III FSK 1013/24

III FSK 1013/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Woźniak /sprawozdawca/
Jan Rudowski /przewodniczący/
Paweł Borszowski
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
I SA/Sz 154/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-06-27
Skarżony organ
Zarząd Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1, art. 174, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 888
art. 6j ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 27 ust. 6
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk, , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Gmin D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 154/24 w sprawie ze skargi K.K. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin D. z dnia 15 października 2021 r. nr 13/2021 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od K.K. na rzecz Zgromadzenia Związku Gmin D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 154/24, po rozpoznaniu skargi K.K. stwierdził nieważność § 3 uchwały Zgromadzenia Związku Gmin D. w C. nr [...] z 15 października 2021 r. w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a."
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.
K.K. zaskarżył uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin D. w C. (Zgromadzenie) nr [...] z 15 października 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2021 r., poz. 4348) w zakresie, w jakim zapisy uchwały wykluczają z możliwości pomniejszenia ilości zużytej wody, która stanowi podstawę odpłatności za śmieci, wody bezpowrotnie zużytej w przypadku gospodarstw domowych wyposażonych w tzw. przydomową oczyszczalnię ścieków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Pismem z 10 czerwca 2024 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy załączników w postaci: deklaracji Związku Gmin D. o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na 2023 r.; pisma Przedsiębiorstwa U.W. i S. sp. z o. o. w N. z 19 stycznia 2023 r. o odmowie zezwolenia na montaż podlicznika na ogród; fragmentu wypowiedzi Rzecznika Praw Obywatelskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność § 3 uchwały Zgromadzenia Związku Gmin D. nr [...] z 15 października 2021 r.
Sąd I instancji przedstawił, że zaskarżoną uchwałą organ dokonał wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) – dalej jako: "u.c.p.g." tj. od ilości zużytej wody na danej nieruchomości. Zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zostały zawarte w § 3 uchwały.
Sąd I instancji zidentyfikował, że zasadniczą kwestią sporną było, czy uchwalenie, że do ilości zużytej wody, o której mowa w pkt 1, nie wlicza się ilości bezpowrotnie zużytej wody za poprzedni rok kalendarzowy, której ilość ustala się na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza (z odesłaniem do art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków - Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu w wodę") – co pozostawiało poza zakresem powyższego uregulowania gospodarstwa domowe, w których odprowadzanie ścieków następuje do przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego (szamba) - stanowi naruszenie zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji.
Sąd I instancji zauważył, że powyższy przepis ustawy o zaopatrzeniu w wodę stanowi, iż w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków, ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Zatem z treści ww. przepisu art. 27 zarówno w ust. 6 u.z.w., jak i ustępów poprzednich tego artykułu wynika, że ustalenia ilości bezpowrotnie zużytej wody w jego rozumieniu dokonuje się tylko do potrzeb rozliczenia ilości odprowadzonych ścieków. Z istoty tej regulacji wynika, że podlegają jej wyłącznie gospodarstwa domowe, które odprowadzają ścieki do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z tego też powodu odmawia się montażu podlicznika osobom/gospodarstwom, które nie odprowadzają nieczystości płynnych do kanalizacji i nie mają podpisanej umowy na odbiór ścieków (właściciele przydomowych oczyszczalni ścieków/zbiorników bezodpływowych tj. szamb) i nie mogą one skorzystać z regulacji § 3 pkt 2 uchwały.
Odnotowano, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje różnorakie formy postępowania z nieczystościami ciekłymi. Jednym ze sposobów utrzymywania porządku w odniesieniu do nieczystości płynnych jest gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków.
Zdaniem Sądu I instancji dyskryminująca i naruszająca zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP jest sytuacja, w której, tak jak w zaskarżonej uchwale, obniżenie ilości zużytej wody jest dopuszczalne tylko i wyłącznie dla osób/gospodarstw, które odprowadzają nieczystości ciekłe do kanalizacji, natomiast nie jest dopuszczalne dla osób/gospodarstw, które odprowadzają nieczystości ciekłe do zbiorników bezodpływowych/oczyszczalni przydomowych.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wydając wyrok miał na uwadze pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III FSK 614/22, z którego wynika, iż sąd administracyjny kontrolując uchwałę nie może stwierdzić nieważności jej konkretnego przepisu jedynie w określonym zakresie (np. w odniesieniu do części jej adresatów). Zatem zgadzając się z powyższym stanowiskiem NSA, jak i również w istocie ze stanowiskiem organu, że "wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie zmieniłoby zatem w żaden sposób sytuacji prawnej osób, których nieruchomości nie są wyposażone w dodatkowy wodomierz, a jedynie mogłoby pogorszyć sytuację prawną innych osób, których nieruchomości są wyposażone w dodatkowy wodomierz" – Sąd uznał, że koniecznym jest wyeliminowanie całej regulacji zawartej w § 3 uchwały.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosło Zgromadzenie Związku Gmin D. w C. zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie naruszona została zasada równości wynikająca z ww. przepisów, bez dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez ustalenia i wyjaśnienia rzeczywistego znaczenia prawnego zasady równości na gruncie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a następnie odniesienia tego ustalonego znaczenia prawnego zasady równości do stanu faktycznego niniejszej sprawy (de facto brak przeprowadzenia procesu subsumpcji norm wynikających z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP do stanu faktycznego niniejszej sprawy);
- błędną ocenę treści § 3 pkt 2 uchwały polegającą na mylnej konstatacji, iż gospodarstwa domowe, w których odprowadzania ścieków następuje do przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego (szamba) pozostają poza zakresem regulacji ww. § 3 pkt 2 uchwały;
- naruszenie art. 147 P.p.s.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności całego § 3 uchwały - podczas gdy całości argumentacji Sądu sprowadza się do podnoszonego przez Sąd naruszenia zasady równości art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez zapisy znajdujące się w punkcie 2 § 3 uchwały, natomiast nie odnosi się w żaden sposób do wadliwości zapisów znajdujących się w § 3 pkt 1, 3, 4 i 5 uchwały (a zatem ewentualnej eliminacji z obrotu prawnego mógłby podlegać wyłącznie § 3 pkt 2 uchwały) – a w konsekwencji stworzenie sytuacji, w której choć uchwała nr 13/2021 nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, to po wyeliminowaniu jej § 3 nie nadaje się do stosowania wobec jakiegokolwiek mieszkańca Związku Gmin D.
Mając powyższe na uwadze Zgromadzenie Związku Gmin D. w C.:
- na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i oddalenie skargi K.K. w całości, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,
- ewentualnie na podstawie art. 185 P.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
- ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. wniosło o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
K.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Zgromadzenia na rzecz K.K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia § 3 pkt 2 uchwały poprzez jego błędną wykładnię.
Powołany przepis stanowi, że: określa się następujący sposób ustalenia ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1 pkt 2: do ilości zużytej wody, o której mowa w pkt 1, nie wlicza się ilości bezpowrotnie zużytej wody za poprzedni rok kalendarzowy, której ilość ustala się na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza (art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, Dz. U. z 2020 r. poz. 2028).
Przepis art. 27 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę stanowi, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług.
Z powołanej regulacji wynika, że ilość bezpowrotnie zużytej wody ustalana jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt właściciela nieruchomości. Chodzi zatem o to, że ilość zużytej wody powinna być wykazana na podstawie zalegalizowanego urządzenia pomiarowego, które powinno zostać zainstalowane na koszt właściciela nieruchomości, dla której ustalana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ani z treści uchwały, ani z treści ustawy o zaopatrzeniu w wodę ani z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika aby dodatkowy wodomierz na nieruchomości musiał być instalowany przez zakład dostarczający wodę. Z powołanych wyżej regulacji nie wynika także, aby właściciel nieruchomości musiał uzyskać zgodę zakładu dostarczającego wodę na zainstalowanie dodatkowego wodomierza. Zgoda zakładu dostarczającego wodę jest wymagana wówczas, gdy z nieruchomości odprowadzane są ścieki do sieci kanalizacyjnej. Niemniej jest to kwestia odrębna, pozostająca bez wpływu na zgodność z prawem kwestionowanego przepisu uchwały.
Poczynione wyżej ustalenia prowadzą do wniosku, że powołany przepis nie wyłącza z zakresu jego stosowania gospodarstw domowych, w których odprowadzenie ścieków następuje do przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego (szamba). Istotne jest natomiast aby ilość wody zużytej bezpowrotnie wynikała ze wskazań wodomierza.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest podstaw aby przyjąć, tak jak Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie, dla potrzeb ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wg. tzw. metody wodnej, sytuacji właścicieli nieruchomości odprowadzających ścieki do kanalizacji i właścicieli, którzy odprowadzają ścieki do przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego (szamba).
W świetle wyżej poczynionych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 147 P.p.s.a. należy przede wszystkim zauważyć, że zarzut ten nie jest dostatecznie precyzyjny. Przepis art. 147 zawiera bowiem dwie jednostki redakcyjne. W § 1 stanowi, że: Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei § 2 stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Biorąc jednak pod uwagę, że uzasadnienie zarzutu pozwala jednoznacznie zidentyfikować jako naruszony przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny tego zarzutu.
Istota tego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania, że Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził nieważność całego § 3 uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że całość argumentacji Sądu I instancji dotyczy tylko § 3 pkt 2 uchwały. Sąd I instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cały § 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Z tego już tylko powodu Sąd I instancji nie mógł stwierdzić nieważności całego § 3. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że analiza pozostałych jednostek redakcyjnych § 3 uchwały nie wykazuje tego rodzaju powiązań treściowych (poszczególne punkty § 3 regulują odrębne materie), że stwierdzenie nieważności § 3 pkt 2 uchwały determinowałoby konieczność stwierdzenia całego § 2.
Podstawy do takiego orzeczenia Sądu I instancji nie mógł stanowić także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 614/22. W powołanym wyroku wskazano, że "Sąd unieważnił wybór jedynie w odniesieniu do części adresatów uchwały i takie działanie wykroczyło poza możliwość orzekania co do uchwały. Znajdując podstawę do stwierdzenia nieważności części uchwały mógł to uczynić, ale jedynie co do całej, konkretnej myśli wyrażonej odpowiednio w jednostce redakcyjnej aktu." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 4359/21, do którego wyrok z 28 listopada 2023 r. nawiązuje, wyjaśniono, że najmniejszą częścią, o jakiej mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. jest samodzielna myśl wyrażona w uchwale, co sprowadza się do jednostki redakcyjnej i unieważnienie części uchwały oznaczać może najmniej unieważnienie właśnie jednostki redakcyjnej. Art. 147 § 1 p.p.s.a. nie daje podstawy do unieważnienia części jednostki redakcyjnej, zatem nie daje możliwości unieważnienia wyrazu, czego oczekuje autor skargi kasacyjnej. Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że brak było podstaw aby stwierdzić nieważność całego § 3 uchwały.
Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok w całości, uwzględniając zaś, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.
Bogusław Woźniak Jan Rudowski Paweł Borszowski