III OSK 1947/21

III OSK 1947/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 184/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1a, § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 184/19 w sprawie ze skargi E. R. na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 184/19 wydanym w sprawie ze skargi E. R. na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku E. R. z 14 lutego 2017 r. (pkt 1), stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. R. kwotę 1.000 zł tytułem sumy pieniężnej (pkt 3) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca zainicjowała wnioskiem z 14 lutego 2017 r. postępowanie o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) dalej zwanej "ustawą zaopatrzeniową". Decyzja kończąca postępowanie została wydana 13 lutego 2019 r. Pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji ostatecznej upłynęły 2 lata. W ocenie Sądu nie wymaga zatem wyjaśnienia, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał od organu na rzecz skarżącej kwotę 1.000 zł tytułem sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1a p.p.s.a., zaś z ostrożności procesowej alternatywnie naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a."
W obu przypadkach naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nastąpiło przez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dotyczyła wniosku z 14 lutego 2017 r., w sytuacji, gdy organ rozpatrzył wniosek z 14 lutego 2017 r. decyzją z 19 listopada 2018 r., a następnie rozpatrzeniu podlegał wniosek z 3 grudnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z 14 lutego 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach oraz czy została wydana decyzja ponownie ustalająca wysokość świadczenia, bowiem wniosek dotyczył wyłączenia w sprawie skarżącego stosowania przepisów o obniżeniu świadczenia. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy zaopatrzeniowej (art. 15c, art. 22a, art. 24a ww. ustawy). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy.
Ponadto skarga na bezczynność wniesiona 14 lutego 2019 r. dotyczy postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego 3 grudnia 2019 r., w sytuacji, gdy organ pismem z 3 stycznia 2019 r. przedłużył postępowanie do 10 czerwca 2019 r., a 13 lutego 2019 r. wydał decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy.
2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. R. wniosła o utrzymanie zaskarżonego wyroku w całości oraz o odrzuceniu wniosku organu w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że pełnomocnik organu zarzucił Sądowi bezzasadne stwierdzenie bezczynności, podczas gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził przewlekłość organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej. Przedstawiła także chronologię wydarzeń i czynności w sprawie, podkreślając, że w okresie objętym skargą organ wydał tylko decyzję w I instancji oraz sporządził pismo w przedmiocie przedłużenia czasu trwania postępowania.
Zarządzeniem z 18 maja 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie tylko skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pomimo braku zgody Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodnicząca uznała rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na to, że takiej możliwości nie posiada skarżąca. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Nie jest zasadny zarzut nr 1, tj. naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. i naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz 36 § 1 i 2 k.p.a. "poprzez stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dotyczyła wniosku z dnia 14 lutego 2017 r., w sytuacji, gdy organ rozpatrzył wniosek z 14 lutego 2017 r. decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. a następnie rozpatrzeniu podlegał wniosek z 3 grudnia 2018 r. o ponowne rozpoznanie sprawy...". Zarówno ze sformułowania omawianego zarzutu jak i jego uzasadnienia wynika, że dotyczy on bezczynności organu, którą jakoby stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku. Tymczasem z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotem rozpoznanej sprawy była przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 lutego 2017 r. o wyłącznie stosowania przepisów. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie była bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku z 14 lutego 2017 r., co Minister zarzuca w skardze kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z 14 lutego 2017 r. a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia była przewlekłość Ministra a nie jego bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 14 lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec skarżącej art. 15c ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.).
Bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku E. R. z 14 lutego 2017 r. była już przedmiotem sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 360/18 zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2018 r., który stwierdził, że Minister dopuścił się zarzucanej bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy tu wyjaśnić, że bezczynność stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. występuje gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że przewlekłość występuje jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zatem są to dwie odrębne regulacje prawne, których nie można utożsamiać. W konsekwencji należy uznać, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, że Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz 36 § 1 i 2 k.p.a., ponieważ omawiany zarzut oparto na błędnym twierdzeniu, że Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na argumentacji mającej wykazać brak rażąco naruszającej prawo bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku.
Nietrafny jest również zarzut nr 2, tj. naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego skarżący kasacyjnie organ upatruje w przyznaniu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. R. sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, w sytuacji gdy przyznanie tej sumy jest fakultatywne a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do spełnienia podstaw z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. do przyznania skarżącej sumy pieniężnej i co do wysokości tej sumy.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie pełnią te środki. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego.
Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody.
Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Otóż jak wskazano wyżej jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417¹ § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.
Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.
Należy też zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.
W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.
Na gruncie niniejszej sprawy, za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej przemawiało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim to, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy niekwestionowana przewlekłość organu wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze, istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.
Z uwagi na powyższe, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość prowadzenia postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadniało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej miało na przede wszystkim na celu danie jej swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy.
Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej sumy pieniężnej to należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, to 2 lata oraz fakt, że przez zdecydowaną większość tego okresu organ nie podejmował bez usprawiedliwienia żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia czynności. Uwzględniając zatem czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, oraz charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Tak określona suma pieniężna, choć w wysokości znacznie mniejszej niż żądana przez skarżącą, spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. Należy także wziąć pod uwagę okoliczność, że zostało już obniżone świadczenie emerytalne skarżącej. Organ natomiast przez 2 lata nie wydał merytorycznej decyzji, która mogłaby mieć istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem mogłaby ona wyłączyć stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sposób rozstrzygnięcia sprawy mógł zatem znacznie wpłynąć na wysokość emerytury skarżącej, zapewniającej jej środki utrzymania. Przewlekle prowadzone postępowanie przez Ministra pozostawiało wnioskodawczynię w długotrwałej niepewności co do rozstrzygnięcia istotnych dla niej kwestii, związanych z otrzymywanymi środkami na utrzymanie. Zatem sprawa ta należy do tych, które powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, bez zbędnej zwłoki. Co prawda Minister dopiero ze znacznym opóźnieniem otrzymał materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, jednak nie podejmował żadnych działań celem zdyscyplinowania podmiotów trzecich do szybszego nadesłania mu żądanych dokumentów. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt wydania przez organ 13 lutego 2019 r. ostatecznej decyzji.
Ponadto wskazać należy, że ustawodawca wprowadził pewną swobodę w ustalaniu wysokości przyznanej sumy pieniężnej określając jedynie jej górną wysokość. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo przedstawił okoliczności w sprawie i uznał, że doszło do przewlekłości mającej rażący charakter ze względu na niewątpliwe, wyraźne i oczywiste naruszenie obowiązków ciążących na organie rozpoznającym sprawę oraz długi czas nierozpoznania sprawy, pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. To stanowiło też przesłanki przyznania skarżącej sumy pieniężnej i ustalenia jej wysokości. Suma ta została przyznana w kwocie 1000 zł, tj. w dolnych ustawowych granicach, wskazanych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jej wysokość jest też adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do przewlekłości postępowania. Minister wskazał w skardze kasacyjnej, że wystarczającym byłoby stwierdzenie, że dopuścił się przewlekłości postępowania, bez przyznawania skarżącej sumy pieniężnej. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Minister swoje czynności podejmował w nieuzasadnionych, znacznych odstępach czasu. Nie ponaglał podmiotów do których zwrócił się o informacje. Zatem okoliczności wskazywane przez organ nie mogą podważyć stanowiska Sądu co do zasadności przyznania skarżącej sumy pieniężnej i jej wysokości.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.