2016 r. także treści art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. Brak rozważań w tej materii powoduje, że organy nie oceniły w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony wierzyciel.
W tym przypadku organy nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna, może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim nie będący, chociaż ryzyko nadużyć w tej materii dotyczy szczególnie pierwszego przypadku.
Sąd dostrzegł, że na gruncie tej sprawy nie doszło (jak w niektórych innych, rozpoznawanych i znanych mu z urzędu) do radykalnego przekroczenia limitów - ustalonych prawidłowo na kwoty 21.375 zł (pobranie) i 4.275 zł (opata manipulacyjna) - po zsumowaniu kosztów ustalanych oddzielnie przez organ wobec każdego tytułu wykonawczego z osobna (odpowiednio: 22.548,60 zł oraz 6.476,60 zł). Niemniej, wskazane limity, ustalone na skutek prawidłowej aplikacji argumentów zawartych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. kreują jednoznaczne, pozbawione uznania, czy arbitralności górne granice kosztów egzekucyjnych. Z tego powodu, względnie niewielkie, a nawet minimalne ich przekroczenie, musi skłaniać organ do dalej idącej refleksji co do zgodności z prawem ustalenia kosztów egzekucyjnych, które je przekraczają. Oprócz takiej wartości jak zakaz nadmiernej ingerencji przez ustawodawcę przy nakładaniu ciężarów publicznych, istotna jest także przewidywalność prawa, rozumiana w tym przypadku jako przewidywalność rozstrzygnięć organów władzy publicznej. Wywodzi się ona także z art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, OTK-A z 2015 r. poz. 101, pkt 3.3.3.2. uzasadnienia). Zdaniem sądu, zapewnienie tej przewidywalności, przy utrzymującym się braku interwencji ustawodawcy po wyroku TK, może nastąpić w analizowanym zakresie m.in. poprzez nie przekraczanie wskazanych wyżej limitów opłat przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych, bez szczególnie uzasadnionych przyczyn.
W skardze kasacyjnej organ zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
1.1. art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie z 3 stycznia 2018 r. zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (art. 190 ust. 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), powszechnie obowiązującej mocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) oraz wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji),
1.2. art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 64c § 1 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na utożsamianiu opłat egzekucyjnych z wydatkami organu poniesionymi w toku egzekucji, podczas gdy - zgodnie z brzmieniem art. 64c § 1 u.p.e.a. - opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne: nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby opłaty, którymi w niniejszej sprawie obciążono wierzyciela, ściśle odpowiadały wydatkom oraz kosztom poniesionym przez organ (również ww. wyrok TK nie nakazuje, aby opłaty, którymi obciąża się zobowiązanego lub wierzyciela ściśle odpowiadały wydatkom poniesionym przez organ egzekucyjny),
1.3. art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. w zw. z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna powinny być naliczane całościowo od egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec należności wynikającej z jednej decyzji administracyjnej, podczas gdy z jasnej dyspozycji zawartej w art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. wynika, że opłaty te powinny być naliczane oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego; co równie ważne, kwestia ta nie była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, tzn. Trybunał nie orzekł w ww. wyroku o niekonstytucyjności ww. przepisów w tym zakresie (nie wspomniał również nawet o ich ewentualnej niekonstytucyjności w uzasadnieniu wyroku), zatem taka wykładnia przepisów ustawy egzekucyjnej dokonana przez sąd stanowi oczywiste naruszenie zasady wyłączności Trybunału do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją oraz powszechnie obowiązującej mocy wyroków TK,
2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie:
2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 1 art. 190 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasady związania sędziego ustawą oraz przez wkroczenie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, dla którego zastrzeżono wyłączną kompetencję do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej i de facto nie zastosowanie się do zakresowego wyroku Trybunału poprzez nakazanie organowi rozważenie uznania przepisów ustawy za niekonstytucyjne w zakresie szerszym niż wynika to z zakresowego wyroku TK i to w dodatku przy pomocy tych samych wzorców kontroli konstytucyjnej jakie zastosował Trybunał w wyroku SK 31/14. tj. art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie postanowienia wskutek uznania przez sąd, iż organ nie dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 3 u.p.e.a. (pomimo, że przepis ten nie był w ogóle przedmiotem kontroli przez TK oraz nie został nawet wspomniany w uzasadnieniu ww. wyroku) oraz art. 64 § 6 u.p.e.a, (pomimo, że TK uznał ww. przepis za niekonstytucyjny we wskazanym zakresie, natomiast sąd nakazuje organowi rozważenie uznania go za niekonstytucyjny w zakresie szerszym niż wynika to z zakresowego wyroku TK.
2.2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli organów administracji, tj. nie na podstawie zgodności wydanego postanowienia z prawem, lecz na podstawie pozaprawnej przesłanki obniżenia (lub braku obniżenia) wysokości opłat przez organ nadzoru (organ drugiej instancji) w stosunku do orzeczenia organu egzekucyjnego (organu pierwszej instancji), co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż z ugruntowanej linii orzeczniczej WSA w Gliwicach wynika, że po pierwotnych wahaniach, aktualnie zaakceptował on metodę "proporcjonalnego" ograniczenia maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej, jednakże dodatkowo wprowadził pozaprawną przesłankę decydującą o oddaleniu skargi lub uchyleniu postanowienia organu nadzoru, tj. okoliczność czy organ nadzoru obniży opłaty za czynności egzekucyjne w stosunku do organu egzekucyjnego (w takich przypadkach skarga była oddalana), czy też organ - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - utrzymuje w mocy postanowienie organu egzekucyjnego (w takim przypadku, mimo zaakceptowania proporcjonalnej metody ograniczania górnej granicy opłat, postanowienia są uchylane ze względu na rzekome naruszenie przez organ art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a.),
2.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek przyjęcia, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej oraz nienależycie uzasadnił swoje stanowisko w uchylonym postanowieniu z 12 stycznia 2018r., podczas gdy uchylone postanowienie zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK, SK 31/14 (art. 190 ust. 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), powszechnie obowiązującej mocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) oraz wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji).
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nrom przepisanych.
Zarządzeniem z 6 października 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie sądu pierwszej instancji stosując wykładnię prokonstytucyjną - organy prawidłowo ustaliły limity opłat, jednakże każdy z tychże limitów odniosły oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z tytułów wykonawczych. Takie mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu) prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W rezultacie ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych w niniejszej sprawie, poprzez ustalenie ich odrębnie dla każdego tytułu wykonawczego, nastąpiło z pominięciem kryteriów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest błędny.
Po pierwsze w uchylonym postanowieniu z 3 stycznia 2018 r. odniesiono się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych, jak również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. Dokonano także szczegółowej analizy uwzględniającej stanowisko TK w zakresie niekonstytucyjnego wymiaru kosztów egzekucyjnych określanych przez organ egzekucyjny. Przyjmując metodologię ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych, która zakłada dopuszczalność stawek procentowych z jednoczesnym ograniczeniem kwotowym przyjętym ustawowo przy egzekucji z nieruchomości, organ uwzględnił zarówno aspekt podmiotu obciążonego obowiązkiem ich poniesienia (sytuacja indywidualna podmiotu, wysokość konkretnej kwoty podlegającej egzekucji) oraz organu egzekucyjnego (nakład pracy organu, stopień skuteczności przy podejmowaniu czynności), jak również koszty funkcjonowania organu egzekucyjnego. Poddał analizie działania podjęte przez organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z każdorazowym odniesieniem się do dyrektyw TK i wysokości należności objętych egzekucją na wniosek wierzyciela. Zamieszczono również tabelę, która odzwierciedliła wysokość kosztów należnych od każdego z tytułów wykonawczych z zastrzeżeniem, iż ich wysokość w zestawieniu z przyjętą metodą nie jest nadmierna. Tych okoliczności sąd pierwszej instancji w istocie nie zakwestionował.
Po wtóre twierdzenie sądu pierwszej instancji nie znajduje podstaw prawnych w świetle brzmienia art. 64 § 3 i § 6 zd. 2 u.p.e.a, zgodnie z którymi: "opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych" oraz "opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr". Jak zasadnie podnosi strona skarżąca przepis art. 64 § 3 u.p.e.a. w ogóle nie podlegał ocenie TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Natomiast przepis art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo iż podlegał ocenie TK zawartej w wymienionym wyżej wyroku, to w zakresie poboru opłaty manipulacyjnej od każdego tytułu wykonawczego, TK nie stwierdził jego niekonstytucyjności w tej części. Orzeczenie to, stwierdzaja jedynie zakresową niekonstytucyjność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a, nie zaś niekonstytucyjność przepisu art. 64 § 3 u.p.e.a.
Co istotne, stwierdzona niekonstytucyjność przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. nie dotyczyła naliczania opłaty manipulacyjnej w stosunku do należności objętych każdym tytułem wykonawczym, a jedynie braku określenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.
Przyjęcie poglądu w myśl którego, można naliczyć ww. opłaty zamiast od każdego tytułu wykonawczego - jedną od wszystkich, jest zbyt daleko idące. Zarówno przepis art. 64 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych, jak i przepis art. art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie w jakim stanowi o naliczaniu opłaty manipulacyjnej wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr, są zgodne z Konstytucją RP w części dotyczącej naliczania opłat oddzielnie do każdego tytułu wykonawczego, i z tego względu nie ma potrzeby dokonywania ich wykładni prokonstytucyjnej. Ponadto, przepisy art. 64 § 3 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w części dotyczącej sposobu naliczania danych opłat do każdego tytułu wykonawczego są na tyle proste i jasne, iż wystarczającym dla odczytania właściwego sensu tych przepisów pozostaje ich literalne brzmienie. Niekonstytucyjność art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. dotyczy tylko braku określenia górnej granicy opłaty za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej i opłaty manipulacyjnej. Natomiast przepis art. 64 § 6 u.p.e.a. jest nadal konstytucyjny w zakresie jakim przewiduje opłatę manipulacyjną w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Również przepis art. 64 § 3 u.p.e.a. korzysta z domniemania konstytucyjności, nie została bowiem stwierdzona jego niekonstytucyjność w żadnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że koszty egzekucyjne zostały naliczone zgodnie z art. 64 § 3 i § 6 tj. zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, korzystającymi z domniemania konstytucyjności, co do obliczania opłaty za zajęcie innych wierzytelności pieniężnych oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych oraz w zakresie naliczania opłaty manipulacyjnej do każdego tytułu wykonawczego.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania w sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 199 i art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
sędzia NSA Paweł Borszowski sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia del. WSA Paweł Dąbek