III FSK 1033/24

III FSK 1033/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Woźniak
Jolanta Sokołowska
Stanisław Bogucki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Gd 205/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-05-21
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Protokolant asystent sędziego Łukasz Tłuczkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 205/24 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2024 r., nr 2201-IEE.7192.2.141.2023.JM w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla w całości zaskarżony wyrok i postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2024 r., nr 2201-IEE.7192.2.141.2023.JM, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz K. K. kwotę 840 (słownie: osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21.05.2024 r. o sygn. I SA/Gd 205/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 11.01.2024 r., nr 2201-IEE.7192.2.141.2023.JM, wydane w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Łodzi).
2.1. Postanowieniem z 20.22.2023 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze nr od [...], wystawione w oparciu o decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w G. z 9.05.2018 r., nr [...].
2.2. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 11.01.2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku utrzymał w mocy ww. postanowienie.
3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi.
3.1. Skarżący wniósł skargę do WSA w Łodzi, w której domagał się uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia.
3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS w Łodzi wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, w odniesieniu do zasadniczego zarzutu skargi o niedopuszczalności egzekucji, że z uwagi na brak doręczenia skarżącemu decyzji oraz tytułów wykonawczych uznać należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Akta sprawy dowodzą, że odpisy tytułów wykonawczych zostały skarżącemu przez organ egzekucyjny prawidłowo doręczone, w trybie art. 44 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) na znany wówczas organowi adres zamieszkania, tj. w [...]. Organ egzekucyjny ustalił ten adres na podstawie zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych na dokumencie ZUS ZUA z 19.12.2016 r. przez płatnika składek – T. sp. z o. o. oraz na dokumencie ZUS ZUA z 6.06.2017 r., złożonym przez A. sp. k.
5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gdańsku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata), który w oparciu o art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 14 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) przez uznanie, że na osobie fizycznej, która zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej i która nie jest płatnikiem składek, ciąży obowiązek powiadomienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zmianach danych w stosunku do danych wykazanych w zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem nie wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione przez WSA w Gdańsku;
2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 44 k.p.a. wobec uznania, że zarówno ww. decyzja z 9.05.2018 r., będąca podstawą do wystawienia ww. tytułów wykonawczych, jak i same tytuły wykonawcze zostały doręczone w trybie doręczenia zastępczego, podczas gdy próba doręczenia nastąpiła na nieprawidłowy adres, o czym zarówno wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału ZUS w G. posiadali informacje;
3) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: u.p.e.a.) wobec wystawienia tytułów wykonawczych w oparciu o decyzję administracyjną, która nie została nigdy doręczona;
4) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego pomimo braku doręczenia decyzji administracyjnej będącej podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego;
5) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań w przedmiocie świadczeń rehabilitacyjnych na okoliczność poinformowania ZUS o adresie zamieszkania skarżącego w Gdyni;
6) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza uznaniu za doręczone zarówno ww. decyzji administracyjnej, jak i ww. tytułów wykonawczych, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a.;
7) art. 103 § 6 p.p.s.a. przez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań w przedmiocie świadczeń rehabilitacyjnych na okoliczność poinformowania ZUS o adresie zamieszkania skarżącego oraz zaświadczenia z rejestru PESEL na okoliczność miejsca zameldowania skarżącego;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez odmowę uwzględnienie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo istnienia ku temu uzasadnionych podstaw;
9) art. 145a § 1 p.p.s.a. przez zaniechania zobowiązania Dyrektora IAS w Gdańsku do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału ZUS w oparciu o ww. tytuły wykonawcze, pomimo istnienia ku temu uzasadnionych podstaw.
5.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS w Gdańsku wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
6.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniu Dyrektora IAS w Gdańsku, zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie jest chybiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W skardze do WSA w Gdańsku skarżący podniósł szereg zarzutów, które co prawda zostały przytoczone w uzasadnieniu wyroku, jednakże w żaden sposób Sąd ten się do nich nie ustosunkował. Nie wskazał przede wszystkim na to, jakie znaczenie należy przypisać temu, że skarżący w dacie ww. doręczeń nie prowadził działalności gospodarczej i powoływał się na to, że nie ciążył na nim obowiązek powiadomienia ZUS o zmianach danych (także adresowych) na podstawie art. 36 ust. 14 u.s.u.s., ponieważ obowiązek ten dotyczy tylko płatników składek. Powoływał się także na to, że adres w [...] nie był aktualny, lecz był takim adres w Gdyni przy ul. [...]. Taki adres funkcjonował zresztą w dokumentacji ZUS, ponieważ skarżący już w lutym 2018 r. podawał ten adres w postępowaniu dotyczącym świadczenia rehabilitacyjnego. Mimo podnoszenia ww. okoliczności w postępowaniu przed organami (także przez wskazanie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych posiada dostęp do bazy adresów PESEL), zaniechały one przeprowadzenia dowodowego w tym zakresie, czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji.
6.3. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się także na kwestii skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji z 9.05.2018 r., będącej podstawą do wystawienia ww. tytułów wykonawczych, jak i samych tytułów wykonawczych, która zostały doręczone w trybie doręczenia zastępczego. Stosownie do art. 18 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące doręczeń, tj. art. 42−44 k.p.a. Ocena skuteczności doręczenia pisma w postępowaniu egzekucyjnym zależy zatem od dochowania warunków formalnych ściśle określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2).
W art. 44 § 1 k.p.a. wskazano, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2025 r. poz. 366 ze zm.) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Paragraf 2 stawowi o tym, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Natomiast § 3 wskazuje, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z § 4 wynika, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Możliwe jest odstępstwo od zasady określonej w art. 42 § 1 k.p.a., gdy strona zażąda doręczania jej korespondencji pochodzącej od organu na wybrany przez nią adres (adres do doręczeń lub adres do korespondencji). Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje wprost możliwości wyznaczenia przez stronę adresu do doręczeń, ani nie reguluje sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji. Przepisy te nie stawiają jednocześnie przeszkód do tego, by strona wskazała do doręczenia określony adres, który nie musi się pokrywać z miejscem jej zamieszkania.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące doręczanie przesyłek, winny być interpretowane w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, tj. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., które stanowią, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują działania mając na uwadze, m.in. słuszny interes obywateli, w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Przepisy regulujące doręczenia korespondencji służą przede wszystkim zagwarantowaniu sprawności postępowania przez zapewnienie skuteczności doręczeń.
6.4. W rozpoznawanej sprawie, co wymaga podkreślenia, skarżącemu ww. decyzję oraz tytuły wykonawcze doręczono (odpowiednio) w 2018 oraz 2019 r. na adres wskazany przez płatników składek w 2016 oraz 2017 r., w sytuacji gdy w dacie doręczenia skarżący nie prowadził już działalności gospodarczej ani nie był płatnikiem składek. Przechodząc zatem do oceny prawidłowości adresu, na który organ kierował ww. decyzję oraz tytuły wykonawcze, należy stwierdzić, że organy oraz WSA w Gdańsku - działając w oparciu o ww. informacje podane przez płatników składek - uznały adres zamieszkania skarżącego w [...] jako właściwy adres, na który winny zostać skierowane do skarżącego ww. decyzja oraz tytuły wykonawcze, jednocześnie nie podejmując jakichkolwiek prób ustalenia aktualnego w dacie doręczenia adresu skarżącego, mimo że taki obowiązek nań spoczywał m.in. na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W razie potwierdzenia nieaktualności adresu, z którego organy skorzystały, skoro w rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest prawidłowość i skuteczność ww. doręczeń, organy winny były rozważyć konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. Winny były zbadać z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w tym ocenić, czy w sprawie doszło do przedawnienia dochodzonych obowiązków, zarówno na dzień doręczenia ww. decyzji oraz wystawienia wskazanych tytułów wykonawczych oraz ponownego wszczęcia na ich podstawie egzekucji. Z uwagi na wadliwość ww. doręczeń, nie można twierdzić, że okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia go wydłużyły , że termin ten – z uwagi na toczące się nadal postępowanie egzekucyjne- nie upłynął do dnia wydania rozstrzygnięcia.
Podkreślić przy tym należy, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. obliguje organ egzekucyjny do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. Organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest zatem zobowiązany umorzyć to postępowanie z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. Przy czym przedawnienie zobowiązania podatkowego może i powinno być badane nie tylko na etapie postępowania podatkowego, ale także w ramach postępowania egzekucyjnego. Przedawnienie obowiązku wynikającego z decyzji może doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym znajduje się co prawda taki akt prawny, ale z uwagi na przedawnienie nie istnieje już obowiązek, który z tego aktu wynikał.
6.5. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a w konsekwencji jej rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Dyrektora IAS w Gdańsku. O kosztach postępowania sądowego postanowił w oparciu o art. 200, art. 203 pkt 1, art. 207 § 1 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.
sędzia NSA Bogusław Woźniak sędzia NSA Stanisław Bogucki sędzia NSA Joanna Sokołowska