III FSK 1304/22

III FSK 1304/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Juszczyk-Wiśniewska /sprawozdawca/
Dominik Gajewski
Sławomir Presnarowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Gd 62/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-06-21
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18 , art. 59 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 423
art. 24 ust. 5b
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 39, art. 41 § 1,  art. 44 § 1 oraz § 4 oraz § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 62/22 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 2 listopada 2021 r. nr 2201-IEE.711.2.249.2021.MW w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz P. P. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 62/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi P. P. (dalej Strona, Skarżący) oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej organ, DIAS) z dnia 2 listopada 2021 r. nr 2201-IEE.711.2.249.2021.MW w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Skarżący 10 grudnia 2020 r. złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia z 29 maja 2017 r. Strona wskazała, że w 2017 r.. przebywała na stałe w N., wobec czego nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak właściwego doręczenia upomnienia i tytułów wykonawczych, w konsekwencji czego należności uległy przedawnieniu.
Organ z kolei wskazał, że odpisy tytułów wykonawczych z dnia 29 maja 2017 r. zostały doręczone na adres widniejący w zgłoszeniu identyfikacyjnym osoby fizycznej nie prowadzącej działalności gospodarczej NIP-3, które Skarżący złożył w dniu 18 stycznia 2011 r. w Urzędzie Skarbowym w W. w późniejszym czasie Strona nie dokonała żadnego zgłoszenia aktualizującego dane adresowe. Jednocześnie Organ wskazał, że organ egzekucyjny prowadził inne postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych doręczonych Skarżącemu 20 czerwca 2012 r., a w tytułach tych znajdowało się pouczenie o obowiązku powiadomienia w terminie 7 dni organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu trwającego dłużej niż jeden miesiąc.
Sąd oddalając skargę kasacyjną wskazał, że przesyłka zawierająca tytułu wykonawcze została prawidłowo zaadresowana w myśl dyspozycji art. 42 § 1 k.p.a. W konsekwencji, wobec wypełnienia przesłanek z art. 44 § 4 k.p.a., nadane pismo, pomimo jego niedoręczenia adresatowi, po jego zwrocie do organu administracyjnego wywołało skutek prawny w postaci przyjęcia fikcji jego doręczenia.
Z kolei doręczenie skarżącemu tytułów wykonawczych stanowiło czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności o jakiej mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości sądu, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego; podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek
W okolicznościach niniejszej sprawy bieg terminu przedawnienia najstarszej składki na ubezpieczenia społeczne za maj 2012 r. rozpoczął się 15 czerwca 2012 r. i 5-letni okres przedawnienia tej należności, liczony od dnia, w którym stała się ona wymagalna - uległby zakończeniu w czerwcu 2017 r. Jednakże wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawił w dniu 29 maja 2017 r. tytuły wykonawcze na te należności. W tym dniu wobec skarżącego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Tym samym przed upływem terminu przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne za maj i czerwiec 2012 r., bieg terminu ich przedawnienia został zawieszony.
Sąd nie dopatrzył się, aby organ drugiej instancji naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania. Zdaniem Sądu I instancji prowadzone postępowanie nie uchybiło przepisom art. 76 § 3, art. 77 § 1 czy art. 80 w zw. z art. 18 u.p.e.a. Nie zostały naruszone także przepisy art. 8 § 1 oraz § 2 k.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Pełnomocnik skarżącego wyrokowi zarzucił:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera adekwatnej podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia, odnoszących się do przedawnienia należności pieniężnych objętych tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 29.05.2017 r., który dotyczy składek na ubezpieczenie zdrowotne, oraz nr [...] z dnia 29.05.2017 r, który dotyczy składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pieniężnych;
2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie wykładni art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.), która odnosiłaby się do terminu, w jakim należy zawiadomić dłużnika o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, w kontekście skuteczności zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie tego przepisu;
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do argumentacji prawnej w zakresie wykładni art. 41 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.a.e., dotyczącej możliwości przyjęcia skutku doręczenia korespondencji w oparciu o pouczenie o obowiązku informowania i organu o zmianie miejsca zamieszkania doręczone stronie postepowania w trakcie innych, wcześniej prowadzonych postępowań administracyjnych (egzekucyjnych), a zamiast tego nieadekwatne do podstawy prawnej przyjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w postanowieniu z dnia 2 listopada 2021 r., omówienie art. 42 § 1 k.p.a., na który to przepis Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w ogóle się nie powołał, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi;
4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię art. 39 k.p.a., wyrażającą się stanowiskiem, że za błędy popełnione przy doręczeniu przesyłki zawierającej odpisy tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...] z dnia 29 maja 2017 r., nie odpowiada Dyrektor Oddziału ZUS w G., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że za błędy doręczyciela odpowiedzialność ponosi organ, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi;
5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 oraz § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że korespondencja zawierająca odpisy tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...] z dnia 29 maja 2017 r., została doręczona Skarżącemu na właściwy adres w trybie art. 44 § 4 k.p.a., przy jednoczesnym uznaniu, że wykazał on skutecznie za pomocą przedłożonych dokumentów, że nie mieszkał on wówczas pod adresem, na jaki zaadresowano te korespondencje i wobec tego adres ten w znaczeniu obiektywnym był nieaktualny.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:
1. art. 151 P.p.a.s. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i błędne uznanie, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w tym przepisie umożliwiające zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych za maj 2012 r. objętych tytułami egzekucyjnymi nr [...], nr [...], nr [...] z dnia 29 maja 2017 r., podczas gdy jak wynika z ustaleń Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, które przyjęte zostały w całości przez WSA, Skarżący został zawiadomiony o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek w dniu 21 czerwca 2017 r., a więc już po upływie terminu przedawnienia, który kończył bieg w dniu 15 czerwca 2017 r., i w konsekwencji błędne oddalenie skargi.
Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasadzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz Skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenie adwokata według norm przepisanych. Jednocześnie strona zrzekła się rozprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona i podlegała uwzględnieniu .
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 z zm., dalej jako: P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na kwestionowaniu ustalenia staniu faktycznego w którym przyjęto, że nastąpiło prawidłowe doręczenie tytułów wykonawczych z dnia 29 maja 2017 r.(zarzuty I. 3-5 skargi kasacyjnej). Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszą się do niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (zarzuty I. 1-2 oraz II 1 skargi kasacyjnej).
W niniejszej sprawie należało wyjaśnić dwie kwestie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, należało rozstrzygnąć prawidłowości doręczenia Skarżącemu tytułów wykonawczych. Jednak do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w kontekście skuteczności zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. należało również wyjaśnić kiedy (do kiedy) w świetle tego przepisu należy zawiadomić dłużnika o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestie związane z przedawnieniem zobowiązania.
Jako zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 24 ust. 5b u.s.u.s. – zarzuty I.1,2 oraz II.1 skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, odnoszącej się do przedawnienia należności pieniężnych objętych tytułem wykonawczym z dnia 29.05.2017 r., który dotyczy składek na ubezpieczenie zdrowotne, oraz drugim tytułem wykonawczym z dnia 29.05.2017 r, który dotyczy składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pieniężnych.
Zgodnie z treścią art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070)) – postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Jako przyczynę wygaśnięcia obowiązku wskazać należy przedawnienie. Zgodnie z art. 47 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym maju 2012 r. - Płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż:
1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie;
2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;
3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.
Natomiast zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.su.s. – należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
Natomiast zgodnie z treścią art. art. 24 ust. 5b u.s.u.s. – bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącanie, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Sąd I instancji wskazał, że "w okolicznościach niniejszej sprawy bieg terminu przedawnienia najstarszej składki na ubezpieczenia społeczne za maj 2012 r. rozpoczął się 15 czerwca 2012 r. i 5-letni okres przedawnienia tej należności, liczony od dnia, w którym stała się ona wymagalna - uległby zakończeniu w czerwcu 2017 r."
Naczelny Sąd Administracyjny z powyższym twierdzeniem się zgadza, jednak należy je doprecyzować i wskazać, że okres przedawnienia tej należności, liczony od dnia, w którym stała się ona wymagalna - uległby zakończeniu 15 czerwca 2017 r.
To uściślenie jest niezbędne z uwagi na to, że jak przyjął Sąd I instancji doręczenie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 29 maja 2017 r. nastąpiło 21 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pominął powyższą okoliczność. Nie wypowiedział się co do tego, że zawiadomienie Skarżącego o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek nastąpiło już po upływie przedawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jest stanowiska Sądu I instancji jakie ta okoliczność miała znaczenie. Sąd wskazał, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony jednak nie wskazał od jakiej daty.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub nastąpiło podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że taką pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych jest wystawienie tytułu egzekucyjnego. Jednak należy podkreślić, że przywołany przepis stanowi, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje wyłącznie wskutek czynności, o której dłużnik został zawiadomiony, a contrario zatem samo podjęcie czynności egzekucyjnej bez zawiadomienia o niej dłużnika, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia.
Dokonując wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. należy zwrócić uwagę, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia są istotne dwa elementy: po pierwsze podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek i drugi element - o czynności tej dłużnik został zawiadomiony. Oznacza to że data zawiadomienia dłużnika o podjęciu wobec niego pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek ma znaczenie. Sąd I instancji natomiast nie wypowiedział się od którego momentu zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło, czy od pierwszego dnia miesiąca w którym nastąpiło podjęcie pierwszej czynności, czy od podjęcia pierwszej czynności czy też od zawiadomienia o tej czynności. Przede wszystkim Sąd nie wypowiedział się czy do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia zawiadomienie podatnika o podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności musi nastąpić przed upływem terminu przedawnienia.
Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "jednakże wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawił w dniu 29 maja 2017 r. tytuły wykonawcze na te należności. W tym dniu wobec skarżącego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Tym samym przed upływem terminu przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne za maj i czerwiec 2012 r., bieg terminu ich przedawnienia został zawieszony."
W skardze do Sądu I instancji problem ten nie był podnoszony. Jednak z uwagi na brzmienie art. 134 § 1 P.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (..) – Sąd I instancji zobowiązany był wyjaśnić czy skutecznie zawieszony został bieg terminu przedawnienia. Z tego też względu w okolicznościach sprawy Sąd I instancji z urzędu powinien przy ocenie prawidłowości stosowania przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wypowiedzieć się czy zawiadomienie Strony o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności dla skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia musi nastąpić przed przedawnieniem tej należności, czego nie uczynił.
Na marginesie wskazać należy, że kwestia wpływu zawiadomienia strony na przerwanie biegu terminu przedawnienia, rozstrzygnięta została w uchwale NSA z dnia 03 czerwca 2013 r. I FPS 6/12, na co również wskazał pełnomocnik Strony. Co prawda uchwała ta odnosiła się do przerwania biegu terminu przedawnienia i dotyczyła przedawnienia przewidzianego w przepisach Ordynacji podatkowej przy czym dotyczyła "zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego" - nie mniej jednak uchwała odnosi się do przedawnienia jako do regulacji prawnych ustanawianych z poszanowaniem zasad zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego przeciwstawione zasadzie powszechnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych.
Z uwagi, że w zakresie wskazanym nie ma stanowiska Sądu I instancji, NSA z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego tej kwestii nie jest uprawniony przesądzić. Sąd I instancji zobowiązany będzie rozważyć czy w odniesieniu do zapisów u.s.u.s. do skuteczności zawieszenia biegu terminu przedawnienia niezbędne będzie doręczenie zawiadomienia o podjęciu pierwszej czynności (w tej sprawie doręczenie tytułów wykonawczych wystawionych 29 maja 2017 r.) przed upływem przedawnienia, czy też data doręczenia nie ma znaczenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących błędnego przyjęcia, że przesyłka zawierająca tytuły wykonawcze została prawidłowo zaadresowana należy wskazać, że zarzuty te są częściowo zasadne (zarzuty I.3-5 skargi kasacyjnej). W ocenie NSA na podstawie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, przedwczesnym było uznanie, że doręczenie w czerwcu 2017 r. na adres Skarżącego – R. ul. (...) – jest prawidłowe. W konsekwencji przedwczesne było uznanie, że przesyłka zawierająca tytuły wykonawcze zastała prawidłowo zaadresowana w myśl art. 42 § 1 K.p.a. co skutkowało przyjęciem, że pomimo niedoręczenia adresatowi przesyłki wywołany został skutek prawny w postaci przyjęcia fikcji jego doręczenia.
Z dowodów które przedłożył Skarżący w toku postępowania wynikało, że w 2017 r. na stałe przebywał w Norwegii, tam mieszkał i pracował. Natomiast organ wskazał, że powyższe nie miało znaczenia, bo w zgłoszeniu identyfikacyjnym osoby fizycznej nie prowadzącej działalności gospodarczej NIP-3, które Skarżący złożył w dniu 18 stycznia 2011 r. w Urzędzie Skarbowym w W. wskazał ten adres, a w późniejszym czasie nie dokonał żadnego zgłoszenia aktualizującego dane adresowe. Jednocześnie Organ wskazał, że organ egzekucyjny prowadził inne postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych doręczonych Skarżącemu 20 czerwca 2012 r., a w tytułach tych znajdowało się pouczenie o obowiązku powiadomienia w terminie 7 dni organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu trwającego dłużej niż jeden miesiąc.
Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez organ, zwrócić należy uwagę, że jak zasadnie podniósł pełnomocnik Strony, okoliczność wcześniejszego prowadzenia wobec skarżącego innego, odrębnego postępowania egzekucyjnego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że już po jego zakończeniu Skarżący miał obowiązek zawiadomienia organu o zmianie miejsca pobytu. Taki obowiązek istnieje bowiem, zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a., jedynie w czasie trwania postępowania administracyjnego, dotyczącego konkretnego przedmiotu. Strona postępowania administracyjnego winna w nim uczestniczyć i zabezpieczyć możliwość odbierania korespondencji dopiero od daty skutecznego powiadomienia jej o takim postępowaniu. Z akt sprawy jak i uzasadnienia nie wynika czy postępowanie egzekucyjne wszczęte w 2012 r. zostało zakończone (kiedy) czy też trwało jeszcze w maju 2017 r. Poza tym jak słusznie zauważył pełnomocnik Strony z pouczenia zawartego w tytułach wykonawczych wystawionych w 2012 r. nie wynika, że na skutek braku zawiadomienia o zmianie adresu doręczenie korespondencji na dotychczasowy adres uznane zostanie za skuteczne. Wskazano tylko, że niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu skutkować może nałożeniem kary.
W toku postępowania Skarżący podniósł, że w roku 2017 na stałe przebywał w N., gdzie koncentrowały się jego interesy życiowe. Z akt nie wynika, by organy zweryfikowały, czy w rzeczywistości Skarżący nadal mieszkał pod adresem: ul. (...) w R. Strona wskazywała, że powodem niepodjęcia przesyłki zawierającej upomnienia, tytuły wykonawcze oraz zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego była wcześniejsza jego wyprowadzka z R. Na potwierdzenie stałego pobytu (zamieszkania) w roku 2017 r. w N. Skarżący przedłożył zeznanie podatkowe w podatku dochodowym za 2017 rok, świadectwo pracy - zatrudnienie w firmie B. w okresie od 4 kwietnia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r.; potwierdzenie otrzymania wynagrodzenia od pracodawcy, tj. B. za styczeń, luty, czerwiec, lipiec 2017 r., wypłatę zasiłku chorobowego w 2017 r. z N. Urzędu Pracy i Opieki Społecznej, zaświadczenie pracodawcy o uzyskanych dochodach w 2017 roku.
Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone. Domniemaniem tym objęte są wszystkie informacje wynikające ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wymienione dokumenty przedłożone przez Skarżącego miały na celu podważenie wynikającej ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłek (zawierających upomnienia oraz odpisy tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...]), informacji o tym, że przesyłki te nie zostały przez niego odebrane z powodu niepodjęcia ich w terminie. Skarżący za pomocą ww. dokumentów zmierzał do wykazania, że nie mógł ich odebrać z innego powodu - mianowicie z tego powodu, że w tym czasie nie mieszkał pod wskazanym adresem.
Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Należy zaznaczyć, że z punktu widzenia doręczenia przez organ pism Stronie kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie) a nie zameldowanie strony (zresztą w niniejszej sprawie organ również nie wykazał czy pod wskazanym adresem Skarżący był zameldowany).
Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności konkretnego człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Obowiązkiem organu było dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na prawidłowość doręczenia Skarżącemu tytułów wykonawczych w trybie art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy doręczenie zastępcze dokonane zostało skutecznie. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem zamieszkiwał skarżący, gdyż tylko pod takim adresem możliwe jest doręczenie zastępcze w trybie art. 44§ 4 k.p.a.
Doręczenie jest w postępowaniu administracyjnym czynnością sformalizowaną, stanowi gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chronią organ przed negatywnymi skutkami działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem czynność ta powinna być dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej i to bez względu na to, czy czynność tę realizował samodzielnie, czy też zlecał jej wykonanie innym uprawnionym podmiotom, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną (tak m.in. NSA w wyrokach z: 24 maja 2022 r., I FSK 2295/21 oraz 11 maja 2012 r., I FSK 1134/11, pub. CBOSA). Oznacza to, że adresat pisma nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść.
W zaskarżonym postanowieniu DIAS w ogóle nie odniósł się do przedłożonych przez Skarżącego dowodów, które bez wątpienia mogły mieć istotny wpływ na ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie, a Sąd I instancji uchybienia tego nie dostrzegł i w konsekwencji za skuteczne należało uznać zarzuty wskazane w pkt I 3-5 oraz I.1.skargi kasacyjnej. Jako niewystarczające w okolicznościach sprawy należy uznać powołanie się na zapisy w zgłoszeniu NIP-3 który składany był w 2011 r. (czyli 6 lat wcześniej). Również argument, że Strona w 2020 r. posługuje się tym adresem również nie może mieć przesądzającego znaczenia, gdyż nie ma żadnych ustaleń organów co do miejsca zamieszkania strony pomiędzy 2012 r. a 2017 czy też pomiędzy 2017 a 2020 r. Organ nie wskazał nawet czy w tym okresie Skarżący składał zeznanie podatkowe do właściwego US ze względu na miejsce zamieszkania. Należy pamiętać, że obowiązek informowania na bieżąco o zmianie miejsca zamieszkania obejmuje wyłącznie podatników prowadzących działalność gospodarczą oraz podatników zarejestrowanych na potrzeby podatku VAT. Natomiast osoby fizyczne posługujące się numerem PESEL jako identyfikatorem podatkowym nie muszą informować urzędu skarbowego o zmianie adresu zamieszkania w ciągu 7 dni. Mogą tego dokonać później, np. w składanej deklaracji podatkowej. W art. 9 ust. 1d ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników wskazano, że w przypadku zmiany adresu miejsca zamieszkania za dokonanie aktualizacji uznaje się podanie przez tego podatnika aktualnego adresu miejsca zamieszkania w składanej deklaracji lub innym dokumencie związanym z obowiązkiem podatkowym. Podatnicy mogą również dokonać aktualizacji adresu miejsca zamieszkania według wzoru określonego na podstawie art. 5 ust. 5 wskazanej ustawy. Przepisy ustawy z 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników nie nakładają na osoby fizyczne nie prowadzące działalności gospodarczej obowiązku aktualizowania danych objętych zgłoszeniem identyfikacyjnym i z tego powodu nie można obciążać ich skutkiem braku aktualizacji danych w zakresie doręczenia im pism w postępowaniu egzekucyjnym.
Nie mniej jednak z uwagi, że Sąd nie wyjaśnił, czy do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia konieczne jest doręczenie zawiadomienia przed jego upływem, kwestia prawidłowości doręczenia na sporny adres w niniejszej sprawie jest wtórna. Należy ją rozstrzygnąć po zajęciu stanowiska przez Sąd I instancji w zakresie czy w świetle art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawiadomienie "o pierwszej czynności" musi nastąpić przed upływem przedawnienia – tj. 15 czerwca 2017 r. Ma to decydujące znaczenie z uwagi, że nawet przyjmując, że doręczenie dokonano na prawidłowy adres, to nastąpiło to po 15 czerwca 2017 r.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 §2 P.p.s.a.
|Sędzia WSA (del.) |Sędzia NSA |Sędzia NSA |
|Anna Juszczyk-Wiśniewska |Sławomir Presnarowicz |Dominik Gajewski |