III FSK 1217/23

III FSK 1217/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Dalkowska /sprawozdawca/
Dominik Gajewski /przewodniczący/
Paweł Borszowski
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 86/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-04-06
Skarżony organ
Burmistrz Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1452
art. 17
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Protokolant Cezary Bajorek, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 86/23 w sprawie ze skargi B. A. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 26 listopada 2015 r. nr XV/245/2015 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty miejscowej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz B. A. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrok sądu pierwszej instancji.
1.1. Wyrokiem z 6 kwietnia 2023, sygn. akt I SA/Kr 86/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi B. A. (dalej: "Skarżący", "Strona") na uchwałę Rady Miasta Z. z 26 listopada 2015 r. nr XV/245/2015 w przedmiocie opłaty miejscowej.
1.2. W dniu 27 marca 2008 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę nr XXII/250/2008 w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2008 r. Nr 291, poz. 1908). Uchwała weszła w życie 23 maja 2008 r. W wyniku jej zaskarżenia przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 lipca 2017, sygn. akt III SA/Kr 535/15, uwzględnił skargę strony i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia 27 marca 2008 r. nr XXII/250/2008 w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Powyższy wyrok został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 3579/17.
Następnie Rada Miasta Z. podjęła 26 listopada 2015 r. uchwałę nr XV/245/2015 z w sprawie opłaty miejscowej (Dz. Urz. Wojew. Małop. z 3 grudnia 2015 r., poz. 7299). Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 – dalej: "u.s.g."), art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 19 pkt 1 lit. b i pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1452 ze zm., dalej: "u.p.o.l."), art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz uchwały nr XXII/250/2008 Rady Miasta Z. z 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr 291, poz. 1908). Uchwałą tą wprowadzono obowiązek uiszczania opłaty miejscowej na terenie Gminy Miasto Z., wg określonych stawek, za pobyt ponad dobowy w celach turystycznych, wypoczynkowych i szkoleniowych. Uchwała nie zawiera uzasadnienia.
Skarżący zaskarżył do WSA w Krakowie ww. uchwałę w całości, powołując się na naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący podniósł, że opłata miejscowa jest pobierano od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach lub w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej. Rada Miasta Z/, podejmując uchwałę w sprawie ustalenia miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową, miała obowiązek uwzględnić powyżej wskazane ogólnie minimalne warunki klimatyczne. Zawarte w przepisie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. sformułowanie "ustala miejscowości" nie oznacza pełnej swobody decyzyjnej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie; przeciwnie, przepis ten powierza gminie ograniczoną władzę dyskrecjonalną, nakładając jednocześnie na organ stanowiący gminy obowiązek uprzedniej weryfikacji, czy dana miejscowość faktycznie spełnia przesłanki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 i ust. 4 u.p.o.l. Skarżący podniósł, że zaskarżona obecnie uchwała została podjęta na podstawie uchwały nr XXII/250/2008 Rady Miasta Z. z dnia 27 marca 2008 r. Mając na uwadze, że sądy administracyjne stwierdziły nieważność uchwały nr XXII/250/2008 Rady Miasta Z. z dnia 27 marca 2008 r., również uchwała nr XV/245/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. jest obarczona wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co samo w sobie przesądza o jej wadliwości, którą należy uznać za istotną. Z akt sprawy nie wynikało także, czy w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Miasta Z. dysponowała aktualnymi danymi dotyczącymi jakości powietrza. Organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie przedłożył żadnych dokumentów z których wynikałoby, że takimi danymi w chwili podjęcia uchwały dysponował. Należało zatem przyjąć, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie ustalono istnienia jednej z trzech podstawowych przesłanek wymaganych do podjęcia zaskarżonej uchwały, to jest stanu zanieczyszczenia powietrza. Nie dochowane zatem zostały wymogi przewidziane w zacytowanych powyżej przepisach umożliwiające podjęcie uchwały o pobieraniu w tych miejscowościach opłaty miejscowej. Z tego powodu zatem zaskarżona uchwala wydana została z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Nadto zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie uchwały nr XXII/250/2008 Rady Miasta Z. z 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr 291, poz. 1908), która została unieważniona przez sądy administracyjne, w tym NSA wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 3579/17. Jak stwierdzono w uzasadnieniu tego wyroku uchwała ta była obarczona wadą nieważności, bowiem Rada Miasta Z. nie dysponowała aktualnymi danymi dotyczącymi jakości powietrza. Stwierdzenie, że nie było podstaw do wydania uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l., ponieważ dana miejscowość nie spełnia np. warunków klimatycznych, prowadzi do wniosku, że obciążenie danego podmiotu obowiązkiem uiszczenia opłaty w oczywisty sposób narusza konkretny interes prawny podatnika; nakłada bowiem na niego obowiązek fiskalny bez wymaganej podstawy prawnej. NSA stwierdził również, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza jej eliminację z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc; nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych od samego początku i traktowana jest jako niebyła. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ten typ profiskalnej wykładni wykluczony jest również ze względu na wyraźną treść uchwał Rady Miasta Z. nr XLVI/621/2013 z 24 października 2013 r. oraz nr XV/245/2015 z 26 listopada 2015 r. w sprawie opłaty miejscowej. W obu tych aktach wyraźnie stwierdzono, że są one wydane na podstawie uchwały nr XXII/250/2008 Rady Miasta Z. z 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Skoro sama Rada Gminy wskazuje, że ustala stawkę opłaty miejscowej na podstawie własnej uchwały z 27 marca 2008 r., nie sposób przyjąć, że pobór tej opłaty może następować na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia wojewody Rozporządzenia nr 227/a Wojewody Małopolskiego z 8 maja 2001 r. w sprawie ustalenia w województwie małopolskim miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową (dalej "rozporządzenie Wojewody"). Mając na uwadze powyżej wskazane wady zaskarżonej uchwały uznać należało, że narusza ona prawo w stopniu istotnym, zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w całości.
1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Skarga kasacyjna.
2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Kr 86/23 i oddalenie skargi skarżącego z dnia 23 grudnia 2022 r. na uchwałę Rady Miasta Z. nr XV/245/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie opłaty miejscowej, jak bezzasadnej. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Pismem z 23 marca 2025 r. wniesiono o zawieszenie postępowania w związku z wniesieniem do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 17 ust. 3 i art. 17 ust. 4 pkt 1 u.p.o.l.
Na podstawie art 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 , poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj. uznanie, że doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. wskutek braku podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miasta Z. uchwały z 26 listopada 2015 r. nr XV/245/2015 w przedmiocie opłaty miejscowej. Wskazano, że nieprawidłowa jest w konsekwencji ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że uchwała ta wydana została z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 5 u.p.o.l. oraz § 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. Nr 249 poz. 1851).
2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.
2.3. Postanowieniem z 20 listopada 2023 r. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Fundację "C." z siedzibą w W.. Natomiast postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2024 r., 12 grudnia 2024 r. i 19 marca 2025 r. oddalono wnioski organu o wyłączenie sędziów NSA; Bogusława Dautera, Anny Dalkowskiej, Pawła Borszowskiego i Dominika Gajewskiego.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3.3. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.o.l. rada gminy może wprowadzić opłatę miejscową. Opłatę miejscową pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych:
1) w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach,
2) w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651 i 742).
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 3 u.p.o.l Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych.
W § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (dalej: Rozporządzenie Rady Ministrów") przewidziano, że za minimalne warunki klimatyczne, jakie spełniać musi miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową uznaje się zachowanie na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej: "p.o.ś"), na obszarze której jest położona dana miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Rady gmin podejmujące uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową, mają więc obowiązek uwzględnić te minimalne warunki klimatyczne, co do szczegółów zaś dotyczących stref oraz wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu rozporządzenie odsyła do przepisów o ochronie środowiska.
3.4. Ocena jakości powierza w poszczególnych strefach dokonywana jest przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w ramach państwowego monitoringu środowiska. Organ ten – przynajmniej co 5 lat – dokonuje klasyfikacji stref, odrębnie pod kątem poziomu każdej substancji wymienionej w rozporządzeniu Ministra Środowiska. Gminy powinny być jednak zainteresowane innym zestawieniem, czyli sporządzaną przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do 30 kwietnia każdego roku klasyfikacją stref oceniającą poziomy substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni. W tej klasyfikacji strefy dzielone są na te, w których poziomy poszczególnych substancji:
1) przekroczyły poziom dopuszczalny powiększony o margines tolerancji;
2) mieściły się pomiędzy poziomem dopuszczalnym a poziomem dopuszczalnym powiększonym o margines tolerancji;
3) nie przekraczały poziomu dopuszczalnego;
4) przekroczyły poziom docelowy;
5) nie przekraczały poziomu docelowego;
6) przekraczały poziom celu długoterminowego;
7) nie przekraczały poziomu celu długoterminowego.
Wyniki powyższych ocen oraz klasyfikację stref Inspektor niezwłocznie przekazuje zarządom województw (art. 89 ust. 1a p.o.ś.). Gminy dysponują więc dwoma źródłami wiedzy na temat stref, w których przekroczono dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu lub nie przekroczono ich: o niezbędne informacje mogą poprosić Głównego Inspektora Ochrony Środowiska albo zarząd województwa. Dopiero posiadanie takich informacji (opracowanych przez właściwy organ) pozwala na wprowadzenie opłaty miejscowej.
Strefy pokrywają się z konkretnymi miastami tylko w przypadku aglomeracji (liczba mieszkańców większa niż 250 tysięcy) i miast o liczbie mieszkańców powyżej 100 tysięcy. W pozostałych przypadkach obszary stref pokrywają się w przeważającej większości z terenami powiatów. Nawet więc, jeżeli w konkretnej miejscowości stężenie niektórych substancji w powietrzu nie przekroczy dopuszczalnych poziomów, lecz miejscowość taka znajdzie się w strefie, w której dopuszczalne poziomy zostały przekroczone, wprowadzenie opłaty miejscowej nie będzie możliwe (R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl [w:] R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl, Podatki i opłaty lokalne. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 17.).
3.5. W kwestiach dotyczących określenia stref oraz wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu Rozporządzenie Rady Ministrów odsyła do przepisów o ochronie środowiska. W szczególności przytoczyć trzeba art. 87 u.p.o.ś., zgodnie z którym oceny jakości powietrza dokonuje się w strefach (ust. 1). Z kolei strefę stanowi: aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy (ust. 2 pkt 1) lub obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzący w skład aglomeracji, o której mowa w pkt 1 (ust. 2 pkt 2). Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 u.p.o.ś. oceny jakości powietrza i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska.
Jeśli zaś chodzi o wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, w chwili wydawania zaskarżonego aktu kwestię tę regulowało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 86 u.p.o.ś. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 47 poz. 281). Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie. Oceniając jakość powietrza musi kierować się wytycznymi, zawartymi w stosownym rozporządzeniu Ministra Środowiska, które określają dopuszczalne poziomy niektórych substancji - skażeń w powietrzu. WIOŚ w ramach tej oceny dokonuje także klasyfikacji stref w oparciu o przepisy prawa. Jeżeli w danej w danej strefie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy wskazanych substancji i została ona zaliczona do strefy klasy "C", to na terenie takiej strefy z uwagi na niezachowanie minimalnych warunków klimatycznych, nie może być pobierana opłata miejscowa.
Podkreślenia wymaga, że ocena poziomów substancji w danej strefie za rok poprzedni (art. 89 ust. 1 u.p.o.ś.) stanowi podstawę do ustalenia, czy spełnione są wymogi dotyczące zachowania dopuszczalnego poziomu niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi - na potrzeby ustalenia spełniania minimalnych warunków klimatycznych. Ocena ta przeprowadzana jest zatem ex post (zob. Mirosław Paczocha, artykuł FK 2008/12/36-45 "Opłata miejscowa po zmianach dokonanych ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej").
3.6. Rada gminy wydając uchwałę, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l. nie może działać dyskrecjonalnie, lecz winna stosować się do określonej w ustawie procedury stanowienia przepisów prawa miejscowego w tym konkretnym przedmiocie. Chcąc wprowadzić opłatę miejscową, zobowiązana jest dokonać w sposób transparentny wnikliwej i miarodajnej analizy, czy warunki klimatyczne lub krajobrazowe istniejące w danej miejscowości odpowiadają przesłankom określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 i ust. 4 u.p.o.l. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii musi opierać się na stwierdzeniu określonych faktów w kontekście przesłanek określonych w powołanym powyżej Rozporządzeniu w sprawie warunków koniecznych. Nie można traktować go wyłącznie jako "oświadczenie woli" rady gminy wprowadzenia w danej miejscowości opłaty miejscowej. Uchwała, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l. stanowi w istocie wynik procesu weryfikacji przez organ stanowiący gminy istnienia w danej miejscowości warunków, od których spełnienia uzależnione jest powstanie kompetencji do wydania konkretnej normy statuującej obowiązek uiszczenia opłaty miejscowej.
3.7. W przedmiotowej sprawie z akt sprawy nie wynika czy w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Miasta Z. dysponowała aktualnymi danymi dotyczącymi jakości powietrza. Organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie przedłożył żadnych dokumentów z których wynikałoby, że takimi danymi w chwili podjęcia uchwały dysponował. Należy zatem przyjąć, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie ustalono istnienia jednej z trzech podstawowych przesłanek wymaganych do podjęcia zaskarżonej uchwały, to jest stanu zanieczyszczenia powietrza. Nie dochowane zatem zostały wymogi przewidziane w zacytowanych powyżej przepisach umożliwiające podjęcie uchwały o pobieraniu w tych miejscowościach opłaty miejscowej.
Według wyników badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie za rok 2015 "Ocena jakości powietrza w województwie małopolskim w roku 2015" strefa małopolska została zakwalifikowana pod literą "C" między innymi z powodów wysokiego stężenia pyłu zawieszonego PM 25 oraz stężenia pyłu zawieszonego PM 10. Jak zostało powyżej wspomniane, jeżeli w danej strefie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy wskazanych substancji i została ona zaliczona do strefy klasy "C", to na terenie takiej strefy z uwagi na niezachowanie minimalnych warunków klimatycznych, nie może być pobierana opłata miejscowa. W konsekwencji należy uznać, że w 2015 r., w chwili podjęcia uchwały, jakość powietrza w Z. nie spełniała norm uprawniających do poboru opłaty miejscowej. Z tego powodu zatem zaskarżona uchwala wydana została z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 17 ust. 5 u.p.o.l. oraz § 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową
3.8. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej tj. na podstawie uchwały nr XXII/250/2008 Rady Miasta Z. z 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr 291, poz. 1908), która została uznana za nieważną przez sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 3579/17. Jak stwierdzono w uzasadnieniu tego wyroku "Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza jej eliminację z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc; nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych od samego początku i traktowana jest jako niebyła". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym oraz stanowiskiem judykatury wyrok stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, a więc oznacza, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania [por. również wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, LEX nr 327767, oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Ter. 2001, nr 1–2, s. 101, i P. Chmielnicki (w:) P. Chmielnicki (red.) i in., Komentarz do u.s.g. ..., s. 902].4."
Niezależnie od trafności wskazanej wyżej tezy dotyczącej skutków prawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie prowadzi do nabycia mocy obowiązującej przepisów, które utraciły moc. Nie jest zatem trafna argumentacja skarżącego kasacyjnie, iż zgodnie z brzmieniem art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z dnia 12 września 2005 r, dalej: "ustawa nowelizująca") na skutek stwierdzenia nieważności uchwały wydanej na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. "odżywa" wydane wcześniej rozporządzenie wojewody, o którym mowa w art. 17 ust. 3 u.p.o.l. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2006 r. w konsekwencji trzeba uznać, że istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej uchwały. Wniosek taki jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania i nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ godzi on w konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa.
Podkreślić zatem należy, że rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 227/a z 8 maja 2001 r. w sprawie ustalenia w województwie małopolskim miejscowości, w których pobierana jest opłata miejscowa, zachowuje moc jedynie do czasu wydania rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie minimalnych warunków jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Rozporządzenie Rady Ministrów nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, o którym mowa w ww. art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej. Ustawa z 2005 r. zmieniła art. 17 ust. 3 u.p.o.l., który zawierał upoważnienie dla wojewody do ustalenia, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, wykazu miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową. W kontekście powyższego, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej rozporządzenie z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie ustalenia w województwie małopolskim miejscowości, w których pobierana jest opłata miejscowa, obowiązuje jedynie do czasu wejścia w życie uchwały rady gminy (podjętej na podstawie u.p.o.l. z uwzględnieniem rozporządzenia Rady Ministrów, w sprawie minimalnych warunków) ustalającej wykaz miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową. W konsekwencji niepodejmowanie przez rady gmin na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. stosownych uchwał po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków (...) oznacza, że obowiązują w tym zakresie "stare" rozporządzenia Wojewodów. Treść normatywna zawarta w art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej legitymizująca czas obowiązywania rozporządzenia wojewody zostaje skonsumowana bezpowrotnie z chwilą podjęcia uchwały przez Radę Miasta i późniejsze stwierdzenie nieważności uchwały nie prowadzi do jego reaktywacji, niezależnie od skutku ex tunc, ponieważ znaczenia konstrukcji prawnych "stwierdzenie nieważności podjętej skutecznie uchwały" i "niepodjęcia uchwały" nie są tożsame.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje" - użyty w art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej – należy odczytywać w kontekście omawianej sytuacji prawnej w ten sposób, że z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l., wcześniej obwiązujące rozporządzenie wojewody w tym zakresie bezpowrotnie traci swą moc prawną. W konsekwencji nie odżywa ono wskutek późniejszego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zastępującej je uchwały rady gminy. Przyjęcie odmiennej interpretacji, prowadziłoby do niedającej się zaakceptować w istniejącym porządku konstytucyjnym konkluzji, że skutki akty stosowania prawa są tożsame ze skutkami uchwalania aktów normatywnych. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie do zaakceptowana jest sugerowana przez skarżącego kasacyjnie interpretacja pozwalająca na reaktywację nieobowiązujących przepisów jako skutku prawomocnego orzeczenia sądowego. Skutek taki mogą wywoływać zgodnie z art. 190 ust.1 Konstytucji RP jedynie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia niezgodności z wzorcami konstytucyjnymi zawartych w określonych przepisach norm prawnych. Przyjęcie powyższego skutku w przypadku prawomocnego wyroku sądu prowadziłoby do naruszenia zasady legalizmu i byłoby w konsekwencji sprzeczne z zasadami demokratycznego prawa. Skutkiem wskazywanej przez Skarżącego kasacyjnie interpretacji byłoby automatyczne obciążenie obywatela obowiązkiem uiszczenia daniny na podstawie reaktywowanej normy prawnej zawartej w nieobowiązującym akcie prawnym. Podstawa prawna poboru podatku(opłaty) musi być – zgodnie z art. 217 Konstytucji RP - konkretna i jednoznaczna, i nie jest dopuszczalne twierdzenie, że na skutek stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nakładającego podatek lokalny lub opłatę następuje zmiana podstawy poboru. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że o braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały świadczy także wykładnia językowa treści uchwał Rady Miasta Z. nr XLVI/621/2013 z dnia 24 października 2013 r. oraz nr XV/245/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie opłaty miejscowej. W obu tych aktach wyraźnie stwierdzono, że są one wydane na podstawie uchwały nr XXII/250/2008 Rady Miasta Z. z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Skoro sama Rada Gminy wskazuje, że ustala stawkę opłaty miejscowej na podstawie własnej uchwały z 27 marca 2008 r., nie sposób przyjąć, że pobór tej opłaty może następować na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia wojewody.
3.9. Konkludując, należy zatem stwierdzić, że – wbrew temu co wywodzi organ – przywołane rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nie mogło stanowić podstawy prawnej do pobierania opłaty miejscowej na obszarze Miasta Z.. W związku z powyższym, stwierdzając, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie okazały się trafne, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Paweł Borszowski Dominik Gajewski Anna Dalkowska