III CZP 94/12

Sygn. akt III CZP 94/12 
 
 
UCHWAŁA 
 
Dnia 20 grudnia 2012 r. 
Sąd Najwyższy w składzie: 
 
SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca) 
SSN Krzysztof Pietrzykowski 
SSN Hubert Wrzeszcz 
 
 
w sprawie z powództwa A. S.-B. 
przeciwko Skarbowi Państwa-Ministrowi Skarbu Państwa 
o zapłatę, 
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym 
w dniu 20 grudnia 2012 r., 
zagadnienia prawnego przedstawionego  
przez Sąd Apelacyjny  
postanowieniem z dnia 21 września 2012 r.,  
 
 
„1. Czy art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu 
narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju 
(Dz. U. Nr 97, poz. 1051 z późn. zm.) stanowi źródło prawa 
podmiotowego przyznanego osobom fizycznym, o których mowa 
w tym przepisie? 
2. w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie zawarte 
w punkcie 1 to: czy w sytuacji przyznania zaspokojenia, w formie 
wypłaty rekompensat, roszczeń określonych osób fizycznych z tytułu 
wskazanego w art. 7 powołanej wyżej ustawy, przy jednoczesnym 
pozostawieniu trybu wypłaty rekompensat i określenia ich wysokości 
do uregulowania w odrębnych przepisach, powstaje obowiązek 
ustawodawcy wydania odrębnych przepisów, a w konsekwencji - 

 
2 
niewydanie 
odrębnych 
przepisów 
tworzy 
stan 
zaniechania 
legislacyjnego?” 
 
 
podjął uchwałę: 
 
Artykuł 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu 
narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych 
kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) nie stanowi źródła prawa 
podmiotowego dla osób fizycznych w nim wymienionych ani 
obowiązku wydania odrębnych przepisów, o których mowa 
w tym artykule. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Uzasadnienie 

 
3 
 
Sąd Okręgowy oddalił powództwo A. S.-B. o zasądzenie od Skarbu Państwa 
– Ministra Skarbu Państwa kwoty 8.212.500 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 
wniesienia pozwu, tytułem odszkodowania za przejęte na własność Skarbu 
Państwa grunty leśnie. 
Ustalił, że nieruchomości ziemskie, objęte lwh nr […] dobro tabularne gm. 
kat. T., w latach 40-tych stanowiły własność J. B. Wchodzące w skład tej 
nieruchomości grunty leśne o pow. 657 ha zostały przejęte na rzecz Skarbu 
Państwa na cele reformy rolnej, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z 
dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17 ze 
zm.). Powódka nabyła na podstawie ustawy część spadku po  zmarłym w dniu 9 
grudnia 1996 r. mężu J. B. W ocenie Sądu Okręgowego, nie zostało wykazane, że 
przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa było bezprawne według przepisów 
wymienionego dekretu PKWN. Natomiast art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o 
zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. 
U. Nr 97, poz. 1051 ze  zm., dalej: „u.z.n.ch.s.z.n.k.”) nie stanowi samodzielnej 
podstawy materialnej do  zasądzenia odszkodowania z tytułu utraty nieruchomości 
zakwalifikowanych obecnie do zasobów strategicznych, gdyż nie stanowi on 
samoistnego źródła uprawnień dla kręgu osób w nim wymienionych. Nie było 
również podstaw do uwzględnienia powództwa na podstawie art. 4171 § 4 k.c. 
Artykuł 7  u.z.n.ch.s.z.n.k nie zawiera bowiem delegacji ustawowej do wydania na 
jego podstawie dalszych przepisów. Dla przyjęcia zaniechania legislacyjnego 
konieczne jest istnienie konkretnie określonego obowiązku prawodawczego. 
Rozpoznając apelację powódki wniesioną od wyroku Sądu Okręgowego, 
Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości prawne, którym dał wyraz w 
przytoczonym na wstępie postanowieniu.  
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne związane jest 
z  oceną zasadności roszczenia odszkodowawczego uzasadnionego zarzutem 
zaniechania wykonania obowiązku wydania odpowiednich przepisów, o których 
mowa w art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. Ustawa ta, uchwalona w dniu 6 lipca 2001 r., weszła 

 
4 
w życie z dniem  11 września 2001 r. W tym czasie nie obowiązywał art. 4171 k.c., 
który wszedł w życie z dniem 1 września 2004 r. na podstawie ustawy z dnia 
17  czerwca 2004 r.  o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych 
ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) przewidujący (w § 4) odpowiedzialność 
za  szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek 
wydania przewiduje przepis prawa. Zgodnie z art. 5 powołanej ustawy 
nowelizującej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia 
w  życie niniejszej ustawy stosuje się m.in. przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 
4201, art. 4202 i art. 421 k.c., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie 
niniejszej ustawy. Mimo, że do dnia 1 września 2004 r. nie było przepisu 
ustawowego, który regulowałby odpowiedzialność odszkodowawczą za tzw. 
zaniechanie legislacyjne, w judykaturze przyjęto, że taka odpowiedzialność mogła 
powstać w związku z niewydaniem aktu normatywnego także przed dniem 
1  września 2004 r. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu 
Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08  (OSNC 2009, nr 11, poz. 144) 
wyjaśniono, że Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną niewydaniem 
aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu w życie 
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O tym, czy Skarb Państwa odpowiada 
za  szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego przed wejściem 
w  życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., nie decyduje art. 5 tej ustawy, lecz 
wykładnia art. 417 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji interpretowanego 
z  uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., 
SK  18/00 (OTK-A ZU 2001, nr 8, poz. 256). Te ostatnie przepisy stanowią więc 
podstawę odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne, jeżeli obowiązek wydania 
przepisów powstał po wejściu w życie Konstytucji, a przed dniem 1 września 
2004  r. W takich przypadkach, bez znaczenia jest okoliczność, że stan zaniechania 
legislacyjnego trwa nadal po dniu 1 września 2004 r. 
Zgodnie z art. 1 pkt 3 u.z.n.ch.s.z.n.k., do strategicznych zasobów 
naturalnych kraju zalicza się lasy państwowe. Natomiast art. 7 tej ustawy stanowi, 
że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu 
utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie 
rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych 

 
5 
przepisów. Dla rozstrzygnięcia, czy art. 7, jest źródłem prawa podmiotowego należy 
odnieść się do tego pojęcia. Pojęcie prawa podmiotowego nie jest kategorią 
zdefiniowaną w przepisach prawa, lecz zostało wykształcone w nauce prawa, 
w  której nie ma zgodności stanowisk co do definicji tego pojęcia. Ze względu 
na  funkcje wymiaru sprawiedliwości nie jest rolą sądów rozsądzanie teoretycznych 
problemów dotyczących wyróżnianych w nauce prawa pojęć prawnych. Istotne 
znaczenie mają natomiast normatywne postaci prawa podmiotowego. Stwierdzenie 
istnienia prawa podmiotowego ma bowiem tę konsekwencję, że prawo to powinno 
doznać ochrony, chociażby poprzez zastosowanie przepisów o odpowiedzialności 
odszkodowawczej, która jest jedną z form ochrony praw podmiotowych. 
Wyróżnianą cechą prawa podmiotowego jest m.in. to, że jest ono nie tylko 
przyznane przez normę prawną, ale także przez nią zabezpieczone. 
Jedną z postaci prawa podmiotowego jest roszczenie, które polega 
na  możliwości domagania się od konkretnej osoby oznaczonego zachowania się. 
Występuje ono wtedy, gdy z jednej strony zachodzi uprawnienie skonkretyzowane 
pod względem treści i podmiotu, z drugiej strony, bezpośrednio przyporządkowany 
jest mu obowiązek innego określonego podmiotu. Konstruując roszczenie, 
ustawodawca może określić albo treść prawa uprawnionego albo treść obowiązku 
zobowiązanego do spełnienia roszczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 
6  września 2012 r., I CSK 96/12 nie publ.). Ponadto,  niekiedy, ze względu 
na  cechy prawa podmiotowego powinien zostać określony także sposób 
przymusowego doprowadzenia do jego realizacji (sądowy, administracyjnoprawny). 
Bez spełnienia wyżej wymienionych warunków nie sposób określić uprawnionego 
do dochodzenia roszczenia albo zobowiązanego do jego spełnienia, jak również 
treści uprawnienia i skorelowanego z  nim obowiązku. W konsekwencji, ze względu 
na brak tych cech prawa podmiotowego w postaci roszczenia nie można prawu 
temu zapewnić skutecznej ochrony prawnej.  
Analiza treści art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. – w oderwaniu od zagadnienia 
ewentualnego obowiązku wydania odrębnych przepisów - uzasadnia wniosek, 
że  nie zawiera on wszystkich niezbędnych elementów decydujących o powstaniu 
prawa podmiotowego w postaci roszczenia. Odnośnie do elementów podmiotowych 
roszczenia z art. 7 można tylko precyzyjnie określić podmiot zobowiązany, tj. Skarb 

 
6 
Państwa. Przepis ten nie wskazuje jednak precyzyjnie adresatów uprawnienia. 
Prima facie, wydaje się, że art. 7 w sposób wyraźny określa, iż ewentualne 
roszczenie o zapłatę rekompensaty przysługuje wskazanym w nim podmiotom, 
tj.  osobom fizycznym, byłym właścicielom lub ich spadkobiercom zasobów 
obejmujących utracone lasy państwowe. Ustawodawca nie sprecyzował jednak 
bliżej tej kategorii uprawnionych, w szczególności przez wskazanie, czy dotyczy to 
wszystkich właścicieli i ich spadkobierców lasów, które kiedykolwiek i bez względu 
na podstawę prawną i inne okoliczności (np. obszar nieruchomości, narodowość 
właścicieli itp. cechy), przeszły na własność państwa. Nie określono, czy chodzi 
o  przejęcie tych zasobów w sposób sprzeczny z prawem, czy też w sposób legalny 
(wówczas, w odniesieniu do ostatniej kategorii osób, przepis ten miałby charakter 
quasi reprywatyzacyjny). Pojęcie roszczenia, jak już wcześniej wyjaśniono, dotyczy 
sytuacji, gdy z obowiązujących w systemie prawa przepisów wynika norma, 
przyznająca prawo żądania przez podmiot uprawniony od podmiotu zobowiązanego 
oznaczonego postępowania zabezpieczone możliwością przymusowej jego 
realizacji. Konsekwentnie, należałoby wobec tego przyjąć, że pojęcie roszczeń 
osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności 
zasobów wymienionych w art. 1, mogłoby obejmować jedynie takich z nich, którym 
w chwili wejścia w życie ustawy, przysługuje roszczenie z tytułu utraty własności 
tych zasobów. Oznaczałoby to, iż w istocie przepis ten jedynie zmienia treść 
dotychczasowych roszczeń byłych właścicieli lub ich spadkobierców w ten sposób, 
że w miejsce przysługujących im dotychczas roszczeń odszkodowawczych 
w stosunku do Skarbu Państwa wprowadza roszczenie o  zapłatę rekompensaty. 
Należy wykluczyć jednak taki sens tej regulacji. Ustawa została bowiem przyjęta 
w czasie, gdy równolegle toczyły się prace nad ustawą reprywatyzacyjną. 
Beneficjentem rekompensaty, o której mowa w art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k., miały więc 
być osoby, które w okresie poprzedzającym uchwale tej ustawy zgłaszały do 
Skarbu Państwa żądania o charakterze reprywatyzacyjnym z  tytułu przejęcia – 
także w sposób legalny - przez Państwo lasów, i które nie  mogły zostać 
zaspokojone w ramach obowiązujących przepisów. Użyte w art. 7 ustawy 
określenie „roszczenie” nie jest więc w pełni adekwatne do przyjmowanego 
znaczenia tego terminu, gdyż w istocie obejmuje, bez bliższego sprecyzowania, 

 
7 
kategorię osób fizycznych zgłaszających wobec ustawodawcy żądania w związku 
z  utratą własności zasobów określonych w art. 1 ustawy, a nie osoby, którym 
system obowiązującego wówczas prawa przyznawał określone roszczenia.  
Ponadto w art. 7 odnośnie do treści roszczenia, wskazano jedynie, 
że  obejmuje ono świadczenie w formie pieniężnej w postaci rekompensaty, która 
miała być wypłacona ze środków budżetu państwa. W przepisie nie sprecyzowano 
jednak bliżej zakresu tego świadczenia. Ustawa nie zawiera definicji użytego w niej 
pojęcia rekompensaty, przesądza jedynie o tym, że jest to świadczenie pieniężne. 
Nie jest to również pojęcie, które definiują przepisy kodeksu cywilnego. Analiza  
tego pojęcia w dotychczasowych regulacjach dotyczących rekompensat – 
zawartych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o zasadach realizacji przedpłat 
na  samochody osobowe (Dz. U. Nr 156, poz. 776) oraz w ustawie z dnia 8 lipca 
2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości 
poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 
ze  zm.) - prowadzi do wniosku, że ustawodawca, przyznając tego rodzaju prawo 
podmiotowe czyni to w sposób pełny, w szczególności zaś określając w sposób 
precyzyjny nie tylko krąg osób uprawnionych do tego roszczenia, ale także 
wysokość należnej rekompensaty. W przypadku tego rodzaju świadczeń, 
ustawodawca określał ponadto szczególny tryb ustalania uprawnienia do uzyskania 
rekompensat, określania ich wysokości, terminy zgłasza roszczeń z tego tytułu, 
termin wypłaty rekompensat, termin przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczeń 
z  tego tytułu, tworzył określony fundusz służący realizacji rekompensat. 
Rekompensata, odnośnie do jej wysokości, stanowiła określony arbitralnie przez 
ustawodawcę, ułamek pełnego odszkodowania. Żadnych z tych elementów 
nie  zawiera art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. 
Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się jednak 
do  rozstrzygnięcia, czy mimo powyższych braków w konstrukcji roszczenia, można 
pomimo tego przyjąć, że z art. 7 wynika prawo podmiotowe przy uwzględnieniu, 
że  z  przepisu tego wynika także obowiązek wydania przez ustawodawcę 
odrębnych przepisów uzupełniających brakujące elementy analizowanego prawa 
podmiotowego. W takim przypadku, zaniechanie wykonania tego obowiązku przez 
ustawodawcę, 
mogłoby 
powodować 
odpowiedzialność 
Skarbu 
Państwa 

 
8 
za  zaniechanie legislacyjne. W orzecznictwie Sądu Najwyższego uznano, bowiem 
że przyjęcie rozwiązań niepełnych, fragmentarycznych, może uzasadniać przyjęcie 
bezprawia legislacyjnego (por.  wyrok z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03, 
OSNC 2004, nr 11, poz. 179). Odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie 
legislacyjne staje się w  przypadku stworzenia prawa podmiotowego o ułomnych 
cechach formą ochrony tego prawa, którego nie można w pełni bądź w ogóle 
realizować.  
Odpowiedzialność  odszkodowawczą  państwa  za  zaniechanie legislacyjne 
- zarówno na podstawie obecnie obowiązującego art. 4171 § 4 k.c., jak również, 
mającego zastosowanie w sprawie, art. 417 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji 
interpretowanego z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 
4  grudnia 2001 r., SK 18/00 - można przyjąć wówczas, gdy z przepisów wynika 
skonkretyzowany obowiązek wydania aktu normatywnego. W takim przypadku 
wymagane jest także, aby przepis, nakładający obowiązek wydania odpowiednich 
przepisów, określał pewną minimalną treść składającą się na prawo podmiotowe, 
w  szczególności 
adresatów 
uprawnionych 
do 
dochodzenia 
roszczenia 
i  zobowiązanych do spełnienia świadczenia składającego się na treść roszczenia, 
jak również jego zakres. Wykładnia logiczno-językowa art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. 
nie  prowadzi do wniosku, aby został w tym przepisie wyartykułowany obowiązek 
wydania określonych przepisów dotyczących rekompensat, skoro użyto w nim 
sformułowania, że roszczenia wymienionych w nim osób fizycznych „zaspokojone 
zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu państwa 
na  podstawie odrębnych przepisów”. W przepisie tym nie zawarto także delegacji 
ustawowej do wydania odpowiednich rozporządzeń wykonawczych z określeniem 
zakresu tej regulacji. W orzecznictwie Sądu Najwyższego uznano za dopuszczalną 
możliwość 
odpowiedzialności 
odszkodowawczej 
państwa 
za 
zaniechanie 
legislacyjne polegające na niewydaniu ustawy, której obowiązek wydania 
przewiduje inna ustawa (por. uchwała z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06, OSNC 
2007, nr 4, poz. 56). W wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11 
(OSP  2012, nr 12, poz. 121) Sąd Najwyższy przyjął, iż użyte w art. 7 ustawy 
pojęcie „odrębne przepisy” oznacza wydanie ich w formie ustawy. Należy jednak 
zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zajęto stanowisko, 

 
9 
do  którego przychyla się skład orzekający, według którego odpowiedzialność 
za  zaniechanie legislacyjne polegające na obowiązku wydania ustawy może 
wchodzić w rachubę wyjątkowo, jedynie wówczas, gdy obowiązek wydania ustawy 
jest wyrażony w sposób jednoznaczny (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 
z  dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06). W orzeczeniu tym przyjęto, że wyłączona jest 
możliwość ustalenia obowiązku wydania ustawy dopiero w drodze wykładni 
dokonywanej przez sąd, gdyż stanowiłoby to wkroczenie władzy sądowniczej 
w  uprawnienia zastrzeżone dla ustawodawcy. Wprawdzie ustalenie obowiązku 
wydania ustawy zawartego w normie prawnej jest zawsze konsekwencją wykładni 
przepisów, w którym norma ta jest zawarta, jednakże istotne jest to, aby woli 
ustawodawcy co do obowiązku wydania określonej ustawy nie domniemywać, musi 
ona jednoznacznie wynikać z procesu wykładni przepisów obowiązującego prawa. 
Nie można przyjąć, aby taki stan rzeczy zachodził w odniesieniu do obowiązku 
wydania odrębnych przepisów, o których mowa w art. 7  u.z.n.ch.s.z.n.k. 
Jak  przyjęto w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 6 września 2012 r.: I CSK 
59/12, I CSK 59/12, I CSK 77/12 oraz I CSK 96/12 (nie publ.), wykładnia przepisów 
prawa, w omawianym zakresie, nie może być prawotwórcza, gdyż musi 
uwzględniać wyrażoną w art. 10 Konstytucji zasadę podziału i równowagi władzy 
ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, na której opiera się ustrój 
Rzeczypospolitej (por. również wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 4 sierpnia 2006 r., 
III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63, z dnia 7 listopada 2006 r., I CSK 159/06, 
nie publ. i z dnia 15 lutego 2007 r., II CSK 438/06, nie publ.). Sądy nie mogą 
bowiem w procesie odszkodowawczym za zaniechanie legislacyjne ustalać treści 
niewydanych przepisów. Aby przyjąć istnienie obowiązku legislacyjnego, którego 
zaniechanie skutkowałby odpowiedzialność odszkodowawczą państwa, niezbędne 
jest, aby przepis nakładający obowiązek wydania innego aktu prawnego określał 
minimalną jego treść w stopniu pozwalającym na określenie zakresu obowiązku 
odszkodowawczego państwa. Taka sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do art. 7 
u.z.n.ch.s.z.n.k., według którego dopiero, odrębne i wydane w przyszłości, przepisy 
miały określać treść prawa podmiotowego w postaci roszczenia o zapłatę 
rekompensaty. 

 
10
W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto możliwość ustalenia istnienia 
obowiązku wydania odpowiedniego aktu normatywnego również w sytuacji, gdy taki 
obowiązek nie został wyrażony expressis verbis w przepisach, gdy prawa jednostek 
- przyznane w sposób oczywisty i bezwarunkowy - nie mogą być realizowane 
na  skutek 
niewydania 
odpowiedniego 
aktu 
normatywnego 
(wyrok 
Sądu 
Najwyższego z  dnia 4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05). Także jednak w takim 
przypadku, z tych samych przyczyn co wcześniej wskazanych, przepisy 
przyznające te prawa muszą określać jego istotne cechy. Przyjęcie hipotetycznego 
zaniechania legislacyjnego państwa – odnoszących się do przyznanych praw 
podmiotowych o niesprecyzowanych cechach co do treści, czy niejasnego 
określonego kręgu osób uprawnionych – powodowałoby, że również iluzoryczna 
byłaby odpowiedzialność odszkodowawcza państwa na podstawie przepisów 
prawa cywilnego z tytułu zaniechania legislacyjnego. Bez wchodzenia w  rolę 
prawotwórczą sądy nie mogłyby bowiem rozstrzygać ani o osobie legitymowanej 
do  wniesienia powództwa odszkodowawczego, ani o jego wysokości. Należy mieć 
przy 
tym 
na 
względzie, 
że 
przepisy 
dotyczące 
odpowiedzialności 
odszkodowawczej, w tym za zaniechanie legislacyjne, są formą ochrony 
istniejących praw podmiotowych nie zaś źródłem ich kreacji, czy określania ich 
zakresu. Również z tej perspektywy, art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. nie określa w sposób 
dostateczny treści prawa podmiotowego w postaci roszczenia, w szczególności 
co  do kręgu osób legitymowanych oraz wysokości świadczenia, aby można było 
na  tej podstawie przyjąć istnienie niewyartykułowanego wprost w przepisie 
obowiązku 
wydania 
ustawy, 
skutkującego, 
w 
razie 
jego 
zaniechania, 
odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa. 
Dotychczasowe rozważania uzasadniają konkluzję, że art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. 
nie zawiera normy prawnej, z której wynikają określone prawa bądź obowiązki 
podmiotów prawa składające się na treść prawa podmiotowego w postaci 
roszczenia, jak również nie zawiera normy nakładającej obowiązek wydania 
przepisów, o których w nim mowa, dotyczących rekompensat. Należy więc 
podzielić wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepis ten ma charakter 
blankietowy (wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 6 września 2012 r.: I CSK 59/12, 
I  CSK 59/12, I CSK 77/12 i I CSK 96/12). Zawiera jedynie proklamację 

 
11
ustawodawcy woli i sposobu zaspokojenia w przyszłości na podstawie odrębnych 
przepisów żądań zgłaszanych przez właścicieli (osoby fizyczne) lasów lub ich 
spadkobierców w  stosunku do Skarbu Państwa z tytułu utraty ich własności. 
Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, mającymi swe źródło w art. 2 
Konstytucji, w systemie prawnym nie powinno być jedynie proklamacji przyszłych 
praw. Jednakże założenia te, jak wykazuje praktyka orzecznicza sądów, nie 
zawsze są prawidłowo realizowane przez ustawodawcę. Należy mieć przy tym 
dodatkowo na uwadze, że przepisy u.z.n.ch.s.z.n.k. miały swoje źródło w projekcie 
obywatelskim (por. druk nr 1455/III kadencja Sejmu), nad którym prace toczyły się 
równolegle do prac nad ustawą reprywatyzacyjną. W tej ostatniej ustawie miało 
zostać określone prawo do rekompensaty w sposób, który nadawałby temu prawu 
cechy prawa podmiotowego w postaci roszczenia. Sama ustawa o zachowaniu 
narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, bez ustawy 
reprywatyzacyjnej – jak wykazuje analiza procesu legislacyjnego - nie miała rodzić 
żadnych skutków finansowych i rozstrzygać rozwiązań dotyczących rekompensat. 
Celem art. 7 tej ustawy było jedynie wyrażenie woli ustawodawcy, aby przyszła 
realizacja 
żądań 
reprywatyzacyjnych 
byłych 
właścicieli 
lasów 
bądź 
ich 
spadkobierców, realizowana na podstawie odrębnych przepisów, miała postać 
pieniężnych rekompensat, a tym samym, aby odbyła się z zachowaniem zasobów 
określonych w art. 1 ustawy, bez dokonywania zmian własnościowych, o czym 
stanowi art. 2 tej ustawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 
2007  r., I CSK 223/07, OSNC-ZD 2008, nr B, poz. 47). Na taki, ograniczony, sens 
analizowanego przepisu wskazuje także przedmiot regulacji tej ustawy. 
Z tych względów, na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. podjęto uchwałę, 
jak  na  wstępie.