I GSK 635/21

I GSK 635/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Henryk Wach
Izabella Janson
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 842/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-02-05
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 54 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 842/20 w sprawie ze skargi T.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr 1001-IEE-1.711.95.2020.2.EK w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 5 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 842/20 oddalił skargę T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Starosta Sieradzki w dniu 11 maja 2020 r. wystawił w stosunku do T. W. tytuł wykonawczy obejmujący opłatę eksploatacyjną podwyższoną za wydobywanie kopalin bez koncesji. Następnie tytuł wykonawczy został przekazany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sieradzu celem wyegzekwowania należności w trybie egzekucji administracyjnej.
Zawiadomieniem z 18 maja 2020 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego skarżącego. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie dłużnik zajętej wierzytelności poinformował organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji zajęcia ze względu na częściowy brak środków. Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego wraz z odpisem tytułu wykonawczego skarżący odebrał 20 maja 2020 r.
Skarżący w dniu 25 maja 2020 r. wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sieradzu na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.), zarzuty na prowadzenie postępowania egzekucyjnego: braku doręczenia upomnienia oraz zastosowania zbyt dolegliwego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący podniósł ponadto, iż Starosta Sieradzki nie jest wierzycielem ustalonej opłaty podwyższonej. Wierzycielem jest Burmistrz Gminy Warta oraz Fundusz Ochrony Środowiska.
Następnie skarżący w dniu 3 czerwca 2020 r. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sieradzu skargę na zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego oraz wkładu oszczędnościowego dokonanego zawiadomieniem z 18 maja 2020 r.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sieradzu postanowieniem z 19 czerwca 2020 r. oddalił powyższą skargę jako nieuzasadnioną, wskazując, że w złożonym środku zaskarżenia nie zakwestionowano poprawności przeprowadzonej przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnej.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaś Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi postanowieniem z 12 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie budzi wątpliwości legalność działań organu egzekucyjnego polegających na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, gdyż jest to środek egzekucyjny wyszczególniony w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a. Organ II instancji nie dopatrzył się również uchybień formalnych w zaskarżonej czynności organu egzekucyjnego, wskazując, że sporządzone przez organ egzekucyjny zawiadomienie o zajęciu spełnia wymogi określone dla tego rodzaju dokumentów w art. 67 § 1a, § 2 i § 2a u.p.e.a.
W odniesieniu argumentacji skarżącego dotyczącej właściwości wierzyciela do żądania egzekucji należności, organ II instancji wyjaśnił, iż skarga wniesiona w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. nie przysługuje na czynności egzekucyjne o charakterze procesowym, w stosunku do których ustawodawca przewidział inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenia na postanowienia lub wniesienie pozwu do sądu. Skarga, o której mowa wart. 54 § 1 u.p.e.a., dotyczy samych czynności wykonawczych postępowania egzekucyjnego. Składając skargę w związku z podjętą czynnością, zobowiązany może podnosić jedynie zarzuty odnoszące się do prawidłowości zakwestionowanej czynności egzekucyjnej organu egzekucyjnego lub egzekutora. Podnoszona przez skarżącego kwestia właściwości organu nie mieści się w zakresie oceny zasadności złożonej skargi na czynność egzekucyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazał, że organ w zaskarżonym postanowieniu trafnie zauważył, że ocenie w trybie art. 54 u.p.e.a. mogą podlegać tylko czynności egzekucyjne podejmowane przez organ egzekucyjny, zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Stosownie do art. 54 u.p.e.a. w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie kwestie formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Nie można natomiast podnosić zarzutów, które są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. WSA zauważył, że zarzuty skargi w istocie nie kwestionują poprawności przeprowadzonej przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnej. Strona w swojej skardze kwestionowała istnienie swojego zobowiązania podatkowego wobec Starosty Sieradzkiego, a także zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Powyższe okoliczności mogą jednak podlegać kontroli w ramach postępowania w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., nie mogą jednak stanowić podstawy skargi na czynność egzekucyjną w oparciu o art. 54 u.p.e.a.
W ocenie sądu, organy obu instancji w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 54 u.p.e.a. prawidłowo oceniły sposób i formę dokonania przez organ egzekucyjny zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego skarżącego. W zaskarżonym postępowaniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi skontrolował prawidłowość dokonanej czynności egzekucyjnej i odniósł się do zarzutów zażalenia, jednakże ich nie podzielił uznając, że środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego został zastosowany zgodnie z art. 80 u.p.e.a. Sąd stanowisko powyższe podzielił i podkreślił, że skarżący nie może oczekiwać korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia jeśli przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. uczynił zarzuty z art. 33 § 1 u.p.e.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 - dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi Skarżącego i niewzięcie pod uwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa popełnionych przez organ administracyjny II instancji, pomimo iż organ administracji II instancji wydał postanowienie bez uprzedniego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w konsekwencji czego ustalając, że:
(i) zajęcie rachunku bankowego T. W. było prawidłowe i na wniosek uprawnionego podmiotu, pomimo braku podstaw ustawowych do złożenia takiego wniosku przez starostę sieradzkiego mylnie określonego także w wyroku WSA wierzycielem i pomimo niedoręczenia T. W. upomnienia, które jest konieczne dla prawidłowego zastosowania środka egzekucyjnego w przypadku egzekucji należności pieniężnej ustalonej w decyzji a nie określonej
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art., 54 §1 pkt 2 u.p.e.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi skarżącego i nieodniesienie się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, pomimo wskazania przez skarżącego możliwości zastosowania innych środków egzekucyjnych, które pomimo ich zastosowania pozwoliłyby mu nadal prowadzić działalność gospodarczą przy zabezpieczeniu należności wierzyciela i egzekwowania należności w postępowaniu administracyjnym.
Organ w odpowiedzi na skarg kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. NSA z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.
W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym zarzucie w zakresie wskazanych w nim przepisów, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa popełnionych przez organ II instancji, który wydał postanowienie bez uprzedniego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w konsekwencji Sąd błędnie przyjął, że zajęcie rachunku bankowego było prawidłowe i na wniosek uprawnionego podmiotu – Starostę Sieradzkiego. Wskazano także na brak upomnienia, które jest konieczne w przypadku egzekucji należności pieniężnej ustalonej w decyzji, a nie określonej.
W zakresie kwestii braku uprawnionego podmiotu stwierdzić należy, że wiąże się to za przesłanką nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Skarżący uważa bowiem, że Starosta nie jest wierzycielem, zatem skarżący nie ma wobec niego żadnego długu. Zauważyć należy, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie można podnosić naruszeń, które można i należy kwestionować w ramach innych środków zaskarżenia, w tym przypadku zarzutów egzekucyjnych. Należy zaaprobować pogląd Sądu I instancji, że każdy z tych środków zaskarżenia służy do podnoszenia w jego ramach innych kwestii.
Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie - obecnie art. 33 § 2 pkt 1) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku.
Podobnie wygląda kwestia braku upomnienia. To też jest przedmiot zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a nie skargi na czynności egzekucyjne. W myśl bowiem art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie - obecnie art. 33 § 2 pkt 4) podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1.
Zasadnie zatem Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na przepisy u.p.e.a. oraz orzecznictwo i doktrynę, z których to wypowiedzi wynika, że środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są konkurencyjne.
Słusznie WSA wskazał, że stosownie do art. 54 u.p.e.a. w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie kwestie formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Nie można natomiast podnosić zarzutów, które są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, że skarga z art. 54 u.p.e.a. nie będzie przysługiwać w sytuacjach, gdy przewiduje się inne środki zaskarżenia (zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu (por. R. Hauser i Z. Leoński - Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Warszawa 1992 r. s. 84.; wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99, LEX nr 43032; wyrok NSA z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4503/97, ONSA 2000/1/20, wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; wyrok NSA z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; wyrok NSA z 24 października 2014 r., II GSK 1377/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej CBOSA). Nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 749/13 LEX nr 1774551). W postępowaniu skargowym, w oparciu o art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; z 24 października 2014 r., II GSK 1377/13, z 5 marca 2015 r. II FSK 290/13 - dostępne w CBOSA).
Już tylko uzupełniająco, przywołać można kolejne orzeczenia sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny o tak jak wyżej rozumianym charakterze środka zaskarżenia, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne (por. wyrok NSA: z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21; podobnie w wyrokach NSA: z 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2259/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2177/18; z 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.)
Tym samym postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W drugim zarzucie kasacyjnym skarżący wskazał na naruszenie powołanych w nim przepisów, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zakresie nieodniesienia się przez Sąd I instancji się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Wskazać należy, że z art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (w obecnym stanie prawnym), wynika, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, zaś podstawą skargi jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, jednakże przepis ten nie znajduje zastosowania w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy. W sprawie, skarga na czynności egzekucyjne została złożona 3 czerwca 2020 r. W tej dacie art. 54 u.p.e.a. miał inne brzmienie od przywołanego powyżej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie istotnym dla sprawy, została bowiem zmieniona dopiero 30 lipca 2020 r., a zatem już po wniesieniu skargi na czynności egzekucyjne.
Art. 54 u.p.e.a. otrzymał nowe brzmienie. W § 1 dodano dwie nowe jednostki redakcyjne (dwa punkty), i to właśnie w pkt 2 wskazano przesłankę - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Jednakże do czasu wskazanej zmiany obowiązywał art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. stanowiący, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
W tym miejscu wskazać należy, że z przepisów intertemporalnych, a mianowicie z art. 13 ust. 1 ustawy a dnia 11 września 20219 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) wynika, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z art. 13 ust. 5 ustawy zmieniającej wynika zaś, że do skargi na czynność egzekucyjną dokonaną w egzekucji, o której mowa w ust. 2, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca postanowił zaś, że do egzekucji z pieniędzy (pkt 1), rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz rachunku prowadzonego przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową (pkt 2), wierzytelności z tytułu nadpłaty lub zwrotu podatku (pkt 3), praw z instrumentów finansowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innych rachunkach oraz wierzytelności z rachunków pieniężnych (pkt 4), ruchomości (pkt 5) – wszczętych po wejściu w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W związku z tym, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło na podstawie ustawy zmienianej, które to postępowanie nie zakończyło się przed zmianą przepisów, a także z tego powodu, iż egzekucja z rachunku bankowego również miała miejsce przed zmianą przepisów, do sprawy znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, a zatem ustawa w starym brzmieniu, w której to z powodu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – przysługiwały zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, a nie skarga na czynności egzekucyjne.
Tym samym stwierdzić należy, że organy, a za nimi WSA prawidłowo uznały, że skarga na czynności egzekucyjne w zakresie przesłanki zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie przysługuje.
Postawiony zarzut należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).